Земельное право. Лекция 1. Тема 1 Земельное право как отрасль российского права
 Скачать 147.5 Kb.
|
Тема 1: Земельное право как отрасль российского права.1. Понятие земельного права. Предмет и метод земельного права. 2. Принципы земельного права. 3. Система земельного права. 4. Понятие и система источников права. 5. Понятие и структура земельных правоотношений. Виды земельных правоотношений. Основания возникновения, изменения и прекращения правоотношений. 1. Понятие земельного права. Предмет и метод земельного права. Обсуждение предмета и метода ЗП, равно как и дискуссия о самостоятельности ЗП как отрасли российского права ведется уже несколько десятилетий. В отличие от трудового или семейного права, вопрос о самостоятельности которых ставился еще до Октябрьской революции 1917 года, аналогичный вопрос относительно земельного права впервые возник в связи с отменой частной собственности на землю. Гражданским кодексом 1922 г. земля была изъята из гражданского оборота, объявлена исключительной собственностью государства (ст. 23 и 53) и перестала оцениваться в денежном эквиваленте. Вследствие этого земельные отношения утратили товарно-денежный характер, в них стал преобладать элемент управления, свойственный административному праву. Но колоссальная экономическая ценность земли и значение в связи с этим земельных отношений обусловили образование отдельного правового регулирования, выразившегося сначала в создании Земельного кодекса 1922 г., а затем основ земельного законодательства 1969 г., которые послужили базой для образования новой отрасли земельного права. Такое положение просуществовало вплоть до 90-х гг. С 1990 года в России был взят курс на развитие рыночной экономики. Земельный правопорядок, основанный на монополии государственной собственности на землю и другие природные ресурсы, препятствовал формированию рыночных отношений. Необходима была реформа советского землепользования. 23 ноября 1990 года был принят Закон РСФСР «О земельной реформе. При проведении земельной реформы предусматривалась передача земли гражданам в собственность бесплатно, монополия же государства на землю на территории РСФСР отменялась. Использование земли в РСФСР стало платным. Собственники земли, землевладельцы и землепользователи, кроме арендаторов, облагались ежегодным земельным налогом. В ст. 16 Закона РСФСР «О земельной реформе» определялись этапы ее проведения. На первом этапе осуществлялась инвентаризация земельных участков, при проведении которой уточнялись границы используемых земель и выявлялись неиспользуемые земли. На втором этапе предполагалось произвести переоформление прав на землю. Для выполнения этих мероприятий был установлен срок – 2 года. Кроме того, устанавливалась ответственность за нарушение сроков, а именно, лица, не переоформившие право на землю в течение двух лет, утрачивали его. В конце 1992 года было выявлено, что сроки, установленные для проведения земельной реформы нереальны. Причины невозможности их соблюдения заключались в отсутствии правовой базы, на основании которой должна была проводиться приватизация земель и необходимого количества денежных средств. Впоследствии вышеуказанные сроки продлялись, однако вновь были нарушены. Необходимо отметить, что до настоящего времени многие физические и юридические лица не переоформили права на землю. 27 октября 1993 года был принят Указ Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», который по существу утвердил неограниченное право частной собственности на землю физических и юридических лиц. Впервые земля была признана имуществом, недвижимостью. Законно право собственников ЗУ и долей свободно распоряжаться ими и совершать сделки: продавать, дарить, обменивать, передавать по наследству, сдавать в залог, вносить в качестве взносов в уставный капитал АО, производственных сельхозкооперативов и других организаций. Указом также прямо установлено, что сделки с землей регулируются гражданским законодательством с учетом земельного и экологического законодательств. 28 сентября 2001 года ГД Федерального Собрания РФ приняла долгожданный ЗК РФ, который был введен в действие с 30 (25) октября 2001 года. Принятие ЗК РФ не прошло незамеченным. Это событие вызвало острые дискуссии в среде юристов, в СМИ и обществе в целом. Достаточно вспомнить манифестации около здания ГД РФ и бурную реакцию самих депутатов при принятии ЗК. Наверное, ни один законодательный акт, принятый за последнее десятилетие, не вызвал столько споров, как ЗК. Принятие ЗК РФ явилось началом принципиально нового этапа развития земельного права России. Итак, перейдем непосредственно к понятию «земельное право». Как вы знаете, если мы говорим о самостоятельной отрасли права, то в первую очередь должны говорить о наличии собственного метода и предмета правового регулирования. Понятие метода связано с вопросом о том, как регулируются общественные отношения, урегулированные нормами земельного права. В теории права выделяют два основных метода правового регулирования – императивный и диспозитивный. Основными разновидностями применяемых в земельном праве методов являются императивный и диспозитивный, в зависимости от взаимного правового положения субъектов земельных отношений. По мнению И. А. Иконницкой, эти методы регулирования весьма сложно переплетаются в современном земельном праве, «и определить преобладание того или иного метода весьма сложно, да и вряд ли необходимо». Таким образом, метод земельного права – императивно-диспозитивный. Императивный метод воздействия присущ, в частности, отношениям по ведению государственного кадастра недвижимости, по мониторингу земель, по установлению порядка проведения земельных аукционов и конкурсов, по привлечению к ответственности виновных в нарушении земельного законодательства лиц и т. п. Диспозитивный метод воздействия аналогичен используемому частноправовыми отраслями и может быть сформулирован следующим образом: разрешено все, что не запрещено законом. Субъекты таких отношений равны по отношению друг к другу и вправе выбирать один из нескольких предлагаемых законом вариантов поведения. Примерами могут служить отношения, возникающие между собственниками земельных участков по поводу: установления частных сервитутов (права ограниченного пользования чужим земельным участком); реализации ими своего права собственности (использование для собственных нужд общераспространенных полезных ископаемых, находящихся на участке; возведение жилых, производственных, культурно-бытовых и иных зданий и строений на участке и т. п.). Что касается предмета правового регулирования, то нормы земельного права регулируют две большие группы общественных отношений: Общественные отношения по использованию земель, включающие в себя предоставление земельных участков на различных правовых титулах и изъятие земельных участков; ответственность за земельные правонарушения; особенности правовых режимов отдельных категорий земель и т.д. Общественные отношения по охране земель, включающие специальные экологические требования ко всем правообладателям ЗУ, соблюдение и исполнение которых позволяет обеспечить рациональное использование земли. Подводя итоги, сформулируем определение земельного права. Земельное право – самостоятельная отрасль российского права, нормы которой регулируют качественно однородные и обладающие социальной значимостью общественные отношения в сфере использования и охраны земли как природного объекта, природного ресурса и объекта недвижимости. Принципы земельного права. Принципы ЗП – его основные начала, руководящие идеи и положения, определяющие общую направленность и конкретное содержание правового регулирования отношений в данной сфере. Принципы отрасли права самым отчетливым образом выражают ее специфику: вполне достаточно ознакомиться с этими принципами, чтобы ничего другого не зная о данной отрасли, составить адекватное представление о ее содержании, системе, социальном назначении, целях и задачах, средствах их решения. Земельный кодекс РФ в ст. 1 впервые так развернуто и подробно закрепил принципы земельного права. Изучая указанный вопрос, необходимо учитывать, что принципы земельного права также содержатся и в других федеральных законах (ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», ФЗ «Об охране окружающей среды» и др.), поэтому необходим комплексный подход к рассмотрению данного аспекта темы. Кроме того, необходимо сказать о том, что большинство принципов ЗП носят межотраслевой характер. Статья 1 Земельного кодекса РФ формулирует следующие основные принципы. Первый принцип ЗП, провозглашающий учет земли как основы жизни и деятельности человека, является прямым продолжением конституционного принципа, сформулированного в ст. 9 Конституции РФ, согласно которому «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». При этом характерно, что в данном случае земля воспринимается в трех качествах: как природный ресурс – компонент природной среды, который может быть использован при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и пространственно – территориального базиса для размещения различных объектов; как природный объект – часть естественной экологической системы, сохраняющий свои природные свойства. Признание за участком таких качеств и позволяет создать особо охраняемые природные территории. как недвижимое имущество – т.е. объект гражданских прав, который может принадлежать субъектам на различных вещных либо обязательственных правах и находиться в гражданском обороте. 2. Баланс между двумя формами бытия земельного участка – использованием и охраной – определяет второй принцип ЗП, закрепляя приоритет охраны земельного участка перед использованием. Данный принцип прямо вытекает из ч. 2 ст. 36 Конституции РФ, согласно которой владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Данный принцип детализируется в гл. II «Охрана земель», а также во многих других статьях ЗК РФ. 3. В соответствии с третьим принципом ЗП устанавливается приоритет охраны жизни и здоровья человека, а для обеспечения данного блага предусмотрены соответствующие требования к видам деятельности и решениям, вне зависимости от размера финансовых затрат. Данный принцип корреспондирует положениям Конституции РФ (ст. 41 – 42), а также принципам охраны окружающей среды, сформулированным в ст. 3 закона об охране окружающей среды. 4. Принцип четвертый, регулирующий участие граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю, подробно детализируется как в самом ЗК (23, 31, 34 и др.), так и в актах экологического и градостроительного законодательства. Земельный кодекс предоставляет право гражданам и общественным организациям (объединениям) принимать участие в подготовке решений экологического содержания. При этом органы государственной власти и местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить такое участие. 5. Пятый принцип земельного законодательства устанавливает единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Данный принцип раскрывается в ст. 35 Земельного кодекса. Основная идея данного принципа заключается в том, что отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком Необходимо также отметить, что п. 1 названной статьи устанавливает, что при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник. Данный принцип не следует понимать как абсолютный приоритет значения земельных участков по сравнению с расположенными на них объектами недвижимости. Поскольку существуют достаточно много примеров обратной связи, когда земельный участок следует судьбе продаваемого объекта недвижимости. 6. Шестой принцип ЗП устанавливает приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий. Реализация принципа сохранения особо ценных земель и территорий обеспечивается не только ст. 27, 30, 31, 32, 79, 94, 101 ЗК РФ, но и Федеральным законом от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях». Следует иметь ввиду, что рассматриваемый принцип устанавливает специальные (дополнительные) требования и запреты по использованию и охране особо ценных земель, в то время как в отношении всех остальных земельных участков действуют общие требования по охране, сформулированные в главе II ЗК РФ. Именно поэтому данный принцип не может толковаться как отрицание или умаление значения других категорий. 7. Седьмым принципом земельного законодательства, выделяемым ЗК РФ выступает платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Земельный кодекс в ст. 65 под одним общим названием «Платность использования земли» понимает земельный налог и арендную плату за землю. Между тем правовая природа той и другой платы за землю имеет существенные различия. Земельный налог есть властное предписание государства. От налога может освободить землепользователя только компетентный государственный орган, и то лишь на основании закона. Арендная плата – предмет свободной договоренности сторон, заключающих договор аренды земельного участка. Средства от арендной платы поступают арендодателю в соответствии с условиями договора. Земельный налог идет в государственный бюджет в тех суммах, которые установлены Налоговым кодексом РФ и нормативными актами представительных органов местного самоуправления. 8. Деление земель по целевому назначению на категории – восьмой принцип земельного законодательства, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Данный отраслевой принцип развивается в ст. 7 – 8 ЗК РФ и главах с XIV по XVIII ЗК РФ. Его смысл заключается в том, что действие норм ЗК и иных ФЗ о собственности, об охране земель, о землеустройстве и т.д. имеют определенную специфику в рамках отдельных категорий земель, выделяемых по основному целевому назначению. Категория земель и из разрешенное использование являются близкими по сути понятиями, однако между ними есть значительные отличия. Прежде всего, понятие категории земель дается непосредственно в законе (ст. 7 ЗК) исходя из сложившихся условий землепользования в Российской Федерации. Всего, как уже указывалось, категорий земель семь и их число не может быть увеличено. Напротив, число видов разрешенного использования гораздо больше и определяются они локальными актами. ЗК РФ не определяет, кем устанавливается разрешенное использование отдельно взятого земельного участка (или категории земель) и чем лицо при этом руководствуется. Ответ на данный вопрос мы обнаружим в Градостроительном кодексе РФ (далее - ГрадК РФ). Так, ст. 37 ГрадК РФ устанавливает следующие виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними. Из анализа других норм ГрадК РФ следует, что указанные виды разрешенного использования земельных участков и объектов недвижимости устанавливаются градостроительными регламентами, входящими составной частью в правила землепользования и застройки - муниципальный правовой акт. Из этого вытекают как минимум два принципиальных вывода. Во-первых, если в отдельно взятом муниципальном образовании не приняты правила землепользования и застройки, то и никаких видов разрешенного использования там быть не может (поскольку ГрадК РФ, ЗК РФ и иные федеральные законы не предусматривают иного варианта установления видов разрешенного использования, чем посредством градостроительного зонирования, градостроительных регламентов и правил землепользования и застройки). Во-вторых, на многие земельные участки, находящиеся в составе различных категорий земель, действие градостроительных регламентов не распространяется (например, в границах территорий общего пользования или занятых линейными объектами). Параметры и виды их использования определяются иными федеральными законами и подзаконными актами (ч. 4 ст. 36 ГрадК РФ). Так, согласно п. 2 ст. 5 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" автомобильные дороги в зависимости от вида разрешенного использования подразделяются на автомобильные дороги общего пользования и автомобильные дороги необщего пользования. В-третьих, для большинства категорий земель градостроительные регламенты не устанавливаются (для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон). Учитывая, что, например, для сельскохозяйственных угодий процедура (а уж тем более ее содержание) определения разрешенного использования нормативно не установлена, весьма затруднительно исполнить требование п. 3 ст. 9 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", согласно которому "минимальный срок аренды земельного участка сельскохозяйственных угодий устанавливается законом субъекта Российской Федерации в зависимости от разрешенного использования сельскохозяйственных угодий, передаваемых в аренду". В данном случае совершенно непонятно, какие органы публичной власти и по какой процедуре будут определять это разрешенное использование. Наличие указанных пробелов и коллизий наложило свой отпечаток и на правоприменительную практику, что наиболее ярко видно из материалов одного дела (Определение ВАС РФ от 27.08.2008 N 10455/08). Как установил ВАС РФ, требование о предоставлении администрацией города Кисловодска градостроительного плана земельного участка в целях строительства многоэтажного жилого дома с автомобильным паркингом фактически направлено на изменение целевого назначения находящегося в собственности земельного участка и разрешенного использования (предоставление для жилой застройки), тогда как документами, представленными для получения градостроительного плана, предполагалось использовать земельный участок под кафе-шашлычную. Полномочиями по изменению разрешенного использования земельного участка, отнесенного к особо охраняемым природным территориям в силу Федеральных законов от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", муниципальное образование не обладает. При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции в удовлетворении заявленных требований отказал. Из оспариваемых судебных актов и представленных материалов не усматривается оснований, установленных ст. 304 Арбитражного процессуального кодекса РФ для рассмотрения дела в порядке надзора Президиумом ВАС РФ. Приведенное извлечение наводит на ряд размышлений и выводов. Во-первых, строительство в населенном пункте не кафе, а многоэтажного дома не имеет никакого отношения к изменению целевого назначения земельного участка. Целевое назначение категории земель населенных пунктов - служить пространственно-операционным базисом размещения жилых, промышленных, общественно-деловых и иных объектов, а также "не строительных" объектов, направленных на обеспечение жизнедеятельности населения (бульвары, скверы, пляжи и т.д.). Следовательно, попытка произвольного изменения застройщиком параметров и вида возводимого объекта представляла собой изменение разрешенного использования земельного участка, что не одно и то же. Во-вторых, земельный участок в городской застройке г. Кисловодска к землям особо охраняемых территорий не относится, а относится к категории земель населенных пунктов. Особый порядок землепользования в населенных пунктах - курортах предусмотрен российским законодательством применительно только к одному курорту - городу Сочи, причем специально принятым Федеральным законом. В рассматриваемом случае изменение параметров и видов застройки в силу ГрадК РФ отнесено к полномочиям органов местного самоуправления. Примечательно, что по другому аналогичному делу ВАС РФ сделал противоположный вывод: земельный участок изначально предоставлялся обществу в порядке статей 30 и 31 ЗК РФ для строительства. Предоставление земельного участка для проектирования и строительства производственной базы не изменяет вид разрешенного использования земельного участка, поскольку проведение проектно-изыскательских работ места размещения производственной базы предполагает в дальнейшем ее строительство (Определение ВАС РФ от 14.03.2008 N 2997/08). Подобная путаница среди прочего происходит и от несовершенства понятийно-категориального аппарата. Нельзя сказать, что в научной литературе данная проблема была полностью обойдена вниманием. Одним из первых вопрос о содержании "разрешенного использования" земельных участков поднял А.П. Анисимов. Наибольший интерес для нас представляют два его вывода. Во-первых, он убедительно доказал, что "целевое назначение устанавливается земельным законодательством для всех категорий земель, указанных в ст. 7 ЗК РФ, а разрешенное использование земельных участков, конкретизирующее целевое назначение для участков в составе отдельных категорий и субкатегорий земель, определяется правилами землепользования и застройки в порядке, установленном градостроительным законодательством". Во-вторых, им было предложено заслуживающее внимание определение: "Разрешенное использование земельного участка - это совокупность параметров и видов допустимого использования полезных свойств земельного участка и расположенных на нем природных ресурсов, а также объектов недвижимости в хозяйственных или потребительских целях в соответствии с регламентом либо в ином порядке, предусмотренном законодательством". В работах других авторов обращается внимание на вопросы юридической природы целевого назначения и разрешенного использования земельных участков. При этом наибольшее распространение получила позиция, что целевое назначение - это одно из публично-правовых ограничений права собственности (В.В. Чубаров, Е.А. Суханов. Данный вывод представляется дискуссионным, поскольку мы разделяем высказанную в научной литературе позицию, что от ограничений прав собственников земельных участков, предусмотренных федеральным и региональным законодательством, следует отличать уточнение пределов использования земельного участка, осуществляемое в ходе проведения правового зонирования территории органами местного самоуправления. Пределы права собственности устанавливают сам объем действия этого права, а ограничения вводятся внутри данных пределов и касаются изъятия отдельных возможностей, которые может совершить собственник. Следовательно, пределы - более широкое понятие по отношению к ограничениям права собственности. Другими словами, резервирование земельного участка и установление особых условий использования земельных участков и режима хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах являются разновидностями ограничений права собственности на земельный участок. Деление же земельного фонда России на категории и установление для каждой из них целевого назначения (а для входящих в их состав субкатегорий - одного или нескольких видов разрешенного использования) представляют собой не ограничение прав собственников земельных участков, а установление пределов их использования. При этом за нецелевое использование земельных участков ст. 8.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусматривает меры административной ответственности, а аналогичных мер ответственности за использование земельных участков с нарушением установленных видов разрешенного использования нет. Это не способствует повышению эффективности использования и охраны земель, в связи с чем КоАП РФ нуждается в дополнении соответствующим составом. Категория земель – это группирование земельных участков, площадей по каким – либо устойчивым признакам, которые в совокупности определяют правовой режим данной категории. Практическое значение понятия «целевое назначение земельного участка» хорошо видно на примере следующего судебного дела. На основании договора купли – продажи гражданка С. Приобрела у гражданина А. домовладение и ЗУ для ведения дичного подсобного хозяйства. Впоследствии гражданка С. Продала ¼ своей доли в общей собственности на указанный ЗУ телестудии «Метроном – 3», которая направила заявление о государственной регистрации в соответствующее управлении ФРС о регистрации перехода права собственности на указанную долю, получив отказ, обратилась с соответствующим заявлением. Суд вынес решение, в соответствии с которым отказ в регистрации был признан правомерным в связи с тем, что заявитель не представил на регистрацию кадастровый паспорт ЗУ с указанием категории земли, к которой он относится. Кроме того, ЗУ для ведения ЛПХ предоставляется только гражданам и не могут отчуждаться в пользу юридических лиц, так как это предполагает изменение их целевого назначения, которое осуществляется по процедуре, установленной законом, а не самовольно собственником ЗУ. 9. Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами. Разграничение государственной собственности на землю на собственность федеральную, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований — необходимое условие земельного строя страны. В настоящее время названное разграничение определяется Федеральным законом № 137 – ФЗ «О введении в действие ЗК РФ». 10. Дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы. Без учета природных, социальных, экономических и иных факторов, влияющих на правовой режим земель, закон оказался бы безликим, неопределенным, а порядок использования и охраны земель был бы недифференцированным. 11. Сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. Перечень принципов, сформулированный в ст. 1 ЗК РФ, не является исчерпывающим, так как предполагается возможность его расширения иными ФЗ (но не подзаконными актами и не законами субъектов РФ). При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли. |