Механизмы принятия решений в муниципальных органах власти. Механизмы реализации органами местного самоуправления собственны. Тема Механизмы реализации органами местного самоуправления собственных и делегированных полномочий (на примере комитета земельных и имущественных отношений города Назрань) Оглавление
 Скачать 466 Kb.
|
|
Глава 3. ОСОБЕННОСТИ СОВРЕМЕННОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 3.1. Формирование правовой базы для организации деятельности по выполнению собственных и делегированных полномочий органами местного самоуправления К делегированным полномочиям относятся государственные задачи, исполнение которых делегировано законом от вышестоящих уровней управления. Вышестоящие органы государственной власти могут принять решение не создавать для осуществления определенных полномочий особые государственные органы на местном уровне и устанавливают для муниципалитетов обязанность осуществлять данные полномочия. При этом органам местного самоуправления должна быть предоставлена возможность учитывать местные условия при их практическом осуществлении. Делегированные полномочия должны быть связаны с непосредственными интересами местного населения38. Если отдельные муниципальные образования считают невозможным реализацию определенных компетенции, отнесенных к их ведению, в законодательном акте субъекта Российской Федерации должна предусматриваться возможность передачи соответствующих полномочий по заявлению муниципального образования району39. Если муниципальные образования в силу увеличения ресурсов и приобретения необходимого опыта в состоянии самостоятельно реализовать компетенции, ранее переданные району, для таких случаев должна предусматриваться возможность передачи соответствующих компетенции от района к муниципальному образованию на основании заявления последнего40. Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления представляет собой передачу органами государственной власти Российской Федерации или субъекта федерации части принадлежащих им полномочий органам местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется на основании федерального закона или закона субъекта федерации. Законы о передаче государственных полномочий органам местного самоуправления должны содержать обоснование необходимости делегирования и его практической целесообразности. При делегировании субъектом Российской Федерации отдельных полномочий органам местного самоуправления проект закона должен заблаговременно направляться представительным органам соответствующих муниципальных образований для согласования и мотивированного заключения. Возражения органов местного самоуправления относительно характера, объема делегируемых полномочий и порядка их финансирования подлежат рассмотрению в комиссиях представительного органа власти субъекта Российской Федерации. Запрещается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны осуществлять контроль за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они наделены, а также за целевым использованием материальных и финансовых средств, переданных для осуществления этих полномочий, в соответствии с установленными нормативами и иными требованиями41. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131 от 16 сентября 2003 года (в редакции от 14 июля 2022 года), наделяющим органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, важно указывать42: - цель наделения; - срок действия делегированных полномочий; - дату начала осуществления; - нормативы обеспечения материальными и финансовыми средствами; - порядок и сроки передачи соответствующих средств; -органы государственной власти, уполномоченные осуществлять материальное и финансовое обеспечение исполнения данных полномочий; -органы государственной власти, уполномоченные осуществлять контроль за исполнением делегированных полномочий; -сроки и перечень проведения подготовительных мероприятий, необходимых для организации и осуществления делегированных полномочий; - порядок прекращения исполнения делегированных полномочий в случае их отзыва или истечения срока действия; - критерии качества и эффективности осуществления делегированных полномочий; - порядок отчетности органов местного самоуправления по осуществлению ими данных полномочий. Прекращение исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они были наделены, осуществляется в случае истечения срока их действия. В случае невыполнения или невозможности выполнения органами местного самоуправления муниципального образования отдельных государственных полномочий, которыми они были наделены, указанные полномочия могут быть отозваны. Основанием для отзыва может являться взаимное соглашение органов местного самоуправления и органов государственной власти о необходимости отзыва соответствующих полномочий, а также заключение суда о неисполнении органами местного самоуправления полномочий, которыми они были наделены, вынесенное по обращению органа государственной власти, уполномоченного осуществлять контроль за исполнением полномочий43. Органы местного самоуправления и органы государственной власти субъектов Российской Федерации не обязательно должны строить взаимодействие только на основе четкого разделения полномочий. По целому ряду текущих вопросов целесообразно использовать иные, более оперативные формы. Основными формами такого взаимодействия являются договоры, соглашения, а также участие в совместных комиссиях, комитетах, организациях, выполняющих общие задачи. Совместные комиссии, комитеты, рабочие группы создаются, как правило для организации постоянного взаимодействия, так и на определенный срок для решения конкретных вопросов, например, подготовки проектов договоров и соглашений и т.п.. Договоры соглашения подписываются главами исполнительных органов власти, но в ряде случаев, установленных законом, вступают в силу только после утверждения со стороны представительных органов власти и после их официального опубликования в средствах массовой информации. Договоры и соглашения в обязательном порядке должны определять источники финансирования совместных мероприятий и иных актов, взаимодействия государственных и муниципальных органов власти и устанавливать обязательства сторон по обеспечению материально-финансовыми ресурсами. Заключение соглашений и договоров может использоваться для проведения социально-экономических экспериментов в рамках отдельно взятого субъекта федерации, с тем, чтобы удачные экономические модели, инициативы, новшества распространять в рамках всей страны44. Основным условием исполнения собственных полномочий органов местного самоуправления определена автономия в расходах, в связи с чем не допускается включение в федеральные законы положений, которыми определяется объем и порядок осуществления расходов из местных бюджетов. Вместе с тем сохраняются правовые коллизии федерального законодательства по разграничению отдельных полномочий, которые требуют своего решения, допускается вмешательство в полномочия органов местного самоуправления. Таблица 3 – Динамика функциональной структуры расходов муниципальных образований (в млрд. руб.)45
3.2. Право органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к их ведению Права органов местного самоуправления муниципального района на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных районов, включает46: - участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству; - создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории муниципального района; - оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории муниципального района; - создание службы неотложной медицинской помощи в структуре медицинских учреждений в целях оказания на территории муниципального района первичной медико-санитарной помощи; - осуществление функций учредителя муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования, находящихся в их ведении; - создание условий для развития туризма. Органы местного самоуправления муниципального района вправе решать вопросы, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего закона ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131 от 16 сентября 2003 года (в редакции от 14 июля 2022 года)), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Они вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации). Федеральные законы, закрепляющие право органов местного самоуправления участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, могут содержать положения, предусматривающие47: 1) порядок согласования участия органов местного самоуправления в осуществлении указанных полномочий, а также особенности такого участия; 2) возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти указанных полномочий. Органы местного самоуправления участвуют в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий. Органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами. Органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право48. Финансирование полномочий, предусмотренное настоящей частью, не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Таблица 4 - Примерная структура доходов бюджетов местного уровня в целом по Российской Федерации49
По данным проводимого регионами мониторинга исполнения местных бюджетов в 36 регионах в 2020 г. и 33 регионах в 2021 г. осуществлялось дополнительное финансовое обеспечение за счет собственных средств местных бюджетов переданных государственных полномочий. В том числе по полномочиям Российской Федерации оно составило 470,4 млн. руб. и 473,8 млн. руб., по переданным региональным полномочиям 2946,6 млн. руб. и 2127,6 млн. руб. соответственно. В реализации государственных полномочий, не переданных на муниципальный уровень в законодательно установленном порядке, приняли участие муниципалитеты 38 регионов в 2020 г. с финансовым обеспечением расходов в объеме 9587,8 млн. руб. и в 40 регионах в 2021 г. Планируемый объем финансирования расходов составил 21 473,2 млн. руб. (рост в 2,2 раза). Безусловно, предоставленное право было ориентировано на самодостаточные в финансовом отношении муниципалитеты, не зависящие от финансовой помощи регионов. Так, в общем объеме дополнительного финансирования на городские округа приходится 57 %, на муниципальные районы 41 % и только 3 % на поселения. Однако в отдельных случаях расходы на исполнение государственных полномочий в высокодотационных муниципальных образованиях составляли значительную долю в расходах их бюджетов. С принятием Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов» уточнены подходы в разграничении полномочий между уровнями публичной власти. В случае принятия решения об участии органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий следует учитывать введение статьей 136 Бюджетного кодекса специальных ограничений и правил на региональном уровне для формирования, распределения и предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований по осуществлению ими бюджетного процесса. Таблица 5 - Примерная функциональная структура расходов местных бюджетов, в %50
Меры и ограничения устанавливаются для муниципальных образований в зависимости от размера доли в местных бюджетах межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет. Так, муниципальные образования, в бюджетах которых указанная доля превышала 30 %, начиная с очередного финансового года не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов местного значения. При несоблюдении органами местного самоуправления данного условия предоставления межбюджетных трансфертов из региональных бюджетов финансовые органы субъектов Российской Федерации вправе принять решение о приостановлении (сокращении) их соответствующим местным бюджетам до приведения указанной доли в соответствие установленным требованиям. Данная мера направлена на повышение бюджетной дисциплины в муниципальных образованиях, поскольку в случае оказания из федерального бюджета и региональных бюджетов значительной помощи местным бюджетам для финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований по решению вопросов местного значения, направление средств местных бюджетов на полномочия, отнесенные к компетенции Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, приводит не только к нарушению основных принципов разграничения доходных и расходных полномочий всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, но и к отвлечению финансовых ресурсов органов местного самоуправления от решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, что является главным принципом организации местного самоуправления в Российской Федерации. В 2017 г. в структуре доходов местных бюджетов удельный вес субвенций местных бюджетов составил 28,2 % (561,6 млрд. руб.). В 43 регионах их удельный вес был выше, чем в среднем по регионам России. В местных бюджетах двух регионов (Республиках Тыва и Дагестан) преобладали субвенции — 65 % и 58 % соответственно (то есть объем передаваемых субвенций на исполнение государственных полномочий был выше объема собственных средств местных бюджетов), в шести регионах он составил от 40 % до 50 %, в 31 — от 30 % до 40 %. В 2018 г. удельный вес субвенций в доходах снизился до 22 % (531,6 млрд. руб.). Выше данного показателя он отмечен в 47 регионах, в том числе от 30 % до 40 % — в 41 регионе и выше 40 % — в четырех регионах (Республиках Тыва, Калмыкия и Дагестан, Новгородской области). При этом следует отметить значительное сокращение в 2018 г. объема передаваемых средств на исполнение государственных полномочий в местных бюджетах Тюменской области (с 45 % до 14,4 %), Республики Якутия (с 49,4 % до 28,8 %) и Алтайского края (с 43,2 % до 25,3 %). (Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. - 2019. - № 9. - С. 13(20) Если рассматривать отдельно бюджеты различных типов муниципальных образований, то характерной особенностью является значительная доля субвенций в доходах бюджетов городских округов и муниципальных районов по сравнению с бюджетами поселений. 3.3. Взаимодействие органов местного самоуправления поселений в реализации полномочий установленных ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131 от 16 сентября 2003 года (в редакции от 14 июля 2022 года) Органы местного самоуправления поселений в силу тех или иных причин не могут самостоятельно решать стоящие перед ними задачи. В этом случае они вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче части своих полномочий, при этом поселение должно гарантировать муниципальному району субвенции из своего бюджета на выполнение этих полномочий. В соглашении между поселением и районом должны быть оговорены сроки передачи полномочия (срок действия соглашения), основания и порядок прекращения действия соглашения, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, финансовые санкции за неисполнение соглашения. Кроме того, в соглашении должно четко и понятно указываться, какое именно полномочие передается от одного муниципального образования другому. С другой стороны, часть вопросов местного значения, отнесенных к ведению поселений, более успешно может решаться на уровне муниципального района. Таким полномочием, например, может выступать организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора или создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугам и организаций культуры. В этом случае заключается аналогичное соглашение между поселением и муниципальным районом. Так, например, муниципальное учреждение «Комитет земельных и имущественных отношений Исполнительного комитета муниципального образования города Назрань» (далее - Комитет) создано в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закон Республики Ингушетия от 17 декабря 1999 г. N 31-РЗ «О местном самоуправлении в Республике Ингушетия», Уставом муниципального образования города Назрань, решением представительного органа муниципального образования города Назрань от 24 декабря 2005 года N 11-5 «Об учреждении органов Исполнительного комитета - муниципальных учреждений Исполнительного комитета муниципального образования города Назрань»51. Предметом и целью деятельности Комитета является выполнение управленческих функций от имени исполнительно-распорядительного органа муниципального образования города Назрань - Исполнительного комитета г. Назрань в сфере реализации вопросов местного значения, а именно по владению, пользованию и распоряжению имуществом и имущественными правами, находящимися в муниципальной собственности города Назрань. Комитет вправе52: - осуществлять владение и пользование имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления, денежными средствами в - порядке и пределах, предусмотренных действующим законодательством; - приобретать от своего имени имущественные и личные неимущественные права и нести обязанности, заключать договоры и иные сделки с юридическими и физическими лицами на основании и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством; - осуществлять иные права и нести иные обязанности на основаниях и в порядке, которые предусмотрены законодательством и муниципальными правовыми актами. В таблице 6, представлены факторы, формирующие условия хозяйствования Комитета. | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||