Сущность и этапы становления программно-целевого планирования в. Сущность и этапы становления программноцелевого планирования в государственном управлении в России
 Скачать 238 Kb.
|
1 2  Кафедра «Экономики городского хозяйства и сферы обслуживания» Рейтинговая работа _______________________________________________ (наименование темы) по дисциплине ____________________________________________________ Задание/вариант № ____________ Тема «Сущность и этапы становления программно-целевого планирования в государственном управлении в России» Выполнена обучающимся _________________________ (№ группы, фамилия, имя, отчество) Преподаватель ____________________________________________________ (фамилия, имя, отчество) Москва – 2021 г. Содержание Введение ...................................................................................................................3 Глава 1. Программно-целевое планирование на государственном уровне..............5 1.1 Сущность программно-целевого планирования.............................................5 1.2 Генезис развития программно-целевого управления в Российской Федерации...............................................................................................................11Глава 2. Программно-целевой метод и особенности его развития в государственном управлении России......................................................................15 2.1 Программно-целевой метод в государственном управлении бюджетной сферой................................................................................................................... 15 2.2 Анализ реализации федерально-целевой программы в РФ..........................20 Заключение..............................................................................................................27 Список использованной литературы ....................................................................28 Введение Актуальность исследования. В наше время характерным состоянием многих регионов Российской Федерации считается кризисное и посткризисное положение хозяйствующих субъектов разных сфер, небольшой уровень жизни, общественная напряженность, недостаток бюджетных средств, недостаток финансирования для структурной перестройки экономики региона и введения новейших технологий, но кроме того трудности сопряженные с интенсификацией производства. Регионы РФ выступают медиатором многоуровневой передачи импульсов хозяйственного формирования, что в обстоятельствах увеличения направленности регионализации увеличивает положение данных экономико-пространственных субъектов в концепции территориального управления хозяйством и порождает модернизацию теоретической основы стратегического маркетинга. Совершается трансформация от применения в большей степени процессного подхода к введению инновационных технологий стратегического управления на областном уровне с целью предоставления стабильного финансового увеличения и инновационного прорыва. Важным условием в формировании страны считается результативное применение экономных средств. Одним из результативных приборов их расходования считается программно-целевой метод планирования. Он дает возможность верным образом сосредоточить имеющиеся средства государства при постановлении среднесрочных и долговременных вопросов финансовой и общественной политики с целью извлечения наибольшей эффективности от их капиталовложения посредством реализации целевых программ1. Цель работы - исследование эффективности применения программно-целевого планирования государственного управления. Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд поставленных задач: Охарактеризовать сущность программно-целевого планирования. Государственная программа. Обосновать генезис развития программно-целевого управления в Российской Федерации.Проанализировать программно-целевой метод в государственном управлении бюджетной сферой. Провести анализ реализации федерально-целевой программы в РФ. Объектом исследования является программно-целевое планирование. Предметом исследования считается описание программно-целевого планирования управления с точки зрения эффективности его применения. Информационная база исследования. При выполнении исследования была использована фундаментальная и специальная литература отечественных и зарубежных авторов в области финансов, менеджмента, экономического анализа, материалы специализированной периодической печати, материалы научных конференций, ресурсы Интернет. Методологическая основа исследования. В решении поставленных задач был выбран, диалектический метод научного познания, с позиций которого явления и объекты рассматривались комплексно, в движении, взаимосвязи и взаимодействии с другими явлениями и средой, так и специальных - формально-юридический, сравнительно, правовой, лингвистический методов познания. Применение также нашли общенаучные и частнонаучные методы познания. Методы исследования: Анализ источников (нормативно-правовых актов, научных журналов и статей, учебников, а также электронного ресурса). Сбор и систематизация данных по теме исследования. Структура и объем работы. Предмет исследования, его цель, задачи определили логику и структуру работы. Работа состоит из двух глав основного текста, введения, заключения, списка литературы и приложений. Содержание работы изложено на 31 странице машинописного текста и включает, список литературы из 29 наименований. Глава 1. Программно-целевое планирование на государственном уровне 1.1 Сущность программно-целевого планирования В Российской Федерации предпосылки применения программно – целевых механизмов в государственном управлении принадлежат к началу XX столетия. Эпоха революции 1917 года и трансформация, по сущности, с одной экономической системы к иной, характеризовалась застоем в производстве, банкротством также провалом множества предприятий, остановкой производства и серьезными финансовыми трудностями в государстве, отягощенными результатами Гражданской войной и позорным выходом из 1 мировой войны. Данные условия сформировали в нашем государстве промежуточный этап, когда необходимо было мгновенно поднимать производство также других вариантов выжить не было2. На сегодняшний день программно – целевой механизм обширно применяется в муниципальном управлении, а федеральных и областных целевых программ и первенствующих государственных планов существует большое число. В РФ программно-целевой метод стал укрепляться в середине 1990-х гг., но с 2004 г., когда была установлена Концепция реформирования экономного процесса в РФ в 2004–2006 гг., произошло глубокое применение этого метода в виде осуществлении целевых программ. В основе программно-целевого метода находится отказ от сметного финансирования и трансформация к предназначенному планированию бюджетных средств, с целью увеличения производительности применения ресурсов государства также ее общественно-финансового формирования. Международный опыт свидетельствует, что программно-целевой метод считается одним из результативных инструментов осуществлении финансовой и социальной политики страны. В наше время программно-целевой метод применяется в таких развитых государствах, как Южная Корея, Канада, Франция, США, Англия, Швеция, Австралия, Япония и др.3. Существенное число научных работ отечественных и иностранных ученых посвящено теоретическим основам программно-целевого управления общественно-экономическими процессами. Определенные из трактовок программно-целевого управления приведены в табл. 1. Таблица 1- Определение термина «программно-целевое управление»
Как показал анализ приведенных в табл. 1 определений также характеристик программно-целевого подхода, одни авторы оценивают природу программно-целевого управления с поддержкой идентификации методологического подхода, прочие – устанавливают состав основных характеристик программно-целевого управления (план, проект, состав), третьи – сосредоточивает интерес только на его внешнем уровне проявления (создание и осуществление программ). Следовательно какое-либо из показанных определений программно-целевого управления в полной мере не может претендовать на выявление его сути. Таким образом, у представителей разных научных течений сложились значительные отличия в определении также содержании данного определения. Однако все перечисленные создатели солидарны в том, что на сегодняшний день в Российской Федерации программно-целевой метод применяется как механизм реализации государственной социальной и финансовой политики формирования государства. Значимыми характеристиками программно – целевого регулирования считаются его главные элементы, к которым принадлежат: совокупность мероприятий, нацеленных на решение установленной задачи; организационная система управления программой; система распределения/стимулирования привлечения ресурсов; система контролирования реализации программы и оценки ее эффективности; законодательная и нормативная основа программы9. Каждая целевая программа от возникновения идеи до полного своего завершения проходит ряд последовательных этапов своего развития. Первый этап предполагает отбор проблем для программной разработки; второй этап включает принятие решения о разработке целевой программы и ее формирование; третий этап предусматривает экспертизу и оценку целевой программы; четвертый этап содержит утверждение целевой программы; пятый этап предусматривает управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения. Следует отметить, что на практике наблюдается формальный характер обоснования необходимости использования программно – целевого подхода. Недостаточно разработан механизм отбора проблем, подлежащих решению посредством разработки и реализации федеральных целевых программ в соответствии с приоритетами социально – экономического развития страны. В первый раз определение государственной программы в ее новом качестве было предоставлено в Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных затрат на период до 2012 года10, но потом, для федерального уровня, понятие было уточнено Постановлением Правительства РФ №5884, в соответствии с каковой, национальная проект - это система мероприятий (взаимоувязанных согласно задачам, срокам реализации и ресурсам) также инструментов общегосударственной политики, которые обеспечивают в рамках реализации основных государственных функций результат приоритетов и целей общегосударственной политики в области общественно-экономического формирования и защищенности. При этом одной из характерных отличительных черт использования муниципальных проектов считается применение обширного диапазона приборов правительственного управления, среди которых: бюджетное финансирование, мероприятия правительственного регулировки, взаимодействие со всеми субъектами экономных взаимоотношений. Главным нормативно – правовым актом, единым законом, регламентирующим основные принципы использования программно – целевого метода, в Российской Федерации считается Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Отталкиваясь из этого важного документа, возможно выделить, что базу стратегического управления в Российской Федерации составляют прогнозы общественно – экономического формирования РФ, но кроме того долговременные, среднесрочные и краткосрочные программа общественно – экономического формирования РФ. В законе сказано, что «Программа социально – экономического формирования Российской Федерации – сложная система целевых ориентиров общественно – экономического формирования Российской Федерации и предполагаемых государством результативных путей и средств свершения указанных ориентиров»11. Следующим нормативно-правовым актом, регламентирующим основные принципы программно-целевого управления в РФ считается Постановление Правительства РФ с 26.06.1995 № 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" (совместно с "Порядком исследования и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в исполнении которых принимает участие Российская Федерация", "Системой закупки и поставки продукта для федеральных государственных нужд", "Порядком подготовки и заключения муниципальных контрактов на покупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд")12. Одновременно хочется выделить, что в наше время главным нормативно-правовым актом, регламентирующим исследование государственных целевых программ считается Постановление Правительства РФ от 2.08.2010 № 58813, но, до его принятия программы разрабатывались в соответствии в 594-ПП. В постановлении Правительства РФ № 594 дается определение федеральных целевых программ: «Федеральные целевые программы также межгосударственные целевые программы, в исполнении которых принимает участие Российская Федерация (далее - целевые программы), представляют собой согласованный по задачам, ресурсам и срокам реализации совокупность научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных также иных мероприятий, которые обеспечивают результативное решение целых проблем в сфере правительственного, экономического, экологического, общественного и культурного формирования Российской Федерации, но кроме того современное формирование экономики», кроме того в постановлении сказано, что целевые программы «являются одним из основных средств реализации структурной, научно-промышленной и инновационной политики страны, интенсивного влияния на его общественно-финансовое формирование и сконцентрированы на осуществлении крупномасштабных, наиболее значимых для страны инвестиционных, научно-промышленных и инновационных планов, нацеленных на разрешение системных вопросов, вступающих в область компетенции федеральных органов исполнительной власти»)». Также в Постановлении говорится, что целевые проекты включают в государственные программы РФ. Также хочется отметить о еще одном важном документе в концепции программно-целевого управления – Положении о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ, принятом Постановлением Правительства РФ 19.04.2005 № 239. В Положении содержатся процедура исследования, принятия и осуществлении ведомственных целевых программ, нацеленных на осуществление субъектами бюджетного планирования общегосударственной политики в определенных сферах работы, предоставление достижения целей также задач общественно-экономического формирования, увеличение результативности расходов федерального бюджета14. Также в заключении этого параграфа хотелось бы отметить, что перечень всех государственных программ Российской Федерации утвержден распоряжением Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. № 1950 – р «Об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации»15. Нужно отметить, что нынешняя система нормативно-правовых действий в сфере стратегического и программно-целевого управления в государстве далеко не совершенна, она имеет свои существенные недочеты, какие формируют трудности при осуществлении программно-целевого метода государственного управления16. Таким образом, особенностью данного метода планирования является не просто прогнозирование будущих состояний системы, а составление конкретной программы достижения желаемых результатов. 1.2 Генезис развития программно-целевого управления в российской федерацииВ отечественной практике, первые попытки применения программного подхода были сделаны в начале 20-х годов XX века, при реализации Государственного плана электрификации России. План - заранее намеченная система мероприятий, предусматривающая порядок, последовательность и сроки выполнения работ. На тот момент, не существовало понятия «государственная программа» и использовалось понятие «план» Государственный план электрификации России, был разработан в 1920 г. По своей сути, стал первым перспективным планом развития экономики, принятым и реализованным в СССР и положил начало становления отечественного программно-целевого управления. Впервые, при разработке Плана ГОЭЛРО, было применено научное планирование и разработаны принципы планирования в целом. Успешная реализация Плана ГОЭЛРО, во многом была достигнута благодаря качественной проработке проекта, а также внедрению в него программно-целевых методов управления17. В дальнейшем, переход к новой экономической политике способствовал восстановлению промышленности. Начинает развиваться экономика города. Советским ученным Л.А. Велиховым опубликованы первые работы по разработке планов и теории муниципального развития. К концу 20-х годов XX в. страна переходит на пятилетние планы развития народного хозяйства. Главной целью первых пятилетних планов являлась быстрая индустриализация СССР и основной упор был сделан на тяжелую промышленность, что способствовало строительству множества металлургических и тракторных заводов, а также реализации масштабной программы железнодорожного строительства в 30-х, 40-х гг. XX в.18. В послевоенные годы, восстановление народного хозяйства велось при использовании программного подхода. Наиболее ярко в 50 - 60-х годах просматривается тенденция применения программного подхода. В частности, целевые программы отраслевого типа, космические программы, оборонные и программы территориально-производственного назначения. В 70 - 80-е годы происходит активное внедрение народнохозяйственных, научнотехнических и других целевых программ. Реализуется множество программ развития регионов, основной целью которых являлось становление территориально-производственных комплексов. Так же этот период ознаменовался разработкой крупномасштабной Комплексной программы экономического развития СССР, на период до 20 лет. В период 80 - 90-х гг. происходит планомерное развитие программного-целевого подхода. Разрабатываются социально-экономические, производственные, территориальные программы19. Например – Комплексная программа научно-технического прогресса. При разработке госпрограмм, в этот период, основополагающим условием являлось программно-целевое планирование, при помощи которого повышалась научная обоснованность планов и усиливалась направленность на решение ключевых социально-экономических задач. В результате политических реформ в 1990-х гг. программно-целевой подход, ранее основанный на разработке и реализации госпрограмм центрального уровня управления, сместился к разработке и реализации госпрограмм на уровне субъектов РФ. В этот период на различных уровнях было разработано большое количество целевых программ, но практически не выполнялись, что снижало эффект управления20. Начиная с 2000-х гг. по настоящее время разработано огромное количество целевых программ на всех уровнях управленческой иерархии, охватывающих все сферы жизнедеятельности общества. Но в то же время, система стандартного формирования бюджета в том виде, в котором она была до недавних пор, устарела. С решением своих основных общественно-значимых задач она не справлялась и в 2013 году принято решение о планомерном переходе к программному бюджету. Таким образом, отечественный опыт программно-целевого подхода можно разделить на четыре периода. Первый период (20 - 30-е гг. XX в.). На протяжении тридцати лет, программы были представлены в виде перспективных планов по развитию народного хозяйства СССР. Эти планы отвечали параметрам программно-целевого управления и в целом их реализация была успешна. Второй период (60 - 90-е гг. XX в.). В этот период произошло широкое распространение целевых комплексных программ, в их составе были народнохозяйственные, научнотехнические, программы регионального развития. Одной из таких комплексных программ являлась: «Комплексная программа научно-технического прогресса». Третий период (90-е – 2013 г.) Увеличение числа государственных программ, охват многих сфер деятельности, формирование важной части системы государственного регулирования экономики. Четвертый период (2013 г. - наст. время) Планомерный переход и становление программного бюджета на всех уровнях. В 2013 году начался переход от проектного управления программами к программному управлению. Были разработаны государственные программы в виде иерархии проектов (направление госпрограмм-госпрограмма-подпрограмма-мероприятия) объединенных общими целями государственной программы РФ по территориально-отраслевому уровню выполнения. В настоящее время программный бюджет находится на стадии своего становления. Реализуется 42 программы, а также 3 программы находятся на стадии разработки. Глава 2. Программно-целевой метод и особенности его развития в государственном управлении России 2.1 Программно-целевой метод в государственном управлении бюджетной сферой В настоящее время в России функционируют три федеральных социальных внебюджетных фонда: Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования Российской Федерации. Бюджеты федеральных социальных фондов Российской Федерации не включаются в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, средства бюджетов фондов не подлежат изъятию (ст. 16 Федерального закона от 16.07.1999 N 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»)21. Средства внебюджетных фондов являются обособленными, находятся в распоряжении органов различных ветвей власти, в том числе муниципальных образований, призваны устранить дефицит бюджета, решать конкретные социальные и экономические задачи. Наряду с государственными внебюджетными фондами в российском государстве с середины 90-х годов ХХ вв. широкое распространение получили целевые внебюджетные фонды, длительное время функционировавшие, как на федеральном, так и на региональном уровнях, в качестве одной из форм организации бюджетных отношений, предназначенных для постоянного финансирования определенных расходов. Тем самым, средства целевого бюджетного фонда своим предназначением имеют использование для конкретных целей - их применение в иных целях не соответствует предназначению целевого бюджетного фонда. В ст-17 Бюджетного Российской Федерации (далее - БК РФ)22, утратившей силу с 01 января 2008 г., под целевым бюджетным фондом понимался фонд денежных средств, образованный в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет специальных целевых доходов либо специальных отчислений или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Заметим, что обозначенное определение «целевого бюджетного фонда» появилось в бюджетном законодательстве в связи с переходом отдельных внебюджетных фондов в целевые бюджетные фонды. Действия законодателя были направлены на борьбу со злоупотреблением с государственными средствами и на создание строгого государственного финансового контроля над их использованием. В то же время, отказ законодателя использовать термин целевые бюджетные фонды можно объяснить тем обстоятельством, что начиная с 2001 года применение этого инструмента для реализации бюджетной политики, было практически полностью прекращено на федеральном уровне. Представляется, что причиной резкого сокращения количества целевых бюджетных фондов явились многочисленные нарушения при использовании их средств. Вместе с тем, центральные бюджетные фонды, несмотря на все изменения в законодательстве, продолжили свою деятельность. Одним из крупнейших и наиболее распространенных центральных бюджетных фондов федерального уровня являлся федеральный дорожный фонд, который продолжал функционировать вплоть до 2006 года. Так, расходы дорожного фонда составляли в среднем 5% от расходов федерального бюджета и 64% от расходов всех целевых бюджетных фондов федерального уровня. В настоящее время правовые основы деятельности дорожного фонда регламентируются ст-179.4 БК РФ, в том числе различными бюджетными программами. Так, Постановлением Правительства РФ от 05 декабря 2001 г. №848 утверждена федеральная целевая программа «Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)»23, в рамках которой предусмотрено достижение следующих задач: 1) развитие путей автомобильного, железнодорожного и внутренневодного сообщения; 2) строительство скоростных автомобильных и железных дорог; 3) повышение конкурентоспособности международных транспортных коридоров; 4) обеспечение транспортной безопасности и др. На сегодняшний день можно отметить следующую особенность в современном правовом регулировании бюджета - широком применении программно-целевого метода, который, на наш взгляд, значительно повышает эффективность бюджетного планирования и использования финансовых ресурсов. Начиная с 2014 года, федеральный бюджет формируется и реализовывается в «программном» формате с классификацией расходов по государственным программам и подпрограммам (в том числе утвержденным федеральным целевым программам). Для достижения целей, показателей и ожидаемых результатов при одновременном соблюдении «бюджетных правил» с учетом стратегических целей, сформулированных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, на основании решения Правительства Российской Федерации закреплены максимальные расходы федерального бюджета на реализацию государственных программ на период до 2020 г.24 Как правило, федеральные бюджетные программы должны отвечать следующим требованиям: 1) четкое изложение цели программы в соответствии с приоритетами государственной политики; 2) описание ожидаемых результатов программы в количественном выражении (включая как немедленные, так и окончательные результаты); 3) наличие системы показателей для оценки результатов программы; 4) обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели программы; 5) закрепление системы управления реализации программы, с установлением правового статуса различных подразделений управления. Новая концепция планирования и формирования бюджета также нашла выражение в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014-2016 годах25. В своем Послании Президент Российской Федерации, в частности отметил, что для достижения среднесрочных целей бюджетной политики особое внимание следует уделить решению одной из основных задач - развитию программно-целевых методов управления. Государственные программы должны стать ключевым механизмом осуществления стратегического и бюджетного планирования. В то же время окончательная эффективность «программных» бюджетов зависит от качества государственных программ, механизмов контроля за их реализацией. В 2014-2015 годах должен быть завершен переход к программно-целевым методам стратегического и бюджетного планирования. Основным инструментом достижения целей государственной политики должны стать государственные программы, требования к которым будут содержаться в документах стратегического планирования, а механизмы и объемы их финансовой поддержки будут установлены в долгосрочной бюджетной стратегии, трехлетних бюджетах и программах по совершенствованию управления государственными и муниципальными финансами на период до 2018 года26. Идея построения бюджета на основе федеральных бюджетных программ также нашла свое отражение в Пояснительной записке к проекту Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации»27. Законопроект предлагает перейти в единый базовый формат для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации - программной структуре расходов при сохранении ведомственной структуры бюджетных расходов. Предполагается, что такой подход позволит реализовать принцип бюджетирования, заключающийся в проведении более тщательного мониторинга результатов бюджетной политики при большей гибкости в использовании денежных средств, и тем самым достичь ориентированного результата. Таким образом, сегодня в финансовой деятельности государства все большую актуальность приобретает использование программного бюджета, в рамках которого и принимаются федеральные бюджетные программы. Программный бюджет характеризуется тем, что все расходы включены в программы и каждая программа связана с определенным стратегическим результатом. Основная цель перехода к программному бюджету заключается в повышении эффективности расходов, т.е. соизмерении результата деятельности и затрат на их реализацию. Целевые бюджетные программы позволяют определить основные цели развития государства, проконтролировать расходование бюджетных средств на всех уровнях, и в тоже время защитить от сокращения расходной части государственного бюджета. Кроме того, целевые бюджетные программы дают возможность сконцентрировать дефицитные ресурсы в наиболее приоритетных направлениях, поэтому их следует рассматривать как эффективный инструмент управления социально-экономическим развитием территории. В конечном итоге, программы представляют собой один из наиболее результативных способов реализации стратегии социально-экономического, научного, технического, экологического, регионального развития, обеспечивают концентрацию ресурсов в наиболее перспективных и значимых областях развития, помогают преодолевать неизбежно возникающие кризисы и противоречия, обеспечить выход экономики на новый, более высокий уровень. 2.2 Анализ реализации федерально-целевой программы в РФ В настоящий период основное положение на федеральном уровне занимают федеральные целевые программы (далее – ФЦП), отличительными особенностями которых считается нацеленность на решение сложных вопросов, системный аспект к развитию мероприятий для свершения целей, объединение деятельности институтов, научных учреждений, организаций власти разных уровней и компаний реального сектора экономики. Оживление программно-целевого планирования в России, начавшееся к середине 2000-х гг. XXI в., привело к бурному росту количества одновременно осуществляемых ФЦП. Данная тенденция сохранялась до 2016 г., а с 2017 г. с целью концентрации усилий на приоритетных направлениях на государственном уровне было принято решение об их уменьшении посредством укрупнения. Количество ФЦП, принятых к реализации за период с 2002 г. по 2018 г. и на плановые 2019–2020 гг., отображены в графической форме на рис. 3.  Рисунок 3- Изменение количества одновременно реализуемых федеральных целевых программ, 2002–2020 гг. Наряду с уменьшением количества реализуемых ФЦП уменьшается и объем расходов из федерального бюджета на ФЦП и их доля в расходной части федерального бюджета. В период 2007–2013 гг. ФЦП занимают особое место в бюджете России, о чем свидетельствуют данные графика. Распространенность метода программно-целевого финансирования иллюстрируют следующие цифры: в 2008 г. на финансирование федеральных целевых программ из федерального бюджета предусмотрено 774,7 млрд. руб. (11,03% расходов). Тенденция роста доли расходов сохранялась бы, но финансово-экономический кризис 2008–2009 гг. внес коррективы в приоритеты расходования бюджетных средств, а именно на текущие расходы в целом, а не на конкретные крупные программы и проекты, и привел к уменьшению в 2009 г. доли расходов на реализацию ФЦП и тенденции сокращения доли финансирования ФЦП в общем объёме бюджетных средств. Для определения причины спада доли расходов на реализацию ФЦП в 2018 г., рассмотрим структуру финансирования ФЦП в разрезе приоритетов за 2017 и 2018 гг. (табл. 2). Таблица 2 - Общий объем финансирования и доля затрат на ФЦП в разрезе приоритетов за 2017 и 2018 гг.
Как видно из табл. 2, общий объем финансирования ФЦП уменьшился за счет отсутствия в 2018 г. таких разделов как «Жилье», «Транспортная инфраструктура» и «Развитие села». Наиболее значимым по финансовым вложениям из перечисленных разделов является раздел «Транспортная инфраструктура», представленный в ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010–2021 гг.)», объем финансирования которой в 2017 г. составил 362,3 млрд. руб. При этом объем финансирования остальных разделов остался практически на том же уровне. Особый интерес представляет реализация целевых программ в рамках направления «Развитие высоких технологий». Данное направление в 2018 г. представлено 6 программами, наиболее наукоемкими из которых являются Федеральная космическая программа России на 2016–2025 гг., Федеральная целевая программа «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2014–2020 гг.» (далее – ФЦП ИиР 2014–2020)28, Федеральная целевая программа «Поддержание, развитие и использование системы ГЛОНАСС на 2012–2020 гг.». На данные программы приходится почти 73% суммарных расходов на ФЦП, финансируемых из средств федерального бюджета в рамках направления «Развитие высоких технологий». Данные по программам в динамике не вполне сопоставимы, поскольку происходило постоянное изменение состава программ без изменения их названия. Этим, в частности, объясняется существенный рост ассигнований на ФЦП ИиР 2014–2020. Необходимо отметить, что в период реализации программы ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007–2013 гг.»29 (далее – ФЦП ИиР 2007–2013) наблюдалась хаотическая динамика данного показателя. Это связано, во-первых, с мировым финансово-экономическим кризисом 2007–2009 гг., в результате которого финансирование крупных проектов не увеличивалось по запланированной схеме, а только «поддерживалось на плаву», во-вторых, с началом в 2010 г. реорганизации Министерства образования и науки РФ, вызвавшей некие технические трудности, связанные с организацией конкурсов. Выделение ФЦП ИиР 2014–2020 из состава прочих ФЦП, содержащих НИОКР, связано с тем, что именно она призвана выполнять функции основного механизма реализации национальных приоритетов в области науки и техники. В этой связи бюджетное финансирование программы можно рассматривать как отражение этих приоритетов в бюджетном процессе. ФЦП ИиР 2014–2020 является продолжением последовательности следующих федеральных целевых программ: ФЦНТП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники гражданского назначения на 1996–2000 гг.»30, ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники на 2002–2006 гг.», ФЦП ИиР 2007–2013, реализующих инновационный цикл «генерация знаний – разработка технологий – коммерциализация технологий», и является одним из важнейших методов регулирования инновационного развития экономики и, в том числе, промышленности России. Данная программа решает задачи по технологической модернизации экономики Российской Федерации и формированию эффективной национальной инновационной системы, которая представляет собой взаимосвязанные группы организаций, выполняющих функции, необходимые для осуществления инновационного процесса, а именно: проведение НИОКР, коммерциализация результатов и обеспечение внедренческой деятельности. В связи с этим, от успешности реализации ФЦП ИиР 2014–2020 и достижения определенных ею целей зависит формирование и развитие промышленного сектора экономики. Таким образом, ФЦП ИиР 2014–2020 является косвенным методом государственного регулирования, от эффективности реализации которого зависит результативность взаимодействия научных организаций, университетов и предприятий промышленного сектора в результате интеграции научной и инновационной деятельности. Если ФЦП ИиР 2007–2013 являлась инструментом реализации Основ политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу (далее – Основы 2010), то в настоящее время стратегия развития науки в целом, и реализация ФЦП ИиР 2014–2020 в частности, регулируется документами, среди которых основными являются Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года31 и Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2020 года и дальнейшую перспективу32 (далее – Основы 2020). Положения Основ 2010 были реализованы не полностью, так как основные проблемы возникли с созданием системы внедрения результатов разработок в производство. Несмотря на определенные успехи в этом направлении, системного решения проблемы достичь не удалось. В связи с этим в стратегических документах последнего времени, в частности в Основах 2020, в качестве основных задач также поставлены вопросы активизации инновационных процессов, в том числе: концентрация усилий на наиболее перспективных научно-технологических направлениях, которые позволяют резко расширить применение российских разработок и улучшить позиции России на мировом рынке высокотехнологичной продукции и услуг; резкое увеличение спроса на новые научные и инженерные кадры; рост финансирования исследований и разработок со стороны бизнеса; формирование развитой национальной инновационной системы. Несмотря на сохранение актуальности вопросов продвижения разработок в промышленность, предлагаемая концепция ФЦП ИиР 2014–2020 уходит от концепции поддержки исследований по всему инновационному циклу. В отличие от предшествующей программы ФЦП ИиР 2007–2013, в действующей программе ФЦП ИиР 2014–2020 не предполагается финансирование проектов опытно-конструкторских и опытно-технологических работ, поскольку она направлена на формирование и развитие научно-технологического задела межотраслевой направленности по приоритетам развития научно-технологической сферы и, как следствие, поддержку исследований и разработок на докоммерческой стадии. В рамках ФЦП ИиР 2014–2020 поддерживаются прикладные проблемно ориентированные исследования, в результате которых не разрабатываются новые изделия и(или) технологии, но их результаты в дальнейшем могут быть использованы в работах по созданию новой продукции или технологий. Проблемы формирования научно-технического задела достаточно серьезны, однако, даже если они будут решены в рамках реализации ФЦП ИиР 2014–2020, существует серьезный риск того, что этот задел не будет адекватно использован в силу отсутствия реальных механизмов передачи такого задела в государственные программы, реализуемые другими министерствами. Кроме того, при таком подходе в ФЦП ИиР 2014–2020 в несколько раз по сравнению с предшествующей программой ФЦП ИиР 2007–2013 снижается объем привлекаемых на научные исследования внебюджетных средств. Если в ФЦП ИиР 2007–2013 привлекаемые внебюджетное финансирование составило около 55,2% бюджетных средств, то в ФЦП ИиР 2014–2020 внебюджетное финансирование в базовом варианте составят 22,4% от бюджетного финансирования. Так, общий объем финансирования ФЦП ИиР 2014–2020 на 2014–2020 гг. составляет 179,9 млрд. руб., в том числе средства федерального бюджета – 147,0 млрд. руб., внебюджетные средства – 32,9 млрд. руб. Бюджетные средства распределены по следующим направлениям: на прикладные научные исследования и экспериментальные разработки гражданского назначения – 94,3 млрд. руб., капитальные вложения – 26,2 млрд. руб., прочие нужды – 26,5 млрд. руб.. Таким образом, вопросы развития государственно-частного партнерства в соответствии с рассматриваемой концепцией практически полностью передаются в другие государственные программы и ФЦП, в связи с чем ФЦП ИиР 2014–2020 теряет реальную обратную связь с экономикой и социальной сферой. Так же необходимо отметить отсутствие индикаторов, характеризующих производство и экспорт новой и усовершенствованной высокотехнологичной продукции, в числе основных. При реализации ФЦП ИиР 2014–2020 данные проблемы решаются в рамках директивного формирования тематики исследований и реализации исследований в рамках комплексных проектов. Предлагаемые решения пока не имеют реальных примеров реализации, поэтому их было бы целесообразно поддержать в рамках пилотных проектов, расширив в последующем применение подобных подходов с учетом реального накопленного опыта. Кроме этого механизм директивного формирования тематики сопровождается рисками формирования тематики «под исполнителя» без проведения экспертизы надлежащего качества. Заключение Программно-целевой метод планирования считается одним из методов правительственного управление на ряду с иными методами правительственного управления. Было установлено, что программно – целевые методы планирования и управления – это методы, при которых цели плана увязываются с ресурсами с поддержкой программ. Они предполагают собой использование системного подхода также базируются на формулировании целей финансового развития, их разделении на подцели более дробного характера также раскрытии ресурсов, необходимых для их слаженной реализации. Основная задача программно – целевого метода управления заключается в обеспечивании устойчивого функционирования также формирования системы жизнеобеспечения жителей, абсолютно всех ее подсистем, в удовлетворение полноценных социальных также финансовых нужд человека, семей, разных социальных групп. Особенностью данного метода планирования является не просто прогнозирование будущих состояний системы, а составление конкретной программы достижения желаемых результатов. Программно-целевой метод планирования “активен”, он позволяет не только наблюдать ситуацию, но и влиять на ее последствия, что выгодно отличает его от большинства других методов. Программно-целевой метод планирования является одним из основных инструментов формирования бюджета, ориентированного на результат, и наиболее ярко выражает его основные принципы. Этот метод заключается в установлении или отборе приоритетных целей и задач использования бюджетных средств и в разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в заданные сроки. Но нужно выделить, что все перечисленные трудности - второстепенны, они считаются результатом паралича самой концепции стратегического управления в современной Российской Федерации. Список использованной литературы 1 2 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||