государственные программы в России: сущность, особенности. Государственные программы, сущность и особенности. Тема Государственное программирование 1 Структура и содержание государственной программы
 Скачать 162 Kb.
|
|
Тема 4. Государственное программирование 4.1 Структура и содержание государственной программы Государственные программы, как и все документы долгосрочного развития в России, области носят стратегический характер и ориентированы на длительную перспективу. Они характеризуются рядом недостатков: 1. Отсутствие в отдельных программах количественных индикаторов оценки их эффективности, что значительно снижает управляемость их реализации; 2. Ожидаемые эффекты и список мероприятий государственных программ лишены конкретики и ориентированы на формирование лишь общих условий достижения цели, что требует коррекции и обоснования дополнительного списка программных мер; 3. Часть государственных программ не содержит данных о финансовом обеспечении мероприятий за счет бюджетов различных уровней. Обычно программы ограничены лишь источниками финансирования своей реализации; 4. Средства финансового обеспечения государственных программ зачастую не распределены по периодам их реализации, а также не учитывают инфляционные риски и схемы ведомственного и уровневого наполнения и исполнения бюджетов; Следует отметить, что некоторые из отмеченных недостатков имеют хронический характер: нечеткие формулировки, размытые индикаторы эффективности, сложности с определением источников и объемов финансирования находятся практически во всех государственных программах. К положительным сторонам государственных программ следует отнести: - глубокий анализ и постановку проблемы, на которую направлены мероприятия программного характера; - варианты развития целевой проблемы или ситуации, на которую направлена государственная программа; - многие государственные программы содержат результаты эмпирических и социологических исследований в регулируемом регионе или секторе общественного устройства. Оценка результативности государственных программ осуществляется на основании сопоставления в динамике фактически достигнутых результатов, то есть установленных в программе целевых индикаторов, с их плановыми значениями, которые могут быть установлены в разрезе задач или отдельных мероприятий. Таким образом, важным условием оценки результативности государственных программ является наличие в программе количественно измеримых целевых индикаторов. Практически все реализуемые в настоящее время и запланированные к реализации государственные программы содержат такие индикаторы. Важно также отметить, что большинство реализуемых государственных программ содержат источники и объемы средств, направленных на финансирование программных мероприятий, по годам реализации программы, а некоторые из них содержат поквартальное распределение средств. При этом большинство государственных программ содержат раздел по обоснованию необходимости решения проблемы программным способом, а также раздел по обоснованию объема средств, выделяемых на программу. Некоторые государственные программы реализуются согласно установленному перечню объектов или адресов подлежащих ремонту или строительству. Государственные программы содержат детальное описание системы мониторинга исполнения программных мероприятий. Как правило, государственные программы содержат III категории индикаторов: 1 блок – базовые индикаторы; 2 блок – специальные индикаторы в разрезе целевых мероприятий; 3 блок – индикаторы экономической, социальной и бюджетной эффективности программных мероприятий. В качестве положительного аспекта исследования практики применения программного подхода в Краснодарском крае следует отметить наличие государственных программ укрепления экономического потенциала реального сектора общественного производства. Можно выделить группы государственных программ: 1. Развитие кадров в отраслях экономики и стимулирование инновационного производства. 2. Развитие отраслей экономики и укрепление их экспортного потенциала. 3. Стимулирование развития рынков продуктов, сырья и ресурсов в регионах. 4. Правоохранительная деятельность, правопорядок, экономическая безопасность, развитие инфраструктуры, информационное обеспечение экономики и социальной сферы в регионах. 5. Стимулирование модернизации экономики и отраслей производственного и непроизводственного характера. 6. Развитие программ поддержки и стимулирования предпринимательской деятельности, кластерных формирований и создания альянсов. В качестве положительного аспекта государственных программ также отметить тот факт, что мероприятия большинства программ подразделяются на комплекс векторов: - организационные; - экономические; - социальные; - финансовые; - имущественные; - инфраструктурные; - консалтинговые; - методические; - аналитико-результирующие; - контрольные. Государственные программы отличаются сложной структурой, так как включает комплекс положений по обоснованию необходимости реализации, цели, задачи, инструменты и методы реализации и т.д. Так, типичная государственная программа поддержки сельского хозяйства и агробизнеса может содержать ряд подпрограмм в соответствии с отраслевой спецификой аграрного сектора экономики: - поддержка растениеводства; - поддержка мясного животноводства; - поддержка молочного скотоводства; - поддержка птицеводства; - поддержка свиноводства; - поддержка малых форм хозяйствования в АПК; - поддержка экспортной деятельности; - развитие инфраструктуры АПК; - развитие средств агрохимзащиты и т.д. К особенностям государственных программ, выполняемых в Краснодарском крае можно также отнести детальное инструментов, механизмов и методов по их реализации и оценке эффективности. При этом эффективность оценивается не только по параметрам использования финансовых ресурсов, но и по различным аспектам результативности планируемых мероприятий. Следует отметить, что в некоторых программах предложены мероприятия не требующие финансирования, в частности подобные мероприятия описаны в программах. Реализация государственных программ не ограничивается планированием мероприятий по повышению параметров социального и экономического развития, а может быть направлена абсолютно на любую проблему, имеющую важное общественное значение. Также следует отметить, что к финансированию некоторых программ привлекаются не только средства всех уровней бюджета, но и средства коммерческих банков и прочих исполнителей, что требует от властных институтов эффективного взаимодействия с субъектами предпринимательской и банковской деятельности. К методическим недостаткам содержания и порядка построения государственных целевых программ прежде всего необходимо отнести. 1. Наличие повторяемости отдельных мероприятий в различных программах социально-экономического развития, что приводит к дублированию действий властных институтов, а в некоторых случаях свидетельствует о системном характере имеющейся проблемы, которая не решается программными методами в силу объективных и субъективных обстоятельств. 2. В системе программно-целевого управления на этапе проектирования программ не всегда проводится должная экспертная оценка текущей ситуации, при этом к экспертизе по поиску оптимальных подходов к регулированию экономикой на региональном и муниципальном уровнях не всегда привлекается научное и экспертное сообщество. 3. Некоторые программы предполагают создание новых инфраструктурных объектов, при этом в целевых программах не всегда заложен механизм управления и распоряжения собственностью данными объектами, в особенности в ситуации, когда программа финансируется из различных источников. 4. Также следует отметить недостаточную инновационную направленность реализуемых государственных программ. 5. Отсутствие механизмов мотивации населения к со-исполнению программных мероприятий, что способствовало бы повышению их результативности. 6. Реализация программно-целевого способа управления экономикой в некоторой степени порождает социально-экономическое иждивенчество на микро- и мезоуровне со стороны субъектов экономики, поскольку в условиях стабильного получения субсидий из бюджета для поддержания инфраструктурных объектов в должном состоянии, у них нивелируются побудительные механизмы к проявлению хозяйственной самостоятельности и повышению управленческой активности. 7. Некоторые программы обладают недостаточной оперативностью вследствие структурно-функциональной неизменности механизмов управления и координации в системе регионального менеджмента. 8. Отсутствие адекватных действенных механизмов использования системы государственно-частного партнерства при реализации программных мероприятий. С методологической точки зрения следует различать программы стратегического развития, которые как правило ориентированы на создание определенных условий для взаимодействия субъектов экономики и долгосрочные целевые программы, которые не всегда способствуют созданию эффективных условий для взаимодействия властных и предпринимательских структур в интересах общества, но при этом содержат перечень конкретных мероприятий по регулированию отдельных аспектов функционирования различных секторов экономики. Изучение теории и практики оценки выполнения государственных программ показывает, что они не всегда являются результативными и могут не дать существенных результатов для улучшения социально-экономических условий развития. Причиной низкой результативности целевых программ могут являться: 1. Недофинансирование реализуемых государственных программ социально-экономического развития или утверждение законом о соответствующем бюджете на очередной финансовый год объемов их финансирования ниже лимитов установленных паспортами целевых программ. 2. Несвоевременное заключение договоров и задержки с перечислением бюджетных средств. 3. При проектировании программы ее цели и задачи формулируются недостаточно четко, без установления количественных критериев оценки степени выполнения программы. 4. «Отсутствует система критериев оценки результативности целевых программ. Основная причина – отождествление в бюджетном законодательстве понятий эффективности и экономности использования бюджетных средств. А то обстоятельство, что под бюджетным контролем понимается проверка соответствия фактических расходов их целевому назначению по функциям и экономической классификации, ведет к осуществлению таких программных расходов, которые соответствуют принципам адресности и целевого назначения лишь формально и с точки зрения экономической целесообразности не достаточно обоснованы». 5. Некоторые программы не носят инвестиционного характера и не дают существенного толчка для дальнейшего социально-экономического развития территории, в силу краткосрочного или среднесрочного характера их реализации, а оказывают локальное значения для решения некоторых проблем отдельных секторов экономики или видов экономической деятельности. 2.2 Основание и этапы разработки государственной программы В качестве основных приоритетов властных институтов в системе государственного менеджмента как правило выделяются: повышение уровня и качества жизни населения и комплексное развитие территорий на основе динамичного и эффективного функционирования экономики. При этом наиболее действенным средством достижения целей стратегического и тактического характера является программно-целевой метод, заключающийся в системном, комплексном подходе к повышению социально-экономических условий функционирования социально-экономических систем в целом. В документе государственного стратегического планирования выделены следующие стратегические цели и задачи долгосрочного программного развития: Повышение конкурентоспособности экономики: развитие ключевых комплексов и секторов экономики; инфраструктурное развитие (транспортно-логистической, энергетической инфраструктуры); развитие сферы услуг; снижение уровня дотационности. Пространственное развитие: развитие агломераций, регионов, периферии, системы расселения и приграничных территорий, транспортных хорд; повышение устойчивости системы расселения региона; снижение дифференциации по уровню развития городских и сельских поселений. Повышение качества жизни населения: повышение капитализации человеческих ресурсов; обеспечение сбалансированности рынка труда в регионах, в том числе модернизация системы профобразования в соответствии с запросами рынка труда; улучшение демографической ситуации; обеспечение роста уровня потребления и повышение инфраструктурной обеспеченности социальной сферы выше среднероссийского; обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности. Государственные программы являются основой и основным действующим инструментом бюджетирования, ориентированного на результат, при котором важно обладать эффективным механизмом отбора основных направлений расходования бюджетных средств, в условиях их ограниченности по наиболее приоритетным для развития социально-экономических систем. В качестве основных направлений реализации государственных программ выделяются: - здравоохранение; - образование; - дорожное строительство; - социальная защита населения; - культура; - ЖКХ; - экология и природопользование. Государственная программа в качестве целевого ориентира должна иметь конкретные результативные показатели с целью последующей оценки их эффективности, что в свою очередь предполагает выработку мониторинговых и контрольных мероприятий по оценке результативности программы. Для этого выделим основные тематические разделы, которые должны быть отражены в государственных программах (рисунок 4.1). Наличие данных разделов обязательно при формировании государственных программ. В настоящее время в практике реализации программно-целевого подхода наблюдается ситуация нарушения принципа транспорентности и сопоставимости при формировании программ развития, в особенности на муниципальном уровне, что в свою очередь существенно ограничивает потенциал учета и контроля за ходом их выполнения и не приводит к ожидаемым результатам. Необходимо отметить, что на региональном уровне программно-целевой подход является наиболее универсальным и практически единственным инструментом регулирования социально-экономического развития территорий. Соответственно, большая часть расходов региональных бюджетов идет на финансирование программ развития (до 86% всех расходов).  Рисунок 4.1 – Упрощенная структура и содержание разделов государственных программ Решения о разработке государственных программ, порядок их формирования и реализации, а также регламент проведения, критерии оценки эффективности реализации принимаются на основании постановлений Правительства РФ и Правительств субъектов РФ. В регионах в настоящее время реализуется порядок принятия решения о разработке областных, краевых и республиканских долгосрочных целевых программ, который устанавливает требования к разработчикам. В соответствии с данным документом последовательность действий властных структур в ходе формирования и реализации государственных программ можно свести к следующим фазам. Разработка. Инициаторами разработки проекта государственной программы могут быть: Глава Администрации (Губернатор) региона; Органы исполнительной власти региона; Законодательные органы власти регионов. На первом этапе производится отбор проблем и принятие решения относительно разработки государственной программы, который осуществляется областным органом исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование в соответствующей сфере деятельности. Кандидатура разработчика определяется на конкурсной основе в соответствии с нормами действующего законодательства. Непосредственно на этапе формирования и утверждения государственной программы заказчик: несет ответственность за подготовку положений программы; согласовывает с основными заинтересованными участниками программы сроки выполнения программных мероприятий, объемы и источники финансирования; организует обсуждение и согласование проекта программы и представление его на рассмотрение законодательным органам власти. Структура. Типовая государственная программа состоит из паспорта и шести разделов: 1. Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами; 2. Основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы, целевые показатели; 3. Система программных мероприятий, в том числе ресурсное обеспечение, с перечнем мероприятий с разбивкой по годам, источникам и направлениям финансирования (мероприятия, направленные на реализацию экономических, организационных, информационных, образовательных и других направлений деятельности в области энергосбережения и энергоэффективности); 4. Нормативное обеспечение; 5. Механизм реализации программы, включая организацию ее управления и контроль за ходом ее реализации; 6. Оценка эффективности социально-экономических и экологических последствий от реализации программы. Финансирование. В соответствии с действующими нормативными актами объем бюджетных ассигнований на реализацию программ утверждается специальными нормативными актами о бюджете соответствующей территории (РФ, регионы, республики и т.д.). Средства федерального бюджета (включая безвозмездные поступления от государственных корпораций), поступающие в нижестоящие бюджеты и включенные в финансирование программ, отражаются в соответствии с бюджетной классификацией расходов, установленной главным администратором доходов указанных средств. Источниками финансирования государственных программ являются средства федерального и региональных бюджетов, либо средства федерального бюджета, средства бюджетов муниципальных образований, внебюджетные средства. Необходимо отметить, что действующий порядок формирования и реализации государственных программ предполагает сокращение или увеличение, начиная с очередного финансового года, бюджетных ассигнований на реализацию соответствующей программы или досрочное ее прекращение, по результатам оценки эффективности её реализации. Реализация. На этапе реализации государственных программ и контроля за ходом их выполнения государственный заказчик в установленные сроки готовит соответствующий отчет, который содержит: данные по форме, представленной в таблице 4.2; сведения о результатах реализации основных мероприятий целевой государственной программы за отчетный год (при этом степень выполняемости оценивается в процентах); сведения о наличии, объемах, доли невыполненных программных мероприятий, незавершенных проектов и подпрограмм; данные об объеме, а также целевом / нецелевом использовании сторонних бюджетных и внебюджетных средств; сведения о неосвоенных в течение бюджетного года ассигнования (по кодам бюджетной классификации и источникам поступления); оценку бюджетной, внебюджетной, экономической и социальной эффективности реализации государственной программы; сведения о соответствии достигнутых отчетных показателей при реализации мероприятий государственной программы плановым индикаторам, установленным в нормативно-правовом акте, утверждающем программу; Таблица 4.1 – Форма оценки и контроля достижения целевых показателей государственных программы
Отчеты о ходе реализации государственных программ подлежат утверждению законодательными органами власти, публикации в средствах массовой информации, в открытых источниках на сайтах и официальных порталах органов исполнительной власти и управления. 5.3 Управление и контроль реализации государственной программы Реализация государственных программ в РФ – это сложный организационно-управленческий процесс, требующий координации деятельности исполнительных органов государственной власти и структур муниципального менеджмента. От их скоординированного и отлаженного взаимодействия, не имеющего административных и компетентностных противоречий, а также отсутствия хозяйственно-экономических «конфликтов интересов» зависит качество, своевременность, полнота и результативность реализации положений программ. «В настоящее время происходит эволюция понимания значимости системы управления как определяющего фактора результативности социально-экономического развития России и ее регионов» [1]. Современная экономическая действительность требует от системы государственного менеджмента таких управленческих качеств как минимизация неэффективных расходов, приоритетное стимулирование пропульсивных ростоформирующих тенденций, отраслей и проектов, эффективная реализация своего компетентностного и функционального потенциала, снижение внутрисистемных конфликтов и противоречий, цифровизация управленческой деятельности и т.д. Следовательно, процесс реализации государственных программ в том числе и развития субъекта, приобретающий в контуре системы регионального и муниципального менеджмента, прежде всего, управленческую природу, также требует своего агрегатирования рациональным и результативным управляющим механизмом, который позволяет реализовать идейный замысел и основные направления программных документов. В этой связи увеличивается значимость управленческих подходов, а решение задачи формирования механизма управления государственными программами состоит из следующих задач, последовательное решение которых и определяет эффективность и результативность их прикладной реализации: - проектирование ключевых компонентов механизма управления реализацией государственных программ в единстве организационно-функциональных составляющих, а также демаркация полномочий между региональными органами власти и структурами местного самоуправления в вопросах реализации положений программы; - обоснование вариативных звеньев механизма управления, активирующихся в зависимости от наступления различных сценариев развития экономики и социальной сферы страны и регионов; - разработка дорожной карты реализации основных направлений программы с привязкой к временным периодам их выполнения. В первую очередь, отметим, что реализация стратегических направлений государственных программ будет происходить в управленческой системе «региональный – муниципальный менеджмент». Учитывая то обстоятельство, что по своей сущностной природе и по институциональному статусу это абсолютно разные ветви власти, возникает проблема разграничения полномочий и сфер ведения при решении задач в рамках отдельных программ. Это разграничение полномочий возможно осуществить на основе нормативно-правового анализа законодательных и инструктивно-методических основ их деятельности. На рисунках 4.1 и 4.2 отражены возможные модели разграничения полномочий и сфер ведения в управленческой системе регионального и муниципального менеджмента при реализации государственных программ в современной экономике России. Данный уровень взаимоотношений наиболее распространен в отечественной практике управления государственными программами.  Рисунок 4.1 – Распределение полномочий при реализации ГП (уровень рег. менеджмента)  Рисунок 4.2 – Распределение полномочий при реализации ГП (муниципальный уровень) Механизм управления реализацией государственных программ базируется на взаимодействии регионального и муниципального менеджмента. Отличительной характеристикой механизма управления реализацией ГП является подключение его к структурным компонентам стандартной структуры органов регионального и муниципального менеджмента. дополнительных звеньев в зависимости от реализующегося фактически сценарного варианта развития экономической сферы. Их в стратегии социально-экономического развития РФ четыре: депрессивное развитие, инновационное развитие, централизация и регионализация. Каждому сценарному варианту должен соответствовать характер решаемых задач и тип реализуемых ГП. Поясним этот момент более подробно. Депрессивный тип социально-экономического развития как сценарий с негативной коннотацией требует, прежде всего, оперативной остановки совокупности негативных процессов и явлений. В этом плане требуется доминирование «купирующего» типа вариативной части механизма управления. Он может базироваться на включении в архитектуру механизма управления государственными программами агентства стратегического инвестиционного развития, в задачи которого на постоянной основе вменялось бы активное привлечение в программные мероприятия крупных «инвестиционных игроков» под разрабатываемые инфраструктурные и производственные экономические проекты. Централизация социально-экономического развития страны, когда развивается и растет только административный центр столичного региона, «вытягивая» все ресурсы из полупериферии и периферии требует, с одной стороны, рестриктивных (ограничивающих) мер по ограничению его роста, а с другой – стимулирования ростоформирующих тенденций на базе пропульсивных «точек роста» в зоне периферии. Этот подход предполагает развитие инфраструктуры центробежного трансфера технологий, знаний, ресурсов из центра на периферию, следовательно, механизм управления должен быть дополнен советом по трансфертному инфраструктурно-технологическому обеспечению периферии, который бы функционировал на штабных принципах. Инновационное развитие страны и регионов, относящееся к положительным сценарным вариантам, требует активизационно-поддерживающих усилий со стороны механизма управления реализацией государственными программами. В данном случае речь может идти о т.н. «точках кипения» в стратегическом сегменте механизма управления, в которой постоянно генерируются новые ценные идеи и проекты в русле тематики программ, происходит их обсуждение с научно-экспертным сообществом, здесь же сразу формулируются рекомендации и механизмы по их реализации. Подобный формат стратегических сессий на постоянной основе позволяет реализовать научно-прорывной потенциал экономики на перспективных направлениях социально-экономического развития в стране и регионах. И, наконец, четвертый сценарий развития социально-экономического развития, связанный с регионализацией (умеренный рост и развитие регионов на фоне замедления развития столичного центра) подразумевает необходимость вовлечения незадействованных ресурсов и резервов субъектов в процессы роста и развития на основе использования принципов сетизации и сетевого взаимодействия центров второго порядка региона и обширной периферии в контуре механизма управления реализацией программных мероприятий. В связи с этим при выполнении сценарных установок данного варианта развития социально-экономической сферы, представляется целесообразным к механизму управления «подключить» региональное агентство сетевого взаимодействия, которое бы разрабатывало и реализовывало проекты сетевого характера развития экономики с вовлечением в т.н. «проектную воронку» периферийных территорий и получением сетевых эффектов в экономике страны и регионов. Для формирования механизма управления реализацией ГП также требуются ресурсы организационные, человеческие, информационные, научно-методические, а также имущественные, финансово-бюджетные и иные, в зависимости от целей государственных программ и направлений их реализации. Потребность в ресурсах механизма управления определяется на этапе разработки программ. Сформированный таким образом механизм управления реализацией государственных программ ориентирован на инициирование, реализацию и контроль за исполнением ключевых положений стратегических документов в сфере социально-экономического развития страны. Реализацию данных ключевых направлений и конкретных мероприятий обычно предлагается осуществлять в формате дорожных карт. Они позволяют в наглядном виде представить соотношение направлений и сроков их выполнения. Кроме того, оговаривается на нормативном уровне дифференциация сроков выполнения направлений государственных программ в зависимости от сценария социально-экономического развития страны. Органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, руководствуясь регламентированными направлениями государственных программ, в рамках своей компетенции разрабатывают конкретные территориальные мероприятия по их реализации. Мероприятия согласовываются с соответствующей рабочей группой при региональном уполномоченном институте (рабочая группа при Минэкономразвития региона). Далее в соответствии с бюджетными лимитами происходит их выполнение. При этом территориальные мероприятия могут быть оформлены в двух форматах: в виде районных или городских программ (например, программы поддержки специализированных видов предпринимательства «на местах»); в виде отдельных проектов районного или городского развития. Иные формы реализации мероприятий могут быть разработаны в зависимости от индивидуальной местной проблемы или ситуации. Дорожная карта реализации основных направлений государственных программ имеет вид диаграммы Гантта. При этом формирование механизма управления реализацией государственных программ, его «встраивание» в существующую систему государственного, регионального и муниципального менеджмента, а также решение задачи перманентного обеспечения его деятельности позволит получать комплекс программируемых эффектов для экономики и социальной сферы от реализации программных направлений. Контрольные вопросы. 1. В чем сущность государственных программ и каковы их отличительные особенности? 2. Назовите государственные программы, о которых Вы слышали? 3. Каков порядок разработки и реализации государственных программ? 4. Кто ответственный за итоговые результаты реализации государственных программ? 5. В каких сферах государственные программы наиболее эффективны? 6. Как осуществляется контроль за исполнение государственных программ? 7. Каковы особенности механизма реализации государственных программ? 8. В чем специфика распределения полномочий межу уровнями управления при реализации государственных программ? 9. Назовите государственные программы, о которых вы слышали? 10. Какие требуются ресурсы для реализации государственных программ? 1 Стратегическое управление региональным и муниципальным развитием / Новоселов А.С., Маршалова А.С., Бурматова О.П. и др. / под ред. А.С. Новоселова, В.Е. Селиверстова. – Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2018. – 496 с. | ||||||||||||||||||||||||||||