судебная практика как источник муниципального права. Судебная практика как источник муниципального права
 Скачать 22.23 Kb.
|
|
Судебная практика как источник муниципального права В настоящее время постановления и определения Конституционного Суда РФ играют важную роль. Его правовые позиции по вопросам местного самоуправления позволили преодолеть различные правовые коллизии в организации местного самоуправления, связанные с принятием нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ. Конституционным Судом приняты постановления, которые в значительной степени скорректировали развитие федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении. В их числе следует назвать следующие акты: ■ Постановление «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного закона Читинской области» от 1 февраля 1996 г. № 3-П[127]; ■ Постановление «По делу о проверке конституционности закона Удмуртской республики от 17 апреля 1996 г. «От системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» от 24 января 1997 г. № 1-П[128]; ■ Постановление «По делу о проверку конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального Закона от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда»[129]; ■ Постановление «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93, 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. "Об органах исполнительной власти в Республике Коми"» от 3 ноября 1997 г. № 15-П[130]; ■ Определение «О прекращении производства по делу о проверке конституционности ряда положений Конституции Республики Хакасии, закона Республики Хакасия "Об органах власти района, города республиканского значения в Республике Хакасия" и закона Республики Хакасия "О правительстве Республики Хакасия" в связи с запросом Верховного Суда Республики Хакасия» от 4 февраля 1999 г. № 17-О[131]. ■ Постановление «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений Устав (Основной Закон) Курской области"» от 30 ноября 2000 г. № 15-П [132]; ■ Постановление «По делу о проверке конституционности отдельных положений закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе"» в связи с жалобами заявителей А.Г. Следует отметить, что муниципальные правовые акты не могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Признание муниципальных правовых актов несоответствующими Конституции РФ, законам и иным нормативным правовым актам осуществляется в судах общей юрисдикции в порядке, установленном ст. 251—253 ГПК РФ. С формально-теоретической точки зрения судебные решения не имеют нормативного характера и являются формой применения закона или иных нормативных правовых актов при разрешении конкретных дел. Однако они обладают общеобязательной силой, как и любой правовой акт. По сути, признавая нормативные положения не действующими или не подлежащими применению, судебные решения создают регулятивный механизм, влияющий не только на последующую судебную практику, но и на правотворчество соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления. Несомненно, роль судебной практики в России возрастает. Часто суды, рассматривая конкретные дела и применяя тот или иной закон, выявляют противоречия и иные недостатки в законодательстве, причинами которых являются недостаточная квалификация, невысокий уровень правовой культуры субъектов правотворчества. Кроме того, в современной России далеко еще не завершена судебная реформа. В настоящее время судебные решения не могут быть признаны прецедентами, обязательными для решения аналогичных дел другими судами, и прежде всего потому, что суды являются независимыми. Однако Верховный Суд РФ, возглавляя систему судов общей юрисдикции, дает обязательные для этих судов разъяснения по судебной практике. Интересную мысль о роли судебной практики высказал А. В. Мицкевич: «То понимание, которое укрепится в судебной практике, и будет обобщено и подтверждено высшим судом как бы вторичным, углубляющим и дополняющим закон и другие нормативные правовые акты источником права. Такое признание роли судебной практики сулит более обоснованные и полезные для укрепления законности результаты, чем далеко не всегда квалифицированные акты. В ряде субъектов РФ (Адыгея, Башкотарстан, Дагестан, Свердловская область и др.) созданы конституционные (уставные) суды. Эти органы принимают на региональном уровне решения, касающиеся вопросов организации местного самоуправления в соответствующем субъекте Федерации, сходные по своей правовой природе с решениями Конституционного Суда РФ. К ним относится, например, Постановление Уставного суда Свердловской области от 24 декабря 1998 г. по делу о толковании ст. 98 Устава Свердловской области, в котором суд признал возможность внесения поправок в устав муниципального образования, принятый на местном референдуме. Постановлением Конституционного суда Республики Дагестан от 25 ноября 1998 г. признаны неконституционными положения республиканского Закона «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Республике Дагестан», которые препятствовали формированию органов местного самоуправления. Поэтому некоторые авторы предлагают решения Конституционных (уставных) судов субъектов РФ, принятые по вопросам местного самоуправления, относить к числу региональных источников муниципального права[135]. В вопросах толкования конституции (устава) соответствующего субъекта РФ, данные суды выступают самостоятельно, а их решения являются источниками муниципального права России в отношении той части конституций (уставов), которая не является прямым повторением норм Конституции Российской Федерации, и, соответственно – нормативно-правовых актов субъектов, в той их части, которая не является прямым повторением норм федерального законодательства. Постановления Верховного Суда Российской Федерации, как источник муниципального права России, могут содержать общие рекомендации для судов общей юрисдикции по применению норм муниципального права Российской Федерации в целях обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина и наиболее точного и полного рассмотрения дел Нормотворчеством в области муниципального права фактически занимаются не только Верховный Суд Российской Федерации, но и суды общей юрисдикции уровня субъектов Российской Федерации. Наиболее этот вывод верен в отношении тех субъектов Российской Федерации, где до сих пор не созданы органы конституционного контроля. Суды субъектов РФ, выступающие в качестве органов конституционного контроля в тех субъектах РФ, где отсутствуют конституционные (уставные) суды, фактически переводят под юрисдикцию Верховного Суда Российской Федерации вопросы, которые в иных случаях подлежат рассмотрению Конституционным Судом РФ. С учетом порождающейся «параллельностью» процессов конституционного (уставного) контроля конституционными (уставными) судами и судами общей юрисдикции предлагается внесение в законодательство изменений не допускающих такой судебной конкуренции. Во всех остальных случаях, решения судов общей юрисдикции выступают источником муниципального права России, в случаях, когда они предписывают принятие, разъясняют значение, приостанавливают или прекращают действие, отменяют полностью или частично акты, содержащие нормы муниципального права в рамках своей компетенции. Наиболее частым, как показывает анализ судебной практики, являются вопросы соответствия нормативных актов органов местного самоуправления федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации. 8. Решения арбитражных судов могут выступать источниками муниципального права России в экономической сфере, прежде всего в случае отмены либо корректировки решений органов местного самоуправления, затрагивающих права и обязанности хозяйствующих субъектов. Следует признать, что предметом рассмотрения арбитражных судов в делах, относящихся к местному самоуправлению, могут быть и иные вопросы, ответ на которые необходим для разрешения дела по существу. Это, например, вопросы принадлежности спорной территории к тому или иному муниципальному образованию, вопросы порядка опубликования актов местного самоуправления и т.д. Приведем конкретный пример из практики Конституционного Суда Российской Федерации . Согласно статье 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления наделяются правом самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы. В этой связи в Суд поступили запросы от ряда районных судов о проверке конституционности статьи 21 ранее действовавшего Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", которая содержит исчерпывающий перечень местных налогов, что противоречит статье 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Рассматривая данное дело, Суд пришел к выводу, что определение смысла понятия "установление налогов и сборов" возможно только с учетом основных прав человека и гражданина, закрепленных в статьях 34 и 35 Конституции Российской Федерации, а также конституционного принципа единства экономического пространства, распространяется и на установление налогов и сборов органами местного самоуправления. Отсюда следует, что органы местного самоуправления не вправе устанавливать дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законом. Иное понимание смысла содержащегося в статье 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации понятия "установление местных налогов и сборов" противоречило бы действительному содержанию Конституции Российской Федерации. Следует также отметить, что понимание действительного смысла той или иной нормы Конституционным Судом Российской Федерации носит общеобязательный характер и должно учитываться всеми правоприменительными орга- [329] нами. Как отметил Председатель Конституционного Суда В.Д. Зорькин, решения Конституционного Суда по делам о проверке конституционности законов и иных нормативных правовых актов федерального уровня имеют, по сути, нормативный характер (обладают нормативной силой) и как таковые приобретают 334 прецедентное значение . Как нам представляется те ученые, которые не признают за правовыми позициями Конституционного Суда значения источника права, в том числе муниципального, по сути, придерживаются нормативистской концепции права. Между тем, на сегодняшний день, практика уже убедительно показала ограниченность и недостаточность юридического позитивизма. Как справедливо отмечает В.Д. Зорькин, прецеденты в деятельности Конституционного Суда по сути своей являются необходимым регулятором в условиях, когда проводятся радикальные реформы, а значит, коренным образом меняется законодательство, и в то же время обеспечивают стабильность права. «Тем самым посредством практики Конституционного Суда право одновременно выполняет как функцию стабилизации (консервативная функция), так и функцию развития (динамики). Практика показала, что, создавая значимые прецеденты в самых болевых точках проводимых реформ, Конституционному Суду удается сохранять стабильность в обществе и вместе с тем не препятствовать инновациям» |