первая глава. глава 1. Статус административных комиссий, как органов административной юрисдикции на примере городского округа тольятти
 Скачать 60.95 Kb.
|
1 2 СТАТУС АДМИНИСТРАТИВНЫХ КОМИССИЙ, КАК ОРГАНОВ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ НА ПРИМЕРЕ ГОРОДСКОГО ОКРУГА ТОЛЬЯТТИ 2020 СОДЕРЖАНИЕ ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВАЯ ОСНОВА ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ КОМИССИЙ 3 1.1Понятие административной юрисдикции. Правовая природа административных комиссий как органов административной юрисдикции 3 1.2Формирование и предметная компетенция административных комиссий 13 1.3 Нормативно-правовое регулирование организации и деятельности административных комиссии 23 3)Муниципальный уровень. На данном уровне необходимо выделить Устав городского округа Тольятти, а также Постановление администрации городского округа Тольятти от 18.05.2017 г. № 1621-п/1 «Об утверждении персонального и количественного состава административных комиссий районов городского округа Тольятти». 28 ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВАЯ ОСНОВА ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ КОМИССИЙПонятие административной юрисдикции. Правовая природа административных комиссий как органов административной юрисдикции Рассматриваемое понятие административной юрисдикции не раскрывается в отечественном законодательстве. В связи с отсутствием законодательной регламентации обозначенного юридического термина, необходимо обратиться к науке административного права. Однако, даже в науке отсутствует единый подход и понимание данного термина. Анализируемый термин «юрисдикция» (jurisdictio) имеет латинское происхождение и состоит из двух различных терминов, а именно, термина «jus» в переводе с латинского означающая термин «право» и «dicere» - в буквальном понимании «говорить». Наиболее вероятны буквальным толкованием данного термина является «утверждение права», а также «разрешение конфликта», «применение надлежащей властью установленных правил»1. Таким образом, можно сделать вывод о том, что юрисдикция в том или ином виде представляет собой применение права для конкретной практической ситуации, в том числе, для разрешения спора, такое применение осуществляется уполномоченной властью. Если обратится к научным представлениям о содержании понятия «юрисдикция», то как уже указывалось, в последних отсутствует единый общепринятый подход. Например, одним из вариантов понимания административной юрисдикции является его сопоставлении с административным процессом. Иными словами, одним из вариантов научного понимания административного процесса является его толкование как деятельности направленной на разрешение конкретно-индивидуальных дел. Например, характеризуя данную позицию, Е.А. Рогожкина отмечает, что с рассматриваемой позиции административный процесс определяется как деятельность органов государственного управления, а также других государственных органов, которая урегулирована процессуальными нормами административного права, которая заключается в разрешении на основе норм материального административного права конкретно-индивидуальных дел. Кроме того, сторонники такого подхода полагают, что понятие процесса может быть связано только с разрешением дел с участием трёх сторон, из которых, две стороны спорящие, а третья выступает в роли арбитра. В частности, сторонниками такого подхода являются М.Я. Масленников, С.В. Комилев, А.А. Дёмин2. Характеризуя данный подход более детально отметим, что административно-юрисдикционная функция являлась именно внешней функцией соответствующего государственного органа, то есть конкретно-индивидуальные дела, которые не разрешаются внутри соответствующей управленческой структуры (например, между работниками, между начальством и подчинёнными и т.п.). Исходя из этого, в сферу административного процесса не включалось большое количество административно-процедурных производств чисто управленческого характера, например, служебные разбирательства, разрешительные и дозволительные производства, контрольно-надзорная, мониторинговая деятельность и т.п.3 В рассматриваемом случае, мы не будем анализировать правильность предлагаемого подхода к отождествлению административной юрисдикции и всего административного процесса, а лишь укажем на неоднозначность рассматриваемого термина «административная юрисдикция». Наряду с обозначенным, термин административная юрисдикция может пониматься как подведомственность определённого органа государственной власти. На существование такого подхода, в частности, указывает М.А. Лаипна4. Ещё одним распространённым пониманием административной юрисдикции является её отождествление с совокупностью полномочий предоставленных государственному органу по разрешению споров о праве и дел о правонарушениях, в ходе которых последним предоставлено право оценивать действия участников спора исходя из критериев их правомерности, а также применять соответствующие последствия и санкции5. Применительно к деятельности судебной системы, юрисдикция обозначает деятельность по отправлению правосудия6. Отметим, что обращает на себя внимание такой общий «признак» для всех вариантов понимания юрисдикции как то, что она присущая прежде всего органам власти. В результате проведённого анализа научной литературы7, установлено, что наиболее распространённым подходом к пониманию юрисдикции (в целом, не только административной) является её трактовка как правоохранительного применения компетентным органом установленных правовых правил в конфликтной ситуации. Таким образом, обязательными родовыми признаками юрисдикции административной как вида юрисдикции, будет являться её правоохранительная направленность (охрана прав и свобод граждан, правопорядка в целом), правоприменительный характер юрисдикционной деятельности, разрешение конкретной конфликтной ситуации. Последняя может заключаться в классическом споре о праве (судебный процесс), в привлечении лица к юридической ответственности вне судебных процессов, разрешение другой конфликтной правовой ситуации. Применительно к административному праву, юрисдикция большинством учёных определяется как «самостоятельный вид государственной, подзаконной, правоприменительной, правоохранительной деятельности, которой присущи состязательная процедура разрешения дела, издание юрисдикционного акта в установленной законом форме и наличие правового спора (правонарушения)»8. Одновременно с этим, существует спор о том, возможно ли юрисдикционное вмешательство (имеет ли место реализация административной юрисдикции) в случае отсутствия правового спора (правового конфликта). Например, И.В. Панова высказывает мнение о том, что административно-юрисдикционная деятельность будет иметь место и в тех случаях, когда отсутствует спор о праве (правовой конфликт), но при этом существует необходимость применения норм государственного принуждения. Сторонниками такого подхода, юрисдикция определяется как «деятельность государственного, подзаконного, правоприменительного, правоохранительного характера, возникающую при необходимости применения мер государственного принуждения (последнее не ограничивается только правовым спором), носящую состязательный характер, заканчивающую изданием юрисдикционного акта и выполняющую охранительную, воспитательную и регулятивную функции»9. Общим для обоих вариантов определения юрисдикции является то, что юрисдикция определяется как деятельность государственного характера, являющая подзаконной, правоприменительной и правоохранительной. Государственность как признак административной юрисдикции не вызывает сомнения, за исключением одного момента. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 1.3.1 КоАП РФ10, полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, полномочиями по рассмотрению таких дел и, соответственно, по привлечению виновных лиц к административной ответственности, могут быть наделены органы местного самоуправления, в том числе, в части создания административных комиссий. В рассматриваемом случае фактически речь идёт о делегировании государственно-управленческих полномочий, но вот, будет ли после этого деятельность органа местного самоуправления в соответствующей части «государственной» является вопросом спорным с теоретический и практической точки зрения. Таким образом, теоретические воззрения относительно рассматриваемой категории не вполне соответствуют содержанию правового регулирования данного вопроса. Представляется, что более корректным будет использование для целей определения категории «административная юрисдикция» признака государственно-властных полномочий (но не государственной деятельности). Вызывает сомнение и такой признак административной юрисдикции, как подзаконность. Например, подзаконность, как свойство нормативного правового акта, означает, что он принят во исполнение закона, в целях его детализации, дополнения. Назначение подзаконного нормативного правового акта главным образом заключается в том, чтобы сделать «исполнимыми» и «применимыми» положения основного и высшего по юридической иерархии законодательного акта. Если «подзаконность» административно-юрисдикционной деятельности ассоциировать исключительно с тем, что она направлена на исполнение закона о привлечении к административной ответственности (как в нашем случае), то есть на его практическую реализацию, то подзаконность будет смешиваться с правоприменением. Причём, если применительно к подзаконности, её содержание не вполне понятно и однозначно в аспекте рассматриваемого вопроса, то правоприменение как деятельность, направленное на использование норм права в процессе непосредственного регулирования общественных отношений, является вполне устоявшимся подходом. К тому же, не вполне понятно, по каким причинам подзаконной необходимо называть деятельность, частично урегулированную федеральным законом (КоАП РФ) и в полной мере законами субъектов РФ. Таким образом, «подзаконность» как свойство (признак) административно-юрисдикционной деятельности также вызывает сомнение и требует более пристального анализа. Правоприменительный и правоохранительный характер административной юрисдикции являются признаками, которые вызывают наименьшие сомнения. Безоговорочно, применяя нормы КоАП РФ об административной ответственности, применяя законодательством субъектов РФ об административных правонарушениях, административные комиссии осуществляют непосредственное применение норм материального права, то есть правоприменительную деятельность. В подтверждение данного вывода укажем, что многие учёные характеризуют административно-юрисдикционный процесс как процесс правоприменительный. В частности, В.М. Горшенев, анализируя соотношение материального и процессуального права, утверждает, что правильное решение этого вопроса возможно «только с позиции абсолютного признания производности процессуального права от материального через такое промежуточное звено, как правоприменительный процесс»11. Таким образом, административно-юрисдикционный процесс может быть охарактеризован как процессуальная форма реализации материальных норм об административной ответственности. Относительно того, что рассматриваемая деятельность носит правоохранительный характер, необходимо отметить, что административно-деликтное право является отраслью «охранительного права». Так, в соответствии с п. 1.2 КоАП РФ, к задачам соответствующего законодательства, прежде всего относится защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, а также общественных отношений в разных сферах в целом. В связи с этим, в составе административного правонарушения присутствует его объект, который в наиболее общем представлении можно трактовать как общественные отношения, на которые посягает административное правонарушение (то есть, то, что охраняется законом). Соответственно любая деятельность, направленная на применение охранительных норм имеет такой же «охранительный» эффект, то есть может именоваться правоохранительной. Далее обратим внимание на такое обстоятельство характеризующее административную юрисдикцию, как наличие «правового спора» (в первом варианте предложенного определения) или «необходимость применения мер государственного принуждения» (соответственно, во втором варианте). Как представляется, расхождение в понимании терминов является весьма условным. Спор о праве или правовой конфликт возникает не всегда только в тех случаях, где есть две спорящие стороны. «Правовой конфликт» это любая ситуация, которая предполагает под собой столкновение противоположных интересов в той сфере, которая урегулирована правом (это «широкий» подход к применению данной нормы). Правовой конфликт может также существовать между лицом совершившем правонарушение и государством. В связи с этим, любая ситуация в которой возникает необходимость применения мер государственного принуждения может характеризоваться как ситуация правового конфликта или спора о праве. Издание юрисдикционного акта, как признак административно-юрисдикционной деятельности несомненно является обязательным. Логика административного, как и другого юридического процесса, требует документальной фиксации его хода (этапов) и общего результата в результате чего должно быть документально зафиксировано каким образом соответствующее дело было разрешено. Такой юрисдикционный акт носит обязательную юридическую силу для лица в отношении которого разрешается правовой спор, а также для других участников данного спора (орган выявивший правонарушение, заявитель, потерпевшее лицо и т.п.). Далее отметим, что, если административную юрисдикции ассоциировать с деятельностью, то последняя будет иметь статус «процесса». В свою очередь, главным критерием по котором различают различные виды юридических процессов выступает их предмет. П.И. Кононов в своём монографическом произведении, посвящённом анализу категорий административного права и административного процесса, приходит к выводу о том, что в качестве предмета административно-юрисдикционного процесса выступает дело об административном правонарушении12. Кроме того, данная позиция подтверждается и законодательными положениями. Так, согласно ст. 24.1 КоАП РФ, задачей производства по делам об административных правонарушениях, то есть, административно-юрисдикционного процесса в его «узком» понимании является «всестороннее, полное, объективное и своевременное выявление обстоятельств каждого дела», а также, его разрешение и прочее. Своё «начало» административно-юрисдикционный процесс берёт с момента возбуждения дела об административном правонарушении и заканчивается исполнением принятого по делу решения. При этом, административные комиссии как органы административной юрисдикции, тем не менее, вступают в процесс не с момента возбуждения соответствующего дела, а с момента поступления последним соответствующих материалов. Систематизируя сё вышесказанное, представляется необходимым выделить следующие наиболее существенные признаки административной юрисдикции (применительно к тематике настоящего исследования): административная юрисдикция как деятельность (процесс) возникает при наличии специфического юридического факта, которым является совершение деяния, содержащего в себе признаки административного правонарушения; субъектом осуществления административной юрисдикции выступает специальной уполномоченный орган. Среди прочего таким субъектом может быть и коллегиальный орган – административная комиссия, созданная в порядке, предусмотренном законодательством соответствующего субъекта федерации. При этом, необходимо иметь в виду, что в силу указанных выше положения КоАП РФ, полномочия на создание административных комиссий могут быть переданы и муниципальным органам. В таком случае, осуществление публичных (государственных) функций будет происходить от имени государства субъектом не являющимся государственным органом; наличие специальной процессуальной формы (порядка) осуществления деятельности органами административной юрисдикции. В силу специфики законодательства об административных правонарушениях, применительно к административным комиссиям, такой порядок определяется как КоАП РФ, так и законодательством субъектов федерации. по результатам рассмотрения конфликтной ситуации, уполномоченный субъект принимает или утверждает юрисдикционный акт, который по своей внешней форме представляет собой письменный документ, являющийся индивидуальным правовым актом, имеющим юридическую силу и содержащиеся в нём предписания, являются обязательными для участников общественных отношений. Применительно к административным комиссиям, таким юрисдикционным актом является принимаемое последними решение; административные комиссии, осуществляя юрисдикционную деятельность, реализуют функции характерные для законодательства об административных правонарушения в целом, а именно: охранительную (охраняет установленный порядок общественных отношений в различных сферах, охраняет основные общественные «ценности»), регулятивную (посредством установления запретов и санкций за их нарушения, оказывается влияние на поведение субъектов правоотношений, то есть регулирование общественных отношений в целом), воспитательную (функция профилактики и недопущения совершения подобных правонарушений в последующем). административная юрисдикция является неотъемлемой составляющей государственной правоохранительной деятельности и носит правоприменительный характер. Кроме того, важно указать на то, что административная комиссия может быть создана не только уполномоченным государственно-властным субъектом (уполномоченным органов власти субъекта федерации), но и органом местного самоуправления в рамках реализации переданных ему субъектом федерации полномочий13. Также важное значение имеет указание на коллегиальность административной комиссии как органа административной юрисдикции. Коллегиальность следует из содержания п. 5 ч. 1 ст. 1.3.1, п. 4 ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ, в которых применена формулировка «административные комиссии и другие коллегиальные органы». В свою очередь, коллегиальность органа административной юрисдикции обуславливает и соответствующее требование к порядку принятия решения: оно не может быть принято единолично, а только коллегиально. Кроме того, опять же, в силу прямого указания в КоАП РФ, административные комиссии могут быть созданы только субъектами федерации в целях рассмотрения административных правонарушений, предусмотренных региональным законодательством. Это указание ограничивает юрисдикцию (в понимании компетенции) административных комиссий и также является важным системным признаком таки комиссий как органом административной юрисдикции. Таким образом, административную комиссию необходимо определить как орган административной юрисдикции образованный субъектом федерации либо муниципальным органом во исполнение переданных ему государственных полномочий, призванный, в установленной процессуальной форме, рассматривать дела об административных правонарушениях предусмотренных законодательством соответствующего субъекта федерации. Административные комиссии как органы административной юрисдикции обладают следующими системообразующими признаками (свойствами): является правоохранительной деятельностью; носит правоприменительный характер; посредством деятельности административной комиссии реализуется охранительная, регулятивная и воспитательная функции законодательства об административных правонарушениях; обличена в установленную процессуальную формую; детерминантом такой деятельности выступает юридический факт в виде возбуждения дела об административном правонарушении; по результатам рассмотрения (разрешения) дела принимается индивидуальный правовой акт. Формирование и предметная компетенция административных комиссий Прежде всего, необходимо отметить, что в основном законодательном акте законодательства об административных правонарушениях – в КоАП РФ, отсутствует детальное регулирование порядка формирования, предметной компетенции и в целом, деятельности административных комиссий. Так, в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ, к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится, среди прочего, относится создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации. В целом необходимо отметить, что ст. 1.3.1 предусматривающая пределы ведения субъектов федерации в сфере законодательства об административной ответственности, была введена в 2009 году с принятием Федерального закона от 28.12.2009 № 380-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»14. С введением данной нормы, законодателем были устранены многие существовавшие до того момента противоречия относительно компетенции региональных законодательных органов власти в части привлечения лиц к административной ответственности. Кроме того, в соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ, установлено, что дела об административных правонарушениях, которые предусмотрены законами субъекта федерации, данными законами, могут быть отнесены к рассмотрению различных органов, в том числе, к компетенции административных комиссий или других коллегиальных органов (созданных в соответствии с законодательством данного субъекта). Также, в силу ч.ч. 2 и 3 ст. 1.3.1 КоАП РФ, установлено, что полномочиями по созданию административных комиссий могут быть наделены и муниципальные органы. Происходит это на основании местного закона (закона субъекта федерации). При этом, обязательным условием выступает и одновременная передача материальных и финансовых ресурсов, при использовании которых, орган местного самоуправления сможет выполнить передаваемую ему функцию. Также, если орган местного самоуправления будет наделён соответствующими функциями, то в силу ч. 2 ст. 1.3.1 КоАП РФ, должностные лица последнего наделаются правом составлять протоколы об административных правонарушениях, которые предусмотрены региональным законодательством. Исходя из этого, полномочия по составлению протоколов об административных правонарушения и полномочия по созданию административных комиссий (то есть, полномочия по осуществлению деятельности по рассмотрению этих протоколов) не могут быть «разделены». Таким образом, можно сделать предварительный вывод о том, что административные комиссии создаются и формируются уполномоченными органами субъекта федерации или муниципальным органом во исполнение предоставленных ему полномочий. В силу прямого указания КоАП РФ, к предметной компетенции административной комиссии может быть отнесено только рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных региональным законодательством. Иными словами, предметная компетенция административной комиссии не может выходить «за пределы» объёма административных правонарушений, предусмотренных законодательством. В свою очередь, в силу того, что иное не предусмотрено в КоАП РФ, определение порядка формирования административной комиссии, а также её предметная компетенция должна быть установлена законом субъектами федерации, либо, если такое полномочие будет отдельно делегировано муниципальному органу, то последним. Одним из проблемных вопросов, связанных с формированием административных комиссий, является делегирование соответствующих полномочий органам местного самоуправления. Применительно к рассматриваемой теме он имеет особое значение, поскольку Губернская Дума Самарской области как высший орган законодательной власти в регионе пошёл по пути делегирования полномочий по созданию административных комиссий муниципальным органам, наделив их компетенцией по привлечению к административной ответственности по отдельным составам административных правонарушений, предусмотренных в региональном законодательстве. Так, в соответствии с вышеуказанными положениями КоАП РФ, административные комиссии на территории городского округа Тольятти сформированы в соответствии с Законом Самарской области от 06.05.2006 № 37-ГД «Об административных комиссиях на территории Самарской области»15 (далее – Закон № 37-ГД). Компетенция административных комиссий определена в соответствии с Законом Самарской области от 01.11.2007 № 115-ГД «Об административных правонарушениях на территории Самарской области (далее – Закон № 115-ГД), в котором предусмотрен перечень составов административных правонарушений, полномочия по рассмотрению дел о совершении которых закрепляются за комиссиями. Более подробней вопросы нормативно-правового регулирования деятельности административных комиссий на территории городского округа Тольятти будут рассмотрены в следующем параграфе. Так, в соответствии со ст. 4 Закона № 37-ГД, органы местного самоуправления соответствующих территориальных образований (за единственным исключением из данного правила – кроме городских округов с внутригородским делением) наделены полномочиями в вопросах создания и организации деятельности административных комиссий. Такие комиссии могут быть созданы на следующих территориальных уровнях: - комиссии городских округов; - комиссии районов городских округов; - комиссии внутригородских районов городских округов с внутригородским делением (ч. 1 ст. 4 Закона № 37-ГД). Также необходимо обратить внимание, что такими полномочиями, в соответствии с ч. 3 ст. 4 Закона 37-ГД муниципальные органы наделены бессрочно. Обратим внимание, что муниципальным образованиям на территории Самарской области делегируются полномочия как по созданию, так и по организации деятельности административных комиссий. Из данного пункта следует, что муниципалитет уполномочен самостоятельно принимать нормативные правовые акты регулирующие вопросы организации деятельности соответствующих административных комиссий (то есть, не только в части их персонального состава, но и в определённой степени вопросы процедурного характера). При этом, необходимо разграничивать вопросы организации деятельности комиссий и вопросы установления порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях. Последние, являясь непосредственным содержанием административно-юрисдикционного процесса, содержатся в КоАП РФ (третья глава). Вместе с тем, невозможно отрицать тот факт, что наиболее оптимальная организация деятельности административной комиссии будет способствовать и своевременности и эффективности рассмотрении дел об административных правонарушениях. Применительно к предметной компетенции дел об административных правонарушениях, отметим, что в соответствии со ст. 11.2 Закона № 115-ГД установлен перечень различных субъектов, уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушений и на их рассмотрение. В указанном перечне содержатся как различные органы исполнительной власти Самарской области, так и указание на должностных лиц муниципальных органов. Отдельно среди уполномоченных субъектов выделены и административные комиссии. Важно отметить, что в указанном Законе № 115-ГД административные комиссии как субъекты административной юрисдикции не совмещены с муниципальными органами как таковыми. Предметная компетенция для каждого субъекта определена отдельно. Так, в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 11.1 Закона № 115 – ГД к компетенции административных комиссий относится рассмотрение следующих категорий административных дел: предусмотренных ст.ст. 2.1, 2.2, 2.7, 2.1.2 - 2.1.13, 2.1.15, 2.1.17, 4.2, 4.9, 4.13, 4.18, 4.20 - 4.23, 4.24 (в случае, если предусмотренные статьей 4.24 настоящего Закона № 115-ГД документы должны быть направлены, но не представлены в администрацию соответствующего городского округа или муниципального района), 4.26, 4.27, 4.28, 4.29, 5.6, 5.7, 6.1, 6.3 - 6.6, 9.1 - 9.12, 10.1, 10.2 Закона № 11-5ГД. В соответствии с вышеуказанными нормативными предписаниям ив пределах городского округа Тольятти образовано и утверждены персональные составы трёх административных комиссий: Комсомольского, Центрального и Автозаводского районов16. Более предметней вопросы нормативного правового регулирования деятельности административных комиссий в пределах городского округа Тольятти, в том числе, их система и состав, подведомственность, основные формы и порядок деятельности, будут нами рассмотрены в следующих частях данной работы. Далее обратим внимание на отдельные спорные моменты, связанные с правовым регулированием создания административных комиссий в муниципальных органах. Так, М.В. Колобов выделяет в качестве проблемных следующие вопросы. В соответствии с положениями Конституции РФ вопросы принятия административного и административного процессуального законодательства отнесены к совместному ведению федерации и её субъектов. Однако, в практике создания и деятельности административных комиссий на примере отдельных регионов наблюдаются ситуации, когда муниципальные органы принимают нормативные правовые акты относительно создания и деятельности административных комиссий, то есть, органов административной юрисдикции17. Так, органы местного самоуправления, как гласит ч. 2 ст. 132 Конституции РФ18, могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация делегированных полномочий подконтрольна государству. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»19 развил нормы Конституции РФ, закрепив базовые положения об отдельных государственных полномочиях органов местного самоуправления, а также о предмете и формах контроля за их исполнением. Одной из ключевых в институте осуществления государственных полномочий является сфера реализации административного законодательства. Проблема регулятивного воздействия на участников общественных отношений в указанной области актуализируется в связи с тенденцией роста числа совершаемых административных правонарушений. Российское право устанавливает множество механизмов подобного воздействия, в том числе через создание и функционирование административных комиссий в муниципальных образованиях. В советские времена административные комиссии действовали как коллегиальный орган при исполкоме районного (городского) Совета депутатов трудящихся, в функции которого входили разбор дел об административных проступках и решение вопроса о наложении административных взысканий на нарушителя или принятии других мер воздействия. В настоящее время административные комиссии занимают важное место в структуре государственного и муниципального управления, являясь проводником административных правовых норм на конкретной территории. Рассматривая в пределах своей компетенции дела об административных правонарушениях, комиссии, во-первых, содействуют установлению правопорядка в границах муниципального образования; во-вторых, помогают существенно «разгрузить» мировых судей; в-третьих, позволяют оценивать эффективность российского законодательства в самых различных областях20. Как справедливо указывает И. А. Кеня, государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, можно условно разделить на две категории: 1) прямо или косвенно связанные с обеспечением благополучного проживания населения муниципальных образований; 2) чуждые функциональной природе местного самоуправления21. Полномочия по созданию административных комиссий с уверенностью можно отнести к первой категории ввиду их социально-правовой пользы. Как уже указывалось КоАП РФ ч. 2 ст. 22 относит административные комиссии к субъектам административной юрисдикции, создаваемым в соответствии с региональными законами. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями субъекта Российской Федерации на создание административных комиссий и иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 1.3.1). В этом случае должностные лица органа местного самоуправления в пределах установленного для них перечня вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена региональным законом. Кроме того, законодатель предоставил органам местного самоуправления право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации, при осуществлении полномочий по контролю (надзору), делегированных Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации, а также при осуществлении муниципального контроля. Такие случаи должны быть предусмотрены законом субъекта Российской Федерации. Из этого следует вывод о существенном расширении полномочий субъектов Федерации в сфере применения норм КоАП РФ. Стоит заметить, что в ст. 196 ранее действовавшего Кодекса РСФСР об административных правонарушениях 1984 г. устанавливался общий порядок образования коллегиальных органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях (к таким органам относятся и административные комиссии)22. В действующем КоАП РФ подобная норма отсутствует. В результате проведённого анализа, установлено, что у регионального законодателя сложились два основных подхода к установлению органа, правомочного создавать административные комиссии. Они могут образовываться правовым актом исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления. Например, согласно ст. 6 Закона Кировской области от 6 апреля 2009 г. «Об административных комиссиях в Кировской области» административная комиссия муниципального образования создается постановлением администрации муниципального образования; она также является правомочным органом по утверждению и изменению численного и персонального состава административных комиссий23. Как уже указывалось выше, подобный подход применён и в Самарской области. Однако, иная практика существует в некоторых регионах. Согласно Закону Красноярского края от 23 апреля 2009 г. «Об административных комиссиях в Красноярском крае» административные комиссии создаются представительным органом муниципального образования по представлению главы муниципального образования на срок полномочий представительного органа муниципального образования24. По Закону Алтайского края от 10 марта 2009 г. «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в области создания и функционирования административных комиссий при местных администрациях»25 административные комиссии образуются решениями представительных органов муниципальных образований по представлению местных администраций. В любом случае органы государственной власти и их должностные лица не вправе вторгаться в законодательно Ответ усматривается в системе государственных и муниципальных правовых актов: законодательством субъектов Российской Федерации закладываются нормативные основы организации деятельности, конкретные же комиссии создаются органами местного самоуправления, которые действуют в рамках института осуществления отдельных государственных полномочий, предусмотренного Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом ошибочно, на наш взгляд, относить административные комиссии, образовываемые в муниципальных образованиях, к органам государственной власти субъектов Российской Федерации26. Во-первых, они создаются муниципальными правовыми актами, а органы местного самоуправления, как известно, не могут образовывать государственные органы, даже исполняя переданные им отдельные государственные полномочия. Во-вторых, члены административной комиссии не наделены статусом государственных служащих. И, наконец, ни в одном законе прямо не указано (и не может указываться!), что создаваемые в муниципальных образованиях административные комиссии являются государственными органами. Юрисдикционные функции административной комиссии могут распространяться на территории нескольких муниципальных образований. Вместе с тем, поскольку возможность учреждения структурных подразделений административных комиссий законодателем исключается, на территории муниципального образования могут функционировать несколько комиссий. В связи с этим не совсем точно понимать под административной комиссией муниципального образования коллегиальный орган административной юрисдикции, уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях, совершенных на территории определенного муниципального образования. 1 2 |