Лекции Управление государственными программами и проектами. Тема Методологическая основа формирования государственных программ и проектов
 Скачать 85.06 Kb.
|
|
Тема 1. Методологическая основа формирования государственных программ и проектов 1. Понятие и сущность программно-целевого метода планирования 2. Концепция управление государственными программами проектами. 3. Основные понятия и определения. 4. Цель, стратегии и классификация государственных программ и проектов. 5. Организационные структуры и участники управления проектами 6. Характеристика современных национальных проектов и программ ********************************************************************** 1. Понятие и сущность программно-целевого метода планирования Сущность программно-целевого метода планирования. Программно-целевое планирование — это один из видов планирования, в основе которого лежит ориентация деятельности на достижение поставленных целей. По сути, любой метод планирования направлен на достижение каких-либо конкретных целей. Программно-целевое планирование — это метод управления экономическим и социальным развитием страны (региона, отрасли, комплекса предприятий) с помощью разработки и осуществления специфических плановых документов - комплексных целевых программ. Программно-целевое планирование построено по логической схеме: "цели - пути их достижения - способы (инструменты) достижения цели - средства, необходимые для достижения цели". При этом цели в отличие от внутрифирменного планирования формируются для решения важной проблемы и носят более конкретный характер. Программно-целевой метод определяет приемы и способы разработки программ и отражает последовательность принятия программных решений во времени и пространстве. Особенностью данного метода является не прогнозирование будущих состояний системы, а составление конкретной программы достижения желаемых результатов. Еще одной особенностью программно-целевого планирования является способ влияния на планируемую систему. Во главу угла ставится не система, уже сложившаяся, и ее структура, а элементы программы, которые могут не совпадать с системой (разрабатываются мероприятия по изменению системы). Основным достоинством программно-целевого метода в современных условиях является концентрация ресурсов на реализацию взаимосвязанных мероприятий, возможность контроля за их расходованием, корректировки и стимулирования их эффективного использования. Наиболее интенсивно программно-целевое планирование используется в России с 2000 года для решения социально-экономических проблем, связанных с качеством жизни, демографией, приоритетным развитием наукоемких отраслей, а также отраслей сферы услуг (туризма, культуры, гостиничного хозяйства и т. д.). 2. Концепция управление государственными программами проектами С начала 2000-х годов в России разрабатывали различные концепции и программы стратегического развития страны. Первым инструментом комплексного решения целевых задач стали федеральные целевые программы (ФЦП), их начали принимать с 2002 года. 5 сентября 2005 года Путин на расширенном совещании с членами правительства, руководством Федерального собрания РФ и членами президиума Госсовета объявил о начале реализации в РФ приоритетных национальных проектов. Цель этих программ заключалась в концентрации бюджетных и административных ресурсов по главным направлениям социально-экономического развития РФ, что должно было привести к повышению качества жизни граждан России. 21 октября 2005 года для разработки мер, направленных на реализацию нацпроектов, при главе государства был образован Совет по реализации приоритетных национальных проектов (в 2006-2010 годы и в 2012-2016 годы - Совет при президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике; в 2010-2012 годы - Комиссия при президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике; в 2016-2018 годы - Совет при президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам). С 1 января 2006 года в России началась реализация четырех нацпроектов: "Здоровье", "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", "Образование" и "Развитие агропромышленного комплекса (АПК)". Нацпроект "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" Целью национального приоритетного проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" было заявлено формирование рынка доступного жилья и обеспечение комфортных условий проживания российских граждан. Сроки реализации - 2006-2010 гг. Одной из поставленных задач был рост ежегодного объема жилищного строительства в РФ к 2010 г. до 80 млн кв. м. Однако этого показателя достичь в оговоренные сроки не удалось: в 2008 г. объем жилищного строительства, по данным Росстата, составил 64,1 млн кв. м, в 2010 г. - 58,4 млн кв. м. Показатель в 80 млн кв. м в год был достигнут только по итогам 2014 г. В рамках реализации нацпроекта было также запланировано увеличение объемов выдаваемых ипотечных кредитов с 20 до 415 млрд руб. в год. В 2010 г., по данным Банка России, в стране было выдано ипотечных кредитов на сумму 380,1 млрд руб., в 2011 г. - 716,9 млрд руб. Нацпроект "Развитие АПК" Задачей нацпроекта "Развитие АПК" было объявлено увеличение производства сельскохозяйственной продукции в России и улучшение социально-экономического положения сельского населения. Нацпроект включал в себя три направления: "ускоренное развитие животноводства" (основная цель - сделать доступными кредиты как для крупных, так и для мелких фермерских хозяйств); "стимулирование развития малых форм хозяйствования" и "обеспечение доступным жильем молодых специалистов на селе". В ходе его реализации предполагалось увеличение производства мяса на 7%, молока - на 4,5%. Также на 6% должен был вырасти объем продукции личных подсобных и крестьянских (фермерских) хозяйств. Планировалось построить 1 млн 392,9 тыс. кв. м жилья и улучшить жилищные условия 31,64 тыс. молодых специалистов на селе. Объем финансирования проекта в 2006-2007 гг. составил 34,9 млрд руб. По данным Минсельхоза, по итогам 2007 г. контрольные целевые показатели по всем трем направлениям нацпроекта оказались выполненными. В 2008 г. нацпроект был преобразован в Государственную программу развития сельского хозяйства. Нацпроект "Здоровье" Проект "Здоровье" предусматривал повышение доступности и качества медицинской помощи, подготовку медицинских специалистов, обеспечение дополнительных выплат врачам и медперсоналу, строительство центров высоких медицинских технологий и др. В 2006 г. на осуществление этих целей из бюджета было выделено 62,6 млрд руб. Всего в 2006-2010 гг. в рамках реализации нацпроекта "Здоровье" было потрачено 607 млрд руб. С 2006 г. участковым врачам и медсестрам к основной зарплате осуществлялись дополнительные выплаты в размере 10 тыс. руб. и 5 тыс. руб. в месяц соответственно. Работники скорой помощи и фельдшерско-акушерских пунктов также получили прибавку: для врачей она составляла 5 тыс. руб., фельдшеров - 3,5 тыс., медсестер - 2,5 тыс. руб. В 2006-2010 гг. в России, по словам вице-премьера правительства РФ Александра Жукова, в рамках нацпроекта более 10 тыс. клинических учреждений были оснащены современным диагностическим оборудованием, обновлено около 70% парка автомобилей скорой помощи. 20 марта 2006 г. постановлением правительства был определен перечень из 15 федеральных центров высоких медицинских технологий (14 в регионах и один в Москве), которые планировалось построить. В ходе реализации нацпроекта "Здоровье" было завершено строительство 13 федеральных медцентров. В рамках нацпроекта с 1 января 2006 г. начала действовать программа "Родовой сертификат". Она позволяет каждой беременной женщине самостоятельно выбрать родильный дом, а также получить диспансерное наблюдение ребенка в течение первого года жизни. Нацпроект "Образование" В рамках национального проекта "Образование" осуществлялась поддержка лучших учебных заведений, внедрение современных образовательных технологий, стимулирование вузов и школ, активно внедряющих инновационные образовательные программы, обеспечение всех российских школ интернетом. В 2006-2010 гг. общий объем финансирования нацпроекта "Образование" составил 280 млрд руб. Государственную поддержку получили 3 тыс. инновационных школ (по 1 млн руб. каждая) и 10 тыс. лучших учителей (по 100 тыс. руб.). Семнадцати лучшим инновационным университетам России были предоставлены гранты в сумме 5 млрд руб. Более пяти тысяч победителей различных олимпиад и конкурсов получили премии для поддержки талантливой молодежи по 60 и 30 тыс. руб. Программа подключения российских школ к интернету была завершена досрочно в 2008 г. В Южном и Сибирском (в Ростове- на-Дону и Красноярске) федеральных округах в 2006 г. были созданы федеральные университеты (еще восемь федеральный университетов сформированы в 2010-2014 гг.). Решением Совета при президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике от 19 января 2010 г. нацпроект "Образование" стал одним из инструментов реализации национальной образовательной инициативы "Наша новая школа". Продление сроков реализации нацпроектов, госпрограммы 29 июля 2010 г. на заседании Совета по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике под председательством главы государства Дмитрия Медведева были утверждены основные параметры нацпроектов на период с 2011 по 2013 г. Всего на реализацию трех проектов ("Здоровье", "Образование", "Доступное жилье") было запланировано выделить 1 трлн 392 млрд руб., в том числе около 798 млрд руб. из федерального бюджета. В частности, в рамках проекта "Здоровье" было запланировано достичь увеличения продолжительности жизни на 2,3 года до 71,3 лет (фактически этот показатель был достигнут в 2015 г.). Нацпроект "Образование" предполагал в 2011-2013 гг. финансирование программы развития ведущих российских университетов на сумму в 41 млрд руб., ежегодную поддержку не менее 25 региональных программ, направленных на оптимизацию сети образовательных учреждений и внедрение новых экономических механизмов управления, дополнительное обучение более 17 тыс. школьных педагогов и др. В 2010 г. правительство утвердило новые документы государственного стратегического планирования - государственные программы ("Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан РФ", "Доступная среда на 2011-2020 гг." и др.). В по состоянию на конец 2018 г. в России действовали 43 госпрограммы. Майские указы 2012 года 7 мая 2012 г., в день своей инаугурации, президент РФ Владимир Путин подписал 11 так называемых майских указов, в которых были обозначены основные направления социально- экономического развития страны до 2020 г. Документы затрагивали основные вопросы экономической и социальной политики, здравоохранения, образования и науки, обеспечения граждан доступным жильем и повышения качества услуг ЖКХ, совершенствования системы госуправления, а также развития Вооруженных сил РФ. В пакете законов, подписанных президентом, был определен ряд социально-экономических показателей, которые должны быть достигнуты до 2018 или 2020 г. в рамках исполнения майских указов. Среди них рост в 1,5 раза реальной зарплаты и производительности труда; создание 25 млн высокопроизводительных рабочих мест, где зарплата выше средней по отрасли; переоснащение армии новейшими видами вооружений на 70%; достижение 20 места в рейтинге Всемирного банка по условиям ведения бизнеса; рост ожидаемой продолжительности жизни в стране к тому же сроку до 74 лет; увеличение объема инвестиций в основной капитал не менее чем на 27% валового внутреннего продукта (ВВП); рост продукции высокотехнологичных и наукоемких отраслей экономики в ВВП в 1,3 раза относительно уровня 2011 г.; увеличение доли публикаций российских ученых в иностранных научных изданиях до 2,44%. По итогам 2018 г. ожидаемая продолжительность жизни в России составила 72,84 года (оценка Росстата, в 2012 г. - 70,5 лет, целевой показатель в 2018 г. - 74 года). Продукция высокотехнологичных и наукоемких отраслей ВВП в 2017 г. достигла 21,7% (цель в 2018 г. - 30%). Численность высокопроизводительных рабочих мест в 2017 г. составляла 17,6 млн при целевом показателе 25 млн к 2020 г. Уровень современных образцов вооружений и техники в российской армии в 2017 г., по словам министра обороны Сергея Шойгу, достиг 59%, что в 3,6 раза выше, чем в 2012 г. (тогда показатель составлял 16%). - Всего в 2012-2017 гг. в войска поступили более 58 тыс. единиц и различных комплексов. Доля российских научных публикаций в международных научных журналах выросла с 2,08% в 2010 г. до 2,45% в 2016 г., превысив плановый показатель в 2,44%. В рейтинге Всемирного банка по условиям ведения бизнеса, опубликованном в мае 2018 г., Россия заняла 31-е место (в 2012 г. - 120, целевой показатель в 2018 г. - 20-е место). Приоритетные проекты 2016-2018 гг. 30 июня 2016 г. президент РФ Владимир Путин подписал указ о создании Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам. Этим же решением были упразднены два других консультативных органа, действовавших при главе государства: советы по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, а также по жилищной политике и повышению доступности жилья. Совет был создан для подготовки предложений главе государства по разработке и реализации основных направлений стратегического развития страны, определения ключевых параметров наиболее важных государственных проектов и программ. 13 июля 2016 г. на заседании Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам был утвержден перечень из 11 основных направлений стратегического развития РФ на период до 2018 г. и до 2025 г.: здравоохранение; образование; ипотека и арендное жилье; ЖКХ и городская среда; международная кооперация и экспорт; производительность труда; малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы; реформа контрольной и надзорной деятельности; безопасные и качественные дороги; моногорода; экология. Тогда же было принято решение о формировании к 1 декабря 2016 г. "пилотного портфеля" приоритетных проектов для их реализации. 15 октября 2016 г. в качестве постоянных органов управления проектной деятельностью в РФ были утверждены президиум Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам, а также Департамент проектной деятельности Аппарата правительства РФ. В 2016-2018 г. были утверждены паспорта 29 приоритетных проектов (например, "Современная цифровая образовательная среда в Российской Федерации", "Формирование здорового образа жизни" и др.). С 2018 г. также ряд государственных программ бы переведен на проектное управление. В 2017 г. в федеральном бюджете на реализацию приоритетных проектов было выделено в общей сложности порядка 177 млрд руб., в 2018 г. - 168 млрд руб. 3. Основные понятия и определения В настоящее время выделяется следующие типы государственных программ Российской Федерации: а) государственная программа Российской Федерации, предметом которой является достижение приоритетов и целей государственной политики, в том числе национальных целей, в рамках конкретной отрасли или сферы социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации (далее - государственная программа); б)государственная программа Российской Федерации, предметом которой является достижение приоритетов и целей государственной политики межотраслевого и (или) территориального характера, в том числе национальных целей, затрагивающих сферы реализации нескольких государственных программ (далее - комплексная программа). Государственная программа (комплексная программа) в качестве структурных элементов содержит федеральные проекты и (или) мероприятия (результаты) федеральных проектов (в отдельных случаях), ведомственные проекты, в совокупности составляющие проектную часть государственной программы (комплексной программы), а также комплексы процессных мероприятий. Государственные программы (комплексные программы) разрабатываются для достижения национальных целей, реализации приоритетов и целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, определенных в документах стратегического планирования, а также исполнения положений федеральных законов, решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. в) основное мероприятие – комплекс мероприятий, объединенных исходя из необходимости решения задачи подпрограммы; г) проект – комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на достижение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений; ФП – проект, созданный для достижения целей, целевых и дополнительных показателей и решение задач национального проекта. В рамках НП утверждены Федеральные проекты ФП – проект, созданный для достижения целей, целевых и дополнительных показателей и решение задач национального проекта. Обеспечивается путем исполнения сводного плана мероприятий по реализации национального проекта, состоящего из планов мероприятий по реализации федеральных проектов. Разработка федеральных проектов осуществляется с учетом следующих требований: цели и показатели федеральных проектов должны быть направлены на достижение целей, целевых и дополнительных показателей национальных проектов; планы мероприятий по реализации федеральных проектов должны быть направлены на решение задач, достижение результатов национальных проектов, соответствующих им контрольных точек и разрабатываются на три года - очередной финансовый год и плановый период; в планы мероприятий по реализации федеральных проектов включаются в том числе мероприятия, учитывающие потребности инвалидов и социально незащищенных групп населения; планы мероприятий по реализации федеральных проектов подлежат ежегодному уточнению с учетом утвержденных параметров финансового обеспечения реализации соответствующих национальных проектов. д) программа – комплекс взаимосвязанных проектов и мероприятий, объединенных общей целью и координируемых совместно в целях повышения общей результативности и управляемости; е) ответственный исполнитель государственной программы (далее – ответственный исполнитель) – орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определенный ответственным за реализацию государственной программы; ж) соисполнитель государственной программы (далее – соисполнитель) – орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, главный распорядитель средств территориального государственного внебюджетного фонда, являющийся ответственным за реализацию подпрограммы; з) исполнитель государственной программы (далее – исполнитель) – орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, главный распорядитель средств территориального государственного внебюджетного фонда, являющийся ответственным за реализацию основного мероприятия/ведомственной целевой программы; и) участники государственной программы (далее – участник) – органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации (структурные подразделения органов исполнительной власти), главный распорядитель средств территориального государственного внебюджетного фонда субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, государственные унитарные предприятия, учреждения, хозяйственные товарищества и общества, в том числе общества с государственным участием, общественные, научные и иные организации, участвующие в реализации государственной программы. к) показатель (индикатор) государственной программы (подпрограммы) – количественно выраженная характеристика достижения цели или решения задачи (задач) государственной программы (подпрограммы); л) целевой показатель проекта (программы) - непосредственный результат выполнения проекта (программы), выраженный в количественно измеримых показателях; м) конечный результат – характеризуемое количественными и (или) качественными показателями состояние сферы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, достигнутое в результате реализации государственной программы (подпрограммы); н) непосредственный результат – характеристика объема и качества реализации основного мероприятия/ведомственной целевой программы, направленного на достижение конечного результата реализации государственной программы (подпрограммы) о) меры государственного регулирования – меры, осуществляемые в пределах своей компетенции ответственным исполнителем и (или) соисполнителем и (или) исполнителем государственной программы, основанные на административно-правовых способах воздействия на деятельность хозяйствующих субъектов и направленные на обеспечение достижения целей государственной программы (налоговые, имущественные, тарифные, кредитные, долговые и иные меры государственного регулирования). |