ввв. Учебник 3е издание, переработанное и дополненное Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор Е. А. Суханов
 Скачать 6.1 Mb.
|
|
§ 2. Нормативные акты гражданского права 1. Система нормативных актов гражданского права Гражданско-правовые нормативные акты, традиционно охватываемые понятием гражданского законодательства, составляют определенную систему, построенную по иерархическому принципу. Содер- жание этой системы предопределено нормами Конституции, которая имеет высшую юридическую силу в отношении любых законов и других нормативных актов (и возглавляет всю систему действующего законодательства). Прежде всего необходимо отметить, что в состав этой системы теперь могут входить лишь акты федеральных государственных органов, поскольку в соответствии с п.«о» ст. 71 Конституции РФ и п.1 ст.3 ГК гражданское законодательство составляет предмет исключительной федеральной компетенции. Никакие акты, содержащие нормы гражданского права, не вправе принимать ни органы субъектов Федерации, ни иные государственные органы или органы местного самоуправления. Если такие акты были приняты до момента введения в действие части первой нового Гражданского кодекса (1 января 1995 г.), они сохраняют силу лишь в части, не противоречащей ему. Любые содержащиеся в нормах Гражданского кодекса отсылки к «закону» (или к «законодательству») означают отсылки только к федеральному закону. Вместе с тем следует учитывать, что нормы гражданского права могут содержаться и в актах некоторых других отраслей законодательства, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п.«к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). К их числу относится, например, жилищное законодательство, которое состоит из комплексных нормативных актов, содержащих нормы как гражданского, так и административного права (таков, в частности, Жилищный кодекс). Указанные акты могут, следовательно, приниматься и субъектами Федерации, но не могут противоречить нормам федеральных законов (ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ). По своей юридической силе гражданско-правовые акты распределяются на три группы: 1) обладающие высшей юридической силой федеральные законы — нормативные акты, принятые Государственной Думой РФ; 2) носящие подзаконный характер указы Президента РФ и постановления федерального Правительства; 3) нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти (министерств и ведомств РФ). Составляющие первую группу актов законы возглавляются Гражданским кодексом и охватываются понятием гражданское законодательство (п. 2 ст. 3 ГК). Иначе говоря, действующий закон придает этому термину весьма узкое значение (считая, в частности, что акты исполнительной власти не могут включаться в категорию законодательства, поскольку данная ветвь власти лишена права законодательствовать). Президентские указы и постановления федерального Правительства охватываются понятием иные правовые акты (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ и п. 3–6 ст. 3 ГК). Наконец, акты федеральных министерств и ведомств составляют понятие нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Данная терминология, последовательно проведенная в нормах ГК, отличается от традиционно используемой: ранее в понятие «законодательство» обычно включали нормативные акты, принятые не толь- ко парламентом, но и высшими органами государственной исполнительной власти 1 . Она избрана законодателем не случайно. С ее помощью не только подчеркивается различие в юридической силе гражданско-правовых актов, но и устанавливаются ограничения подзаконного нормотворчества в сфере гражданского права. Если при формулировке конкретного правила в ГК допускается возможность его конкретизации или установления иного решения «законодательством» (либо «законом»), это означает, что такая конкретизация или иное решение не могут устанавливаться никакими актами исполнительной власти. Если же Кодекс предусматривает возможность установления отличных от его правил предписаний «иными правовыми актами» (ср., например, ст. 136 ГК), то по этим вопросам возможно принятие президентского указа или правительственного постановления, но не ведомственного нормативного акта. При отсутствии же таких указаний нормы Кодекса или иного федерального гражданско-правового закона вообще не подлежат конкретизации и тем более изменениям любыми подзаконными актами, ибо законодатель счел соответствующую регламентацию исчерпывающей. Ведь согласно п. 4 ст. 3 ГК даже постановления федерального Правительства, содержащие нормы гражданского права, могут приниматься им лишь на основании и во исполнение федеральных законов или президентских указов, т.е. основываться на актах более высокого уровня. Только указы Президента РФ, касающиеся гражданско-правовых отношений, могут приниматься по вопросам, прямо не урегулированным федеральными законами, но лишь при отсутствии специальных указаний законодательства на то, что данный вопрос может быть урегулирован исключительно законом и в соответствии с ним (п. 3 ст. 3 ГК). Строгое соблюдение изложенных правил призвано сделать гражданское законодательство четкой и непротиворечивой системой, избавив его от многочисленных неувязок, пробелов и противоречий, которыми изобилует действующий правопорядок. С этой целью предусмотрен, в частности, запрет применения судом противоречащего закону акта государственного органа (ст. 12 ГК), т.е. любого, в том числе и нормативного акта исполнительной власти. Следует отметить, что подзаконное нормотворчество после принятия ГК РФ во многом, хотя, к сожалению, и не всегда, придерживается указанных правил. 2. Гражданский кодекс Центральным, стержневым актом гражданского законодательства России является Гражданский кодекс. Этим положением он обязан не только общему характеру содержащихся в нем правил, но и требованию о том, чтобы все иные гражданские законы, а также законы, содержащие нормы гражданского права, хотя бы и принятые после введения в действие Гражданского кодекса, соответствовали его предписаниям (п. 2 ст. 3). Следовательно, при коллизии норм ГК и других федеральных гражданских законов необходимо руковод- ствоваться правилами Кодекса. Формально ГК, как, к сожалению, и все другие кодексы, является обычным федеральным законом. От других законов он отличается не своей юридической силой, а своим содержанием, которое придает ему системообразующее значение для гражданского законодательства. Оно заключается в том, что, во-первых, кодекс в систематизированном виде содержит все основополагающие правила гражданского права; во- вторых, именно в нем предусмотрено принятие ряда конкретизирующих его правила федеральных законов (большая часть из которых уже принята, причем именно в развитие правил ГК), т.е. система гражданского законодательства. «Поэтому ничем не ограниченное отступление от правил ГК в новых законах приведет лишь к тому, что принципиальные положения гражданского права перестанут влиять на содержание текущего законодательства и гражданское право из системы согласованных норм быстро превратится в набор разрозненных правил, содержание которых определяется исключительно потребностями конкретной ситуации, а не проверенными многовековой практикой подходами. Принцип соответствия кодексу содержания других гражданско-правовых законов составляет главное препятствие для создания такого положения» 1 Разумеется, правило п. 2 ст. 3 не следует воспринимать как запрет на внесение в кодекс каких-либо изменений и тем самым — как запрет на развитие гражданского законодательства. Речь в нем идет о необходимости согласования содержания законов, при котором принятие новых правил должно сопровождаться обязательным изменением ранее действовавших предписаний (находящихся в ГК), а главное — об обоснованности этих изменений с учетом того, что они лишь развивают и детализируют принципиальные положения, закрепленные в кодексе. Новый Гражданский кодекс принимается частями. Первая часть Кодекса была принята Государственной Думой РФ 21 октября 1994 г. и введена в действие с 1 января 1995 г. (за исключением гл. 4 «Юридические лица», вступившей в силу со дня официального опубликования части первой ГК РФ — 8 декабря 1994 г., а также гл. 17, посвященной вещным правам на земельные участки, правила которой должны были вступить в силу одновременно с введением в действие нового Земельного кодекса) 2 . В своих трех разделах она охватывает общие положения (Общую часть) гражданского права (раздел I), Вещное право (раздел II) и Общую часть обязательственного права (раздел III). Вторая часть Кодекса принята Государственной Думой РФ 22 декабря 1995 г. и введена в действие с 1 марта 1996 г. 3 Она включает один, но самый большой по объему раздел IV, посвященный отдельным видам обязательств (договорных и внедоговорных). Третья часть Кодекса принята Государственной Думой РФ 1 ноября 2001 г. и введена в действие с 1 марта 2002 г. 1 Она содержит два раздела, посвященные наследственному праву (раздел V) и международному частному праву (раздел VI). С момента введения в действие третьей части ГК РФ, т.е. с 1 марта 2002 г., полностью утратили силу сохранявшие действие отдельные разделы Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. и ГК РСФСР 1964 г. 2 и новый Гражданский кодекс в полной мере стал главным гражданским законом. Вместе с тем кодификацию гражданского законодательства России нельзя считать завершенной, поскольку из нее пока выпадает область отношений так называемой «интеллектуальной собственности», регулируемых в настоящее время отдельными, не согласованными друг с другом и с ГК законами 3 Первоначально особый раздел, содержащий правила регулирования данных отношений, планировалось включить в состав третьей части ГК. Однако из-за активного противодействия этому со стороны бывшего патентного ведомства (Роспатента), интересам которого вполне отвечает отмеченное выше состояние зако- нодательства в этой области, а также некоторых международных организаций и отдельных ученых его принятие было отложено 4 . В настоящее время проект раздела ГК об исключительных правах на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации товаров и их производителей составляет предмет дальнейшей работы, хотя по поводу его содержания продолжаются дискуссии. Принятие частями такого крупного закона, как Гражданский кодекс (а по своему объему это — самый большой закон из числа принятых в России после 1917 г.), известно как отечественной, так и зарубежной законотворческой практике. В частности, в 1913 г. в Государственную Думу России была внесена лишь одна, причем последняя по счету, но наибольшая по объему (свыше 1000 статей) Книга пятая проекта Гражданского уложения — «Обязательственное право» (регламентировавшая, кстати, в единстве как гражданские, так и торговые отношения, но, к сожалению, окончательно так и не принятая). Один из наиболее современных гражданских кодексов высокоразвитых стран — ГК Нидерландов — принимался частями (книгами) на протяжении последних 50 лет (большая их часть была принята в 1992 г.). Гражданский кодекс РФ является третьим по счету в российской истории. Первый Гражданский кодекс был принят в 1922 г. в период нэпа и знаменовал собой признание новой властью имущественного (товарно- денежного) оборота. Он учитывал многие положения дореволюционного проекта Гражданского уложения, хотя, разумеется, прежде всего закреплял экономические основы нового строя. В 1961–1964 гг. была осуществлена вторая кодификация гражданского законодательства. Она выразилась в принятии общесоюзных Основ гражданского законодательства 1961 г. и в разработанных на их базе (а потому в значительной мере дублировавших друг друга) республиканских гражданских кодексах (ГК РСФСР был принят одним из последних, в 1964 г.). Эта кодификация в полной мере отражала характер огосударствленной, плановой экономики и другие особенности тогдашнего общественного строя. Переход к рыночной организации отечественной экономики потребовал и реформирования ее законодательного оформления. Первым глубоко проработанным актом нового, «рыночного» законо- дательства, в едином комплексе охватившим весь предмет гражданско-правового регулирования (и по сути предназначенным играть роль кодекса), стали Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. В связи с распадом Союза ССР они формально не вступили в действие, но были специально ратифицированы Российской Федерацией в 1992 г. и действовали в части, не противоречащей новым российским законам. Основную же роль в реформировании имущественных отношений в России должны были сыграть ее собственные законы и президентские указы. К сожалению, они нередко содержали взаимные (и даже внутренние) противоречия и, как правило, отличались весьма низким уровнем юридической проработки. Созданный ими беспорядок в организации имущественного оборота сделал особенно насущной задачу новой гражданско-правовой кодификации, которая и была решена принятием нового Гражданского кодекса. Общепризнано, что содержание ГК РФ отличается достаточно высоким современным уровнем, о чем свидетельствует как сложившаяся практика его применения, так и небольшое число внесенных в него изменений. Общее количество таких поправок, носящих самостоятельный характер, в настоящее время не превышает 15, тогда как более ста проектов изменений были отвергнуты, в том числе в результате президентского вето. Таким образом, содержание кодекса отличается необходимой для такого рода законов стабильностью. 3. Иные федеральные законы (гражданское законодательство) Предмет гражданского права составляют столь многообразные и сложные отношения, что все они с необходимой мерой детализации не могут быть урегулированы даже таким крупным, объемным законом, как Гражданский кодекс. Для этого необходимы многие другие законы, развивающие и конкретизирующие его правила и институты. Новый ГК прямо предусмотрел в ряде своих норм необходимость принятия нескольких десятков таких законодательных актов, закрепив тем самым основную структуру всей отрасли гражданского законодательства. Основная часть из этих законов уже принята. Следует иметь в виду, что при наличии прямого указания в ГК иной федеральный закон может урегулировать соответствующее отношение иначе, чем предусмотрено Кодексом. Кодекс существенно повысил роль закона в регулировании имущественных отношений, установив в своих нормах прямые отсылки к конкретным законам. Тем самым: исключено регулирование соответствующих отношений подзаконными актами; существенно расширена сфера прямой законодательной регламентации; предусмотрено создание системы согласованных конкретных законов, опирающихся на единую законодательную базу. По мере реализации этих положений гражданское законодательство приобретает все более отчетливые черты единой кодифицированной системы. К сожалению, отечественный законодатель не всегда последовательно учитывает и реализует собственные намерения. Кроме того, нормы и даже институты гражданского права, как уже отмечалось, часто формулируются им в комплексных законах, нередко в противоречии с общими положениями гражданского права (например, в ряде законов, устанавливающих правовой режим ценных бумаг). Для устранения негативных последствий такой ситуации, ведущей к появлению противоречий в законодательстве, должны использоваться правила п. 2 ст. 3 ГК. Тем не менее в настоящее время уже действуют предусмотренные ГК и во многом соответствующие его нормам отдельные федеральные законы о различных видах юридических лиц и об их государственной регистрации, о банкротстве, о государственной регистрации прав на недвижимость, об ипотеке (залоге недвижимости), о поставках товаров для государственных нужд, о различных видах транспортной деятельности. Завершение кодификации гражданского права будет содействовать приведению в единую согласованную систему разрозненных законов, действующих в настоящее время в сфере «интеллектуальной собственности». Отдельные нормы гражданского права нередко содержатся также в многочисленных федеральных законах публично-правового характера, не входящих, разумеется, в систему актов гражданского законо- дательства, но в той или иной мере регулирующих имущественные отношения, входящие в сферу гражданского (частного) права. К сожалению, именно здесь противоречия с общими положениями ГК встречаются наиболее часто (примером чего могут, в частности, служить законы, действующие в сфере образования). Следует также иметь в виду, что до принятия новых законов, предусмотренных нормами ГК, на российской территории продолжают действовать ранее принятые нормативные акты, имеющие силу законов в соответствии с действовавшим в момент их принятия законодательством. Прежде всего, к ним относятся соответствующие акты, принятые высшими органами государственной (законодательной) власти Российской Федерации в период с 12 июня 1990 г. (провозглашение суверенитета РФ) до 1 января 1995 г. (вступление в силу части первой ГК РФ). Так, сохраняет силу принятый в 1992 г. Закон РФ «О залоге», но лишь в части, не противоречащей нормам ГК о залоге (в частности, действуют некоторые его положения о залоге прав). В основном же речь идет о нормативных актах (постановлениях) бывшего Верховного Совета РСФСР, а затем — Верховного Совета Российской Федерации, а также о нормативных указах Прези- дента РФ и постановлениях Правительства РФ, принятых в пределах полномочий, данных правительству в законе либо в президентском указе, тогда нередко имевшем силу закона. Ряд таких актов, например, устанавливал возможность списания денежных средств с банковского счета контрагента по договору без его согласия и пока сохраняет силу, будучи «законами» в смысле п. 2 ст. 854 ГК 1 До принятия новых законов сохраняют силу и некоторые нормативные акты бывшего Союза ССР и РСФСР, не являющиеся законами, но принятые по вопросам, которые согласно правилам ГК могут регулироваться только федеральными законами (ст. 4, 9, 10 Федерального закона «О введении в действие части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации»). Примером такого акта является принятый Советом Министров РСФСР в 1969 г. Устав автомобильного транспорта РСФСР – единственный в настоящее время обобщающий законодательный акт о самостоятельном виде транспорта, принятый в прежнем правопорядке и формально не имеющий силы закона. 4. Иные правовые акты Входящие в эту группу нормативные акты имеют подзаконный характер. Тем не менее, при наличии прямого указания в ГК (или в ином федеральном законе) соответствующее отношение может быть урегули- ровано ими иначе, чем это предусмотрено в правилах Кодекса или другого закона. Наибольшей юридической силой среди подзаконных нормативных актов обладают указы Президента РФ. В сфере, прямо не урегулированной нормами закона, правила указов у нас по сути имеют такое же значение, что и закон, разумеется, если они не содержат прямых противоречий ему (ср. п. 3 ст. 3 ГК). В соответствии с постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. «О правовом обеспечении экономической реформы» проекты президентских указов, издаваемые «в целях оперативного регулирования хода экономической реформы и находящиеся в противоречии с действующими законами», предъявлялись на утверждение в парламент и в случае их неотклонения в семидневный срок вступали в силу 1 , т.е. тем самым приобретали силу большую, чем закон. Этот порядок действовал в 1991–1992 гг. и в настоящее время уже не используется. В случае противоречия президентского указа закону теперь применяется закон как акт высшей юридической силы (п. 5 ст. 3 ГК). Многие указы Президента РФ по вопросам экономического развития содержат гражданско-правовые нормы. Президентские указы гражданско-правового характера входят в общую систему нормативных актов гражданского права («гражданское законодательство» в широком смысле слова). Те из них, которые были изданы до принятия ГК или преду- смотренных им законов и содержат противоречащие им прави- ла, теперь могут применяться лишь в части, соответствующей предписаниям Кодекса. Президентские указы, изданные по вопросам, которые согласно ГК могут теперь регулироваться только законами, сохраняют действие до принятия соответствующих законов. Постановления Правительства РФ, содержащие нормы гражданского права, должны не только соответствовать ГК, другим федеральным законам и президентским указам, но и могут теперь приниматься лишь «на основании и во исполнение» перечисленных актов более высокой силы (п. 4 ст. 3 ГК). При несоблюдении этого ограничения они не подлежат применению (п. 5 ст. 3 ГК). Речь при этом идет лишь о тех правительственных постановлениях, которые имеют гражданско-правовое значение. В сфере хозяйственной деятельности федеральное правительство принимает большое количество нормативных актов, главным образом комплексного характера, содержащих нормы гражданского права. Правительственные постановления с преобладанием гражданско-правовых норм, подобно аналогичным по юридическому характеру президентским указам, также включаются в систему источников гражданского права. Ряд правительственных постановлений был принят по вопросам, которые согласно ГК могут регулироваться только законами. В этом случае они, как и президентские указы, сохраняют силу до при- нятия соответствующего закона и в части, не противоречащей Кодексу. Здесь также сохраняется действие некоторых постановлений правительств СССР и РСФСР, принятых по вопросам, пока прямо не yрегулированным российскими законами или иными правовыми актами. Названные постановления также действуют до принятия соответствующих poссийских актов и в части, не противоречащей российским законам и иным правовым актам. 5. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти Нормативные акты федеральных министерств и ведомств в сфере гражданского права формально обладают наименьшей юридической силой. Более того, само их принятие здесь обусловлено наличием прямого указания на такую возможность в акте более высокого уровня — законе либо президентском указе или правительственном постановлении (п .7 ст. 3 ГК), одновременно определяющем и пределы ведомственного нормотворчества. Это связано с постоянными, не прекращающимися попытками отдельных министерств и ведомств исказить в принимаемых ими правилах содержание закона в угоду ведомственным интересам. Поэтому все ведомственные нормативные акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, устанавливающие правовой статус организаций, а также акты межведомственного характера подлежат обязательной государственной регистрации в Федеральной регистрационной службе Министерства юстиции РФ (в ходе которой осуществляется контроль за законностью их содержания) и последующему официальному опубликованию в «Российской газете» и «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» 1 . Акты, не прошедшие государственную регистрацию либо не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут регулировать соответствующие отношения; на них также нельзя ссылаться при разрешении споров. Не случайными были попытки отдельных ведомств, например Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (в настоящее время — Федеральная служба по финансовым рынкам), вывести свои нормативные акты, нередко противоречившие закону, из-под действия названных правил. Кроме того, ведомственные нормативные акты могут теперь из-даваться только в форме постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений,но не в виде писем и телеграмм 2 (как это, например, до недавнего времени практиковал Центробанк). Наконец, законом предусмотрена обязанность возмещения убытков, причиненных гражданам или юридическим лицам в результате издания ведомственного акта, не соответствующего закону или иному правовому акту (ст. 16 ГК). Все эти меры призваны содействовать установлению должного порядка в ведомственном нормотворчестве. В сфере гражданского права сохраняют силу некоторые нормативные акты министерств и ведомств бывшего Союза ССР (в частности, Госбанка СССР, транспортных министерств и др.). Их действие ограничено теми же пределами и условиями, что и действие иных общесоюзных актов: отсутствие регламентации в российских нормативных актах и соответствие действующему законодательству и иным правовым актам (в том числе общесоюзным актам более высокого уровня, сохраняющим юридическую силу). |