использование системы индикаторов управления. Использование системы индикаторов в управлении. Суржко Николай Владимирович (заместитель министра мчс республики Татарстан)
 Скачать 73.5 Kb.
|
Суржко Николай Владимирович (заместитель министра МЧС Республики Татарстан),Перова Мария Николаевна (начальник Отдела управления рисками МЧС Республики Татарстан), Романовский Владимир Леонидович (профессор Казанского государственного технического университета им. А.Н.Туполева) Использования системы индикаторов в управлении процессом предупреждения чрезвычайных ситуаций В условиях сохранения угроз техногенного и природного характера одной из важнейших задач при обеспечении национальной безопасности Российской Федерации становится повышение безопасности населения и территорий от этих угроз. В связи с этим, была принята Федеральная программа "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года". Целевая ориентация Программы направлена на продвижение и ускоренную реализацию современных технологий безопасного развития, таких, как снижение риска и уменьшение последствий природных и техногенных катастроф, создание системы жизнеобеспечения и защиты человека, входящих в перечень критических технологий, утвержденный Президентом Российской Федерации. Аналогичные задачи ставятся и в «Экологической Доктрине Российской Федерации», в которой говорится, что «современный экологический кризис ставит под угрозу возможность устойчивого развития человеческой цивилизации. Дальнейшая деградация природных систем ведёт к дестабилизации биосферы, утрате её целостности и способности поддерживать качества окружающей среды, необходимые для жизни. Преодоление кризиса возможно только на основе формирования нового типа взаимоотношений человека и природы. Основной задачей в указанной области является выявление и минимизация экологических рисков для природной среды и здоровья населения, связанных с возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». В соответствии с Положением о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и решением совместного заседания Совета Безопасности Российской Федерации и президиума Государственного совета Российской Федерации “О мерах по обеспечению защищенности критически важных для национальной безопасности объектов инфраструктуры и населения страны от угроз техногенного, природного характера и террористических проявлений”, приказом МЧС России от 25.10.2004г. утвержден типовой паспорт безопасности территорий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Паспорт безопасности территории субъекта Российской Федерации и муниципального образования разрабатывается для решения следующих задач: - определение показателей степени риска чрезвычайных ситуаций; - оценка возможных последствий чрезвычайных ситуаций; - оценка состояния работ территориальных органов по предупреждению чрезвычайных ситуаций; - разработка мероприятий по снижению риска и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций на территории. Разработка паспорта безопасности территории субъекта Российской Федерации и муниципального образования организуется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления. Паспорт безопасности территории, в частности, включает в себя: общую характеристику территории; характеристику опасных объектов на территории; показатели риска природных, техногенных и биолого-социальных чрезвычайных ситуаций; характеристику организационно-технических мероприятий по защите населения, предупреждению чрезвычайных ситуаций на территории. Указывается, что расчеты по показателям степени риска на территории представляются в расчетно-пояснительной записке, которая входит в состав паспорта безопасности территории. На наш взгляд, основная трудность и ответственность при создании Паспорта безопасности территории ложится на плечи исполнителей расчетно-пояснительной записки, что подтверждается и тем, что в ней должен быть указан «список исполнителей с указанием должностей, научных званий, названием организации», тогда как разработка паспорта безопасности в целом «организуется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления». В итоге, расчетно-пояснительная записка должна дать оценку риска и его анализ, рекомендации для разработки мероприятий по снижению риска на территории. Явно не говорится, но, судя по всему, подразумевается (на это указывает построение фраз описания содержания Записки), что должен учитываться синергизм экологических и техносферных рисков. Для территорий, надо признать, задача не из легких, но необходимых. В расчетно-пояснительной записке к паспорту безопасности территории субъекта Российской Федерации и муниципального образования должны быть приведены диаграммы социального риска (F/N-диаграмма и F/G-диаграмма). Эти диаграммы являются интегральными характеристиками состояния или прогноза безопасности территорий, но не позволяют указать «узкие места» в обеспечении безопасности. Нужен инструмент, позволяющий не только характеризовать уровень безопасности, но и позволяющий указать возможные направления снижения рисков для конкретных территорий. Управление рисками для обеспечения основных видов безопасности сводится к тому, чтобы выполнять комплекс следующих основных мероприятий: - научно с применением расчетно-экспериментальных методов оценить фактические риски; - с учетом международного, национального, отраслевого и локального опыта научно обосновать предельно допускаемые уровни рисков (заданный уровень безопасности); - разработать мероприятия с необходимыми затратами и их эффективностью для обеспечения заданного уровня безопасности; - реализовать разработанные мероприятия; - вести постоянный мониторинг уровня безопасности; - в случае необходимости предпринимать действия по удержанию уровня безопасности на приемлемом уровне. Представляется, что для реализации последнего, система индикаторов в управлении процессом предупреждения чрезвычайных ситуаций должна быть понятна всем участникам процесса. В Федеральном законе от 27 декабря 2002 г. №184-ФЗ «О техническом регулировании» термину «риск» дается следующее определение: «Вероятность причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда». Единым показателем тяжести вреда для всех указанных его «получателей», скорее всего, может служить величина ущерба, выраженная в стоимостном выражении. Ущерб, в общем случае, может складываться из следующих составляющих (ГОСТ Р 22.10.01-2001; ГОСТ Р 22.0.11-99): - экономического ущерба (материальные потери и затраты, связанные с повреждениями (разрушениями) объектов производственной сферы экономики, ее инфраструктуры и нарушениями производственно-кооперационных связей); - социального ущерба (безвозвратные и санитарные потери людей, материальные потери личной собственности, затраты на лечение пострадавших и на восстановление трудоспособности, морально-психологические издержки и снижения уровня жизни); - экологического ущерба (ущерб, нанесенный окружающей природной среде). Ущерб (сначала в натуральном, а потом и в денежном выражении) формирует цепочка событий (рисков), причем самых разнообразных по природе, в конечном итоге приводящая к техническому, экологическому и т.п. риску. А «по дороге» - цепочка потребителей, а отсюда и рисков. В результате получаем «угрозу» для конечного потребителя. На территорию, на все и на всех находящихся на ней возможно воздействие всевозможных угроз. Одно из толкований слова «угроза» - возможная опасность (по словарю русского языка С.И.Ожегова - М.:Рус.яз.,1986). Реализация угроз может привести к последствиям (чрезвычайным ситуациям), тяжесть которых в итоге может быть выражена величиной ущерба. Перечень угроз может быть принят согласно перечню терминов и определений в области мониторинга окружающей среды и прогнозирования чрезвычайных ситуаций (ГОСТ Р22.1.02-95 Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Мониторинг и прогнозирование): - угрозы антропогенных воздействий на атмосферу, - угрозы антропогенных воздействий на гидросферу, - угрозы антропогенных воздействий на литосферу, - угрозы техногенных чрезвычайных ситуаций, - угрозы опасных геологических природных процессов, - угрозы опасных гидрологических природных процессов, - угрозы природных пожаров, - угрозы опасных атмосферных процессов и явлений, - угрозы эпидемий, - угрозы эпизоотий, - угрозы эпифототий. В свою очередь, ГОСТ Р 22.10.01-2001 (Безопасность в чрезвычайных ситуациях. ОЦЕНКА УЩЕРБА. Термины и определения) устанавливает термины и определения понятий в области оценки ущерба от природных и техногенных чрезвычайных ситуаций: возможный ущерб: Ущерб от возможных чрезвычайных ситуаций. максимально возможный ущерб: Ущерб, равный максимальному ущербу из возможных чрезвычайных ситуаций. вероятный ущерб: Интегральная величина, учитывающая величину ущерба и вероятность его возникновения. ожидаемый ущерб: Ущерб, соответствующий наиболее вероятной чрезвычайной ситуации. фактический ущерб: Ущерб от свершившихся чрезвычайных ситуаций. предотвращенный ущерб: Разность между ущербом, определенным без учета мероприятий по его предупреждению или снижению и ущербом с учетом этих мероприятий. допустимый ущерб муниципальному образованию: Ущерб, не превышающий средства для возмещения ущерба или вследствие которого не происходит снижения объема функций, выполняемых муниципальным образованием. недопустимый ущерб муниципальному образованию: Ущерб, превышающий средства для возмещения ущерба, или вследствие которого муниципальное образование не может выполнять свои функции в полном объеме. критический ущерб муниципальному образованию: Ущерб, превышающий сумму бюджетных средств, предназначенных для возмещения ущерба и развития муниципального образования, или вследствие которого муниципальное образование не может выполнять все свои функции, кроме функции самообеспечения. катастрофический ущерб муниципальному образованию: Ущерб, превышающий бюджет муниципального образования или вследствие которого муниципальное образование не может выполнять свои функции без помощи извне, решение об оказании которой переходит в область неэкономических отношений. допустимый ущерб субъекту РФ: Ущерб, не превышающий средства для возмещения ущерба или вследствие которого не происходит снижения объема функций, выполняемых субъектом РФ. недопустимый ущерб субъекту РФ: Ущерб, превышающий средства для возмещения ущерба или вследствие которого субъект РФ не может выполнять свои функции в полном объеме. критический ущерб субъекту РФ: Ущерб, превышающий бюджетные средства на развитие субъекта РФ или вследствие которого субъект РФ не может выполнять все свои функции, кроме функции самообеспечения. катастрофический ущерб субъекту РФ: Ущерб, превышающий бюджет субъекта РФ, и (или) вследствие которого он не может выполнять свои функции без помощи извне, решение об оказании которой переходит в область неэкономических отношений. Таким образом, для территории в целом можно построить связь между различными угрозами и ожидаемыми (вероятными) ущербами от них, можно прогнозировать возможности территории по возмещению этих ущербов. Кроме того, при таком подходе к оценке последствий возможных чрезвычайных ситуаций можно судить об эффективности мероприятий по их предотвращению (предотвращенный ущерб) и включать возможные и фактические затраты в Систему индикативного управления экономикой региона. Алгоритм применения методов управления в рассматриваемой области может быть представлен в виде следующей последовательности: концепция –модели – принципы – решения. Основная идея системы индикативного управления процессом предупреждения ЧС – обеспечить результативность управления в сфере безопасности одновременно по всем направлениям, а именно: по уровню готовности сил и средств подразделений и звеньев ТСЧС; их деятельности в области защиты населения и территории, пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах; ответственности органов государственного управления на местах и руководителей объектов; Механизмом для этого служат мониторинг целевых индикаторов, надзор и контроль. Необходимо отметить, что предлагаемая система не противоречит теории управления рисками, более того, рассматриваемая концепция ее развивает и переводит в плоскость практических мероприятий (решений). Ее реализация позволит нам проводить корректные сравнения всех звеньев ТСЧС независимо от сферы их деятельности и, что главное, своевременно вносить коррективы, т.е. целенаправленно управлять как в целом отраслью, т.е. системой безопасности, так и задейственными в ней структурами. Важным видится и возможность ранжирования объектов и территорий по уровню защищенности, особенно в связи с проводимой политикой инвестирования. Вряд ли предприятия и районы, не обеспечивающие соответствующие уровни безопасности, могут рассчитывать на вложение средств со стороны. Это, безусловно, будет способствовать принятию соответствующих управленческих решений направленных на повышение уровня защищенности. Таким образом, обоснованность и целесообразность принятия концепции не вызывает сомнения. Однако, есть и другая сторона медали. Вопрос касается выбора и установления значимости индикаторов или иначе отраслевых стандартов безопасности. Да, на первом этапе, как отмечалось докладчиком, можно использовать требования заложенные в нормативно-правовых документах. Однако, и здесь все не так просто. Как определить их значимость в сумме других индикаторов защищенности, оценить влияние на те или иные показатели аварий, происшествий и чрезвычайных ситуаций на те же самые показатели рисков? А ведь одновременно надо их сопоставлять с показателями готовности сил и средств на местах, а также учитывать финансовые возможности объектов и предлагать им обоснованные и экономически оправданные рекомендации по проведению превентивных мероприятий. В этой связи, безусловно, основная тяжесть предстоящей работы ляжет на Академию наук Татарстана, НИИ и ВУЗы республики. Для этого нужны целевые гранты, соответствующе подготовленные специалисты и исполнители. Прежде всего, на основе принятия концепции должен быть разработан широкий спектр исследовательских моделей. Так, на отраслевом уровне рассматриваемые модели должны описывать или задавать «оптимальный режим обновления оборудования». Обычные модели, ориентированные только на достижения экономической эффективности, недостаточны. Новые модели должны отражать состояние промышленных объектов и инфраструктуры в данной отрасли, давать прогноз ожидаемого числа рисков и аварий и позволять оценивать экономический эффект от различных стратегий повышения устойчивости работы отрасли. Задача здесь состоит в определении того, какую долю оборудования и инфраструктуры следует обновить при данном уровне инвестиций, оптимизируя и экономическую эффективность, и уровень безопасности. Говоря о сценарии ЧС на объектовом уровне, необходимо подчеркнуть, что каждый опасный объект, как правило, имеет свои особенности, свой набор проектных и внепроектных аварий и катастроф. Современные средства математического моделирования для большинства из них (взрывы, разливы химических аварийно-опасных веществ и т.д.) позволяют определить типовой сценарий аварии, характерную картину ее разных стадий. Руководствуясь этими знаниями, легче планировать спасательные работы. Модели позволяют, как правило, выяснить уязвимые места конкретного предприятия или территории, о безопасности которых следует позаботиться в первую очередь. Во многих конкретных случаях анализ этих моделей помогает понять, как следует строить систему мониторинга на конкретном объекте. Обратим внимание на одно важное обстоятельство. Оценка риска принимаемых решений базируется на информации о вероятностях различных возможных исходов и о возможных ущербах, что предполагает весьма высокий уровень знания изучаемых объектов, технологий, решений. Однако во многих случаях уровень современной науки не позволяет располагать такой информацией и давать оценку рискам, оставляя значительную степень неопределенности ситуации. Так, в отношении многих продуктов генной инженерии, биотехнологии, химической индустрии, а также многих новых технологий мы, к сожалению, имеем дело не с риском, а именно с неопределенностью. Ряд опасностей, которые сегодня просто неизвестны, в будущем может потребовать согласованных усилий для обеспечения условий для получения необходимой информации в сжатые сроки, чтобы избавить общество от необходимости действовать наугад, методом проб и ошибок, поскольку, если риском можно управлять, то неопределенностью – нет. На основе результатов моделирования могут приниматься конкретные технические, управленческие и иные решения. Таким образом, петля обратной связи замыкается и выстраивается целостная стратегия и тактика управления рисками и защищенностью. В заключение необходимо отметить, что для развития предлагаемой новой концепции индикативного управления процессом предупреждения ЧС необходимо продолжить научные исследования в этой области по пути совершенствования методов и моделей, количественной оценки, обобщенных и комплексных показателей защищенности населения, территорий и объектов инфраструктуры. Также необходимо обеспечить формирование механизмов их учета при разработке планов социально-экономического развития муниципальных образований и республики в целом. Уверены, что рассматриваемый сегодня вопрос будет способствовать более тесному сотрудничеству органов МЧС и науки в решении практических задач, суть которых обеспечить максимальную безопасность населения, а также предупреждать и минимизировать возможные ущербы от чрезвычайных ситуаций. |