Тема 2. Тема Характеристика отдельных видов административных регламентов
 Скачать 21.77 Kb.
|
|
Тема 2. Характеристика отдельных видов административных регламентов Рассмотрим основные виды административных регламентов более подробно. Административный регламент внутренней организации органа исполнительной власти является нормативным актом, определяющим порядок внутренней организации такого органа. Такие регламенты создаются на основании Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утв. постановлением Правительства РФ от 28 июня 2005 г. № 452. Структура и содержание Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти и самих регламентов внутренней организации федеральных органов исполнительной власти формируются с учетом положений Регламента Правительства РФ. Регламент Правительства РФ утвержден постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации». Он регулирует такие вопросы, как планирование и организация работы Правительства РФ, исполнение поручений, содержащихся в актах Правительства и протоколах заседаний Правительства, а также поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ, его заместителей, внесение в Правительство и рассмотрение проектов актов, создание и функционирование правительственных и межведомственных координационных и совещательных органов и др. Регламент Правительства РФ является комплексным нормативным правовым актом, определяющим как внутренние, так и внешнеуправленческие процедуры деятельности данного органа. По нашему мнению, он наиболее полно и детально из всех регламентов внутренней организации органов исполнительной власти раскрывает особенности и порядок реализации функций и полномочий Правительства РФ. Однако, как справедливо указал К. В. Давыдов, несмотря на существенную модернизацию, данный акт до сих пор не отразил целого комплекса административных процедур, особенно во взаимоотношениях Правительства РФ с федеральными и региональными органами исполнительной власти; некоторые нормы Регламента нередко носят весьма поверхностный характер, также сохраняется неоправданная множественность источников регулирования организационной деятельности Правительства РФ. Административные регламенты органов исполнительной власти, называемые также статусными регламентами, включают в себя основные правила организации деятельности органа исполнительной власти по реализации его правового статуса — государственных функций управления, предоставления государственных услуг и осуществления иных полномочии, возложенных на данный исполнительный орган в установленной сфере деятельности, а также взаимодействия органа исполнительной власти с органами исполнительной власти, находящимися в его ведении, и иными государственными органами. Официальное наименование регламентов данного вида — регламент внутренней организации органа исполнительной власти. Такие регламенты должны иметь все самостоятельные органы исполнительной власти. Административные регламенты внутренней организации принимаются для всех исполнительных органов, включая Правительство РФ (или высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ), министерства, службы, агентства. Структурно статусные регламенты должны включать около 15 разделов, отражающих общие положения; порядок планирования и организации работы; порядок подготовки и оформления решений федерального органа исполнительной власти; порядок исполнения поручений в федеральном органе исполнительной власти; порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов; порядок подготовки и рассмотрения проектов актов, которые вносятся в Правительство РФ; законопроектную деятельность и порядок участия в деятельности Федерального Собрания; порядок взаимодействия с органами власти; порядок работы с обращениями, в том числе с обращениями граждан; порядок предоставления органами исполнительной власти информации о своей деятельности. Большинство регламентов федеральных органов исполнительной власти соответствуют данной структуре. Однако некоторые федеральные органы исполнительной власти так и не приняли статутные регламенты. Например, отсутствует регламент внутренней организации МИД России, Минпромторга России, ФСО России и т. д. К недостаткам административных регламентов органов исполнительной власти можно отнести отсутствие исчерпывающего перечня административных процедур, требований к порядку, а также срокам их осуществления и отсутствие регламентации структурных подразделений органа. Следующим видом регламента является регламент межведомственного взаимодействия. При взаимодействии федеральных органов исполнительной власти, в том числе находящихся в ведении разных министерств, а также при взаимодействии федеральных и региональных органов исполнительной власти возникает необходимость тщательного урегулирования процедур такого взаимодействия, поскольку недостаточная скоординированность либо избыточность дискреционных полномочий органов исполнительной власти может привести к неравномерному распределению полномочий и ответственности между этими органами, доминированию одного органа над другим, что в итоге приведет к нарушению прав и законных интересов граждан. Системообразующим актом для регулирования такого взаимодействия стал Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утв. постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30. Прежде всего он направлен на упорядочение взаимоотношений в системе федеральных органов исполнительной власти — министерств, служб, агентств. Следует отметить, что данный регламент значительно устарел с момента его принятия и требует внесения значительных изменений в целях приведения его в соответствие с действующим законодательством. Так, например, в п. 1.4.1 данного акта закреплено, что государственный комитет является федеральным органом исполнительной власти, который в установленной для него сфере деятельности осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, если это предусмотрено положением об указанном федеральном органе исполнительной власти, т. е. в нем государственный комитет предусматривается как один из федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации. Такое положение противоречит действующей редакции Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», определяющей, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят только федеральные министерства, службы и агентства. Однако в целом Типовой регламент межведомственного взаимодействия достаточно детально регламентирует процедуры взаимодействия органов исполнительной власти и устанавливает структуру принимаемых в соответствии с ним регламентов. Кроме того, он устанавливает и общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий. Его положения отражают общие вопросы организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти, даже в большей степени, чем вопросы взаимодействия органов. Так, он устанавливает порядок создания и организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, основные правила организации документооборота в федеральных органах исполнительной власти и др. Регламенты взаимодействия подразделяют: — на регламенты взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами; — регламенты взаимодействия федеральных органов исполнительной власти одного уровня по вопросам совместного исполнения общей функции государственного управления или функции предоставления государственных услуг; — регламенты взаимодействия федерального органа исполнительной власти с его территориальными органами; — регламенты взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ; Отметим, что рассматриваемый Типовой регламент устанавливает запрет при осуществлении взаимодействия на ограничение полномочий находящихся в ведении федерального министерства федеральных служб и федеральных агентств, деятельность которых координируется этим министерством. К сожалению, на сегодняшний момент принято лишь незначительное количество регламентов взаимодействия по сравнению с тем объемом вопросов, которые требуют совместной деятельности органов исполнительной власти различного уровня. В ряде случаев такие регламенты подменяются либо положениями внутренних регламентов, либо ведомственными нормативными актами иного характера. Наибольшее нормативное регулирование получили административные регламенты осуществления государственных функций и предоставления государственных услуг. Иногда и они подменяют собой регламенты взаимодействия органов исполнительной власти. Принятие данных актов в последнее время стало одним из основных направлений государственной политики в области государственного управления. Федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ разрабатываются административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг, содержащие последовательность действий по исполнению государственных функций и нормативные сроки осуществления таких действий. Административными регламентами также устанавливается порядок взаимодействия между структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти, их должностными лицами, взаимодействия федерального органа исполнительной власти с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции. Регламенты разрабатываются федеральными органами исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится исполнение государственной функции или предоставление государственной услуги. На практике подавляющее большинство административных регламентов исполнения государственных функций регулирует не исполнение функций исполнительных органов, а реализацию их отдельных полномочий. Среди основных функций органов исполнительной власти выделяют функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору, выдаче органами государственной власти разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности, регистрации актов, документов, прав, объектов, изданию индивидуальных правовых актов, управлению государственным имуществом. Все эти функции с той или иной степенью детализации отражены в административных регламентах осуществления государственных функций. Порядок разработки и принятия административных регламентов данного вида установлен постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг». Кроме того, на уровне федерального закона закреплены требования, предъявляемые к административному регламенту предоставления государственных услуг. Административный регламент исполнения государственной функции включает в себя следующие основные элементы: 1) общие положения; 2) порядок исполнения государственной функции; 3) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), порядок их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур (действий) в электронной форме; 4) порядок и формы контроля за исполнением государственной функции; 5) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, исполняющего государственную функцию, а также их должностных лиц. К структуре административного регламента государственной услуги предъявляются еше более детальные требования. В него должен также включаться стандарт предоставления государственной услуги. Критериями, которым должен отвечать регламент, являются: упорядочение административных процедур и административных действий; устранение избыточных административных процедур и избыточных административных действий; сокращение срока исполнения государственной функции, а также сроков исполнения отдельных административных процедур и административных действий в рамках исполнения государственной функции; указание на персональную ответственность должностных лиц за несоблюдение ими требований административных регламентов исполнения государственных функций при выполнении административных процедур или административных действий; возможность осуществления отдельных административных процедур и административных действий в электронной форме. Пункт 18 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (утв. постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373) закрепляет понятие административной процедуры, под которой предлагается понимать логически обособленную последовательность административных действий при исполнении государственной функции, имеющей конечный результат и выделяемой в рамках исполнения государственной функции. Данный термин применяется и к административным процедурам в рамках предоставления государственных услуг. В связи с данным определением в одних административных регламентах процедура стала пониматься как стадия юридического процесса (предоставления документов, их рассмотрения, принятия решения), а в других — как порядок оказания государственной услуги или неисполнения государственной функции в целом. В отличие от регламента исполнения государственных функций административный регламент предоставления государственных услуг содержит некоторые требования, вытекающие из особенностей их предоставления. Так, в регламенте государственных услуг должен определяться стандарт предоставления государственной услуги, включающий: — наименование государственной услуги; — наименование федерального органа исполнительной власти, предоставляющего государственную услугу; — описание результата предоставления государственной услуги; — срок предоставления государственной услуги; — перечень нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной услуги; — исчерпывающий перечень документов, необходимых для предоставления государственной услуги и услуг, которые являются обязательными для предоставления государственной услуги, подлежащих представлению заявителем, способы их получения заявителем, в том числе в электронной форме, порядок их представления; — исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления государственной услуги, которые находятся в распоряжении государственных органов; — указание на запрет требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами; — исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной услуги; — исчерпывающий перечень оснований для приостановления или отказа в предоставлении государственной услуги; — перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги; — порядок, размер и основания взимания государственной пошлины; — порядок, размер и основания взимания платы за предоставление услуг; — максимальный срок ожидания в очереди; — срок и порядок регистрации запроса заявителя; — требования к помещениям, в которых предоставляется государственная услуга; — показатели доступности и качества государственной услуги; — иные требования. Такая детализация административных процедур в регламенте позволяет четко контролировать осуществление административных действий при предоставлении государственной услуги, имеющей конечный результат, и привлекать к ответственности должностных лиц за нарушение порядка их исполнения. При разработке административных регламентов государственных услуг органы исполнительной власти сталкиваются с проблемой разграничения понятий «функция» и «услуга». Отсутствие единого концептуального подхода к отграничению функции от услуги приводит иногда к принятию административного регламента предоставления государственной услуги в случаях, когда в положении об органе исполнительной власти она закреплена в разделе функции. Вопрос о разграничении функций и услуг является дискуссионным. В некоторых регионах принимаются отдельные перечни функций и перечень услуг органа исполнительной власти. Не придает ясности в этой ситуации и федеральное законодательство. Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти различает административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления услуг, но в п. 1.6 указывает, что федеральное агентство — это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг. Представляется, что на практике услуга и функции разграничиваются наличием заявителя или потребителя, которые могут быть только у услуги. Административные регламенты отличаются особым порядком утверждения. Административные регламенты исполнительных органов государственной власти утверждаются приказом руководителя ведомства по согласованию с федеральным уполномоченным органом; административные регламенты исполнительных органов государственной власти субъектов РФ утверждаются указом (постановлением) высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. Административные регламенты взаимодействия должны утверждаться совместными актами органов исполнительной власти, даже если одни из них находятся в ведении других. Административные регламенты государственных функций (государственных услуг), разработанные федеральными органами исполнительной власти, находящимися в ведении федерального министерства, утверждаются приказами федерального министра по представлению руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Регламенты, разработанные федеральными органами исполнительной власти, находящимися в ведении федерального министерства, самостоятельно осуществляющими нормативное правовое регулирование в установленной сфере, утверждаются приказами руководителей указанных федеральных органов исполнительной власти. Регламенты, разработанные федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, утверждаются приказами руководителей указанных федеральных органов исполнительной власти. Указом (постановлением) высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ должны утверждаться административные регламенты государственных функций, осуществляемых исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. Как и все административные акты, административные регламенты должны представляться органами исполнительной власти на государственную регистрацию в Минюст России и его территориальные органы. В целом можно сказать, что принятие административных регламентов стало важным и очень значимым шагом на пути совершенствования системы государственного регулирования. Среди вопросов, вызывающих дискуссии, касающиеся роли административных регламентов в регулировании административных процедур, следует указать на возможность органа исполнительной власти по своему усмотрению устанавливать порядок осуществления той или иной функции или предоставления услуги, в отношении которой он разрабатывает административный регламент. С одной стороны, именно данный орган, как никто другой, способен наиболее детально расписать порядок реализации функции или услуги, которую он осуществляет. С другой стороны, наделение государственного органа полномочиями по установлению в административном регламенте порядка осуществления им же государственной функции или услуги, несмотря на четкие границы, установленные постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373, дает слишком широкие дискреционные полномочия, вплоть до возможности злоупотреблений и коррупционных проявлений, в правоприменительной деятельности этих органов. Спорным представляется положение законодателя о том, что регламент федерального органа исполнительной власти, административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти составляют административный регламент федерального органа исполнительной власти[3]. Думается, что каждый из этих актов имеет свою специфическую природу и содержание, поэтому объединять их в единый административный регламент федерального органа исполнительной власти нецелесообразно. Это отдельные правовые акты, устанавливающие особые административные процедуры, несмотря на то, что они обеспечивают деятельность одного органа. Еще одной проблемой является то, что нередко структурные элементы административных регламентов лишь формально соответствуют типовым регламентам. Так, например, практически в каждом регламенте осуществления государственных функций или предоставления государственных услуг содержится раздел, закрепляющий процедуры обжалования решений органа исполнительной власти или должностного лица. Однако далеко не все из них содержат детальную регламентацию процедуры подачи и рассмотрения жалоб на действия органа и должностных лиц. Однозначного отношения к административным регламентам пока не сложилось. Несмотря на значительное количество имеющихся во многих из них недостатков, в этих документах все же заложен определенный потенциал, который при правильной реализации поможет существенно улучшить качество работы органов исполнительной власти. При этом следует отметить, что очень сложно разработать и принять административные регламенты практически по всем государственным функциям и государственным услугам. Вопрос административных регламентов, безусловно, требует законодательного регулирования. Более правильным представляется разработка общих требований по взаимодействию между государственными органами и частными лицами и закрепление их в будущем федеральном законе «Об административных процедурах», концепция проекта которого представлена в гл. 10 настоящей работы. Так, при принятии закона необходимо в отдельном разделе или главе закрепить понятие, особенности, виды административных регламентов. Отдельной законодательной регламентации в рамках указанного закона требуют вопросы разработки и принятия административных регламентов, а также их правовой экспертизы. Такой федеральный закон должен стать правовой базой для улучшения исполнения государственных функций за счет оптимизации административного регулирования их исполнения — для разработки и применения административных регламентов в исполнительных органах государственной власти. Разработка и реализация административных регламентов должна быть звеном в системе государственных мер по повышению качества государственного управления, стимулировать модернизацию (оптимизацию) исполнения государственных функций в интересах граждан, их объединений, эффективности государства, но не должна рассматриваться как единственный путь для этого. |