Lukashuk01_международ.право. Lukashuk01_международ. Учебник для студентов юридических факультетов и вузов Издание 3е, переработанное и дополненное
 Скачать 11.81 Mb.
|
|
§ 5. Великие и малые державы На протяжении веков великие державы занимали особое, доминирующее положение в международной системе. Они не считались с правами и интересами других государств. Они же создавали и нормы международного права. По мнению некоторых юристов, и после принятия Устава ООН наиболее могучие державы присвоили себе роль правотворцев и правонарушителей, менее могущественные государства вынуждены довольствоваться ролью подчиняющихся международному праву (профессор Гавайского университета М. Гаас) 1 . Известный британский юрист Дж. Шварценбергер утверждает, что «сила является фактором, определяющим место суверенных государств в иерархии международной аристократии» 2 . Аналогичные мнения высказываются и в наши дни 3 Думается, что это не совсем так. Ушли в прошлое времена, когда можно было безнаказанно расправляться с малыми странами. Ныне даже самая могучая держава не может позволить себе произвол и все больше вынуждена считаться с мнением других. Весьма существенно возросла роль невеликих держав. В литературе отмечается, что сегодня великие державы не меньше других заинтересованы в надежном правопорядке. Изменились критерии великой державы. Как и прежде, это, разумеется, наиболее могучие державы. Однако в структуре могущества снизилось значение военной силы, которой в прошлом принадлежала определяющая роль. Выросло значение экономического и научно технического потенциала, уровня организации и особенно морально политического авторитета. Авторитет государства в большой степени зависит от того, в какой мере оно представляет и отстаивает общие интересы. Великие державы могут упрочивать свой авторитет лишь при условии верности международному праву. Их пример оказывает влияние и на соответствующее поведение других государств. Международный правопорядок не может игнорировать реальность. В создании норм и в обеспечении их уважения великим державам принадлежит особая роль. Вместе с тем они несут и особую ответственность за поддержание мира и правопорядка. Есть немало документов, свидетельствующих о том, что в принципе великие державы сознают свою ответственность. В этом плане показательны документы состоявшейся в мае 2002 г. встречи Президента России В.В. Путина и Президента США Дж. Буша, на которой были рассмотрены основные проблемы обеспечения международного мира и безопасности: борьба с терроризмом во всех его формах и проявлениях, предотвращение распространения оружия массового уничтожения, дальнейшее сокращение стратегических наступательных потенциалов двух государств, новый конструктивный механизм по стратегической безопасности и др. 1 Особая ответственность великих держав за поддержание мирного порядка закреплена Уставом ООН. Они являются постоянными членами Совета Безопасности, в котором решения принимаются на основе их единогласия. Тем не менее для принятия решения необходимо согласие и других членов Совета. Принцип единогласия сыграл в общем позитивную роль в сложных условиях холодной войны. В постконфронтационный период роль Совета значительно возросла, что свидетельствует о жизненности принципа единогласия в новых условиях. Существует орган наиболее развитых промышленных стран — совещание большой восьмерки (Great 8, или G 8). Совещание принимает решения по ключевым проблемам мировой экономики и уже в силу этого не может не оказывать влияние на мировую политику. Сегодня способность государства влиять на структуру мировой экономики — один из главных факторов его могущества. Кроме того, совещания большой восьмерки принимают решения и по глобальным политическим проблемам. Положение малых стран существенно изменилось с созданием ООН. Организация облегчила многим вновь образованным государствам путь в международное сообщество. Здесь они обрели необходимый опыт, и голос их стал слышимым. Ныне малым государствам (с населением до 10 млн человек) принадлежит в ООН 2/3 голосов. В ближайшие годы их число возрастет еще больше, так как чем более безопасным становится мир, тем больше малых «судов» отправляется в самостоятельное плавание. В результате растет влияние невеликих держав на принятие решений и на развитие международного права. Опыт ООН показал, что принадлежащее небольшим странам большинство голосов имеет и свои отрицательные последствия. Меньшая часть населения земного шара контролирует большинство голосов. Используя свое большинство, малые страны попытались игнорировать реальность, в частности интересы крупных государств. В результате было принято немало резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, так и оставшихся мертвой буквой. В этом видится доказательство того, что права всегда связаны с ответственностью, и чем больше прав, тем значительнее ответственность. Между тем довольно часто приходится слышать о безответственности малых стран. Этот момент не ушел от внимания и их руководителей, которые стали указывать на значение ответственности. Упрочение правопорядка позволяет преодолеть психологию малого государства, эгоизм слабого, его безответственность. С другой стороны, обеспечение надежного правопорядка возможно лишь при участии всех государств независимо от их могущества. Большое значение имеет политико правовая активность государств. Развивая сотрудничество между собой и с крупными государствами, малые страны способны существенно увеличить свое влияние. Таким образом, сегодня все государства обладают равными основными правами. Однако реальные возможности использования прав у государств различны. Во внутреннем праве субъекты также обладают далеко не одинаковыми возможностями, что, однако, вовсе не лишает смысла принцип равноправия. § 6. Унитарные и сложные государства 1. Унитарное государство Субъектом международного права является государство в целом. Считается, что если речь идет об унитарном государстве, то вопроса о международно правовой субъектности его частей вообще не существует. Вместе с тем провинции, области унитарных государств поддерживают все более активные связи с аналогичными образованиями других государств. Особенно активны в этом плане города. Речь идет о широкой сети связей, образующих особый уровень международной системы. Оформляются и регулируются эти связи соглашениями участников. Особенно широкое развитие такого рода связи получили в рамках Европейского союза. Ссылаясь на эти факты, порой ставят под вопрос роль государств как основных единиц международного сообщества. Все это свидетельствует о том, что рассматриваемое явление заслуживает внимания. Оно носит объективный характер и, несомненно, получит дальнейшее развитие. Государство не в состоянии централизованно обеспечить потребности своих частей в международных связях. Межгосударственные акты подчеркивают значение такого рода связей. Венская декларация 1993 г., принятая Конференцией стран Совета Европы на высшем уровне, содержит следующее положение: «Создание терпимой и процветающей Европы зависит не только от сотрудничества между государствами. Оно также требует трансграничного сотрудничества между местными и региональными органами без ущерба для конституции и территориальной целостности каждого государства». Из этого видно, что трансграничное сотрудничество никак не связывается с ограничением правового статуса государства. Речь идет об изменении не статуса государства, а его роли в регулировании международных связей, все больший объем которых передается на уровень его административно территориальных подразделений. При этом политические и международно правовые связи по прежнему остаются в руках государства. Коснемся правовой природы соглашений между отдельными частями различных государств. Эти соглашения носят различный характер. Многие из них содержат общие положения о развитии связей в области экономики, культуры, спорта. Такие соглашения по своему характеру близки к совместным заявлениям. Они представляют собой своеобразные протоколы о намерениях, не обладающие юридически обязательной силой. Встречаются и соглашения, содержащие конкретные обязательства сторон, например о совместном строительстве культурного центра. Такие соглашения носят характер частноправовой сделки и подчинены соответствующей отрасли права государств. Трансграничные связи должны осуществляться в рамках компетенции участников, определяемой конституцией и другими законами государства. Они заключаются и осуществляются в рамках внутреннего права соответствующих государств. В случае нарушения этого права центральные органы государства вправе запретить соответствующую деятельность. Порой между государствами заключаются договоры по поводу трансграничных связей. Для участников этих связей такие договоры обязательны. Следовательно, соглашения между частями различных государств не являются международно правовыми договорами. Это не исключает возможности того, что их участники при решении вопросов, связанных с их осуществлением, по взаимному согласию воспользуются нормами права международных договоров по аналогии. Рассматриваемое явление находит отражение и в конституционном праве. В результате реформы 1980 г. Конституция Бельгии установила, что международное культурное сотрудничество и сотрудничество по вопросам, относящимся к личности, входят в компетенцию общин. При заключении Бельгией договоров по вопросам, относящимся к компетенции общин, советы последних участвуют в переговорах. Относительно заключенных общинами соглашений с иностранными контрагентами правительство заявило, что они не носят характера международных договоров и потому не обязывают Бельгийское государство 1 . Последнее положение подтверждает, что государство не несет ответственности по соглашениям, в которых стороной являются его части. В составе государств встречаются автономии, возможности которых в международной сфере несколько шире, чем у иных территориальных подразделений. В состав Нидерландов, например, входят в качестве автономного образования нидерландские Антильские острова, в частности остров Аруба. Учитывая их связи со странами Западного полушария, им предоставлено право самим решать соответствующие вопросы, но в пределах полномочий автономии. Международно правовым инструментом регулирования этих связей являются договоры Нидерландов, например нидерландско американское соглашение о воздушном сообщении между островом Аруба и США 1986 г. Для принятия таких соглашений установлена особая процедура. В ней участвуют правительство и парламент Нидерландов, а также парламент автономии. Таким образом, вопросы участия частей государств в международных отношениях еще ждут своего правового урегулирования. Неслучайно в практике их осуществления постоянно возникают осложнения. 2. Конфедерация Конфедерация (союз государств) — государственное образование, органы которого обладают определенной властью над государствами членами. Но в отличие от федерации эта власть не распространяется непосредственно на физических и юридических лиц. Сохраняя суверенитет, государства члены являются субъектами международного права. Осуществление своих полномочий в международной сфере они могут в той или иной мере передавать конфедерации. Такая организация неустойчива, и потому истории известно немного случаев создания конфедераций, да и существовали они в общем недолго: США — 1776—1787 гг., Германия — 1815— 1866 гг., Швейцария — 1815—1848 гг. В 1958 г. Египет и Сирия создали Объединенную Арабскую Республику, которая была единственным участником международных отношений. В 1961 г. Сирия вышла из объединения. 3. Федерация Федерация (союзное государство) — государственное образование, в котором субъекты обладают значительной самостоятельностью во внутренних делах, а внешние сношения сосредоточены в руках центральной власти. В Межамериканской конвенции о правах и обязанностях государств 1933 г. соответствующая норма сформулирована так: «Федеративное государство составляет только одно лицо перед международным правом» (ст. 2). Международная практика подтверждает эту норму. Существует несколько федераций, субъекты которых обладают правом заключать международные соглашения по весьма ограниченному кругу вопросов (пограничные, культурные, полицейские, экономические связи) под контролем федерального правительства. К ним относятся ФРГ, Швейцария, Австрия и в какой то мере США и Канада. Известны две федерации, субъекты которых были по конституции суверенны и могли претендовать на статус субъектов международного права. Ими были Союз ССР и Социалистическая Федеративная Республика Югославия. Правосубъектность двух союзных советских республик — Украины и Белоруссии — получила международное признание благодаря их членству в ООН. Однако на деле эта правосубъектность в значительной мере носила формально юридический характер. Обе эти федерации распались. При активном участии советского юриста Г.И. Тункина Комиссия международного права ООН выработала следующее правило: «Государства — члены федеративного союза могут обладать правоспособностью заключать международные договоры, если такая правоспособность допускается федеральной конституцией и в пределах, ею установленных» 1 . Из этого видно, что речь идет не о полной правосубъектности, а о правоспособности заключать договоры в пределах, установленных конституцией. Тем не менее и в таком виде правило не было принято Венской конференцией по праву международных договоров 1968—1969 гг. И все же предложение Комиссии остается единственным достаточно авторитетным правилом по рассматриваемому вопросу. Следует, однако, учитывать, что при реализации этого правила возникает немало юридических проблем. Федеральное законодательство может сделать невыполнимым соглашение ее субъекта. Также соглашение, заключенное субъектом, окажется невыполнимым в случае его противоречия международному обязательству федерации. Опыт показывает, что ни сами федерации, ни их иностранные партнеры, за редким исключением, не готовы на деле признать за членами федерации статус субъектов международного права даже в ограниченном виде. Непосредственное участие членов федерации в международно правовых отношениях осложняет их. Иностранные государства предпочитают иметь дело с центральной властью. При заключении многосторонних конвенций в основном по правам человека США используют так называемую федеральную оговорку, в соответствии с которой федерация берет на себя лишь те обязательства, которые не относятся к компетенции штатов. Под влиянием США оговорка была воплощена в некоторых конвенциях. Конвенция о статусе беженцев 1951 г. содержит федеральную статью (ст. 41), согласно которой в отношении статей, относящихся к юрисдикции законодательной власти субъектов федерации, «федеральное Правительство будет доводить такие статьи до внимания соответствующих властей штатов, провинций или кантонов с благожелательной рекомендацией». Федеральная оговорка известна даже практике двусторонних договоров США. Некоторые торговые договоры, предусматривающие взаимное предоставление национального режима, содержат постановления о том, что если тот или иной штат не предоставит такой режим гражданам другой стороны, то граждане, проживающие в этом штате, не будут пользоваться на территории этой стороны таким режимом (торговый договор с Нидерландами 1956 г.). Подобные положения ставят другую сторону в явно неравноправное положение. Неслучайно федеральная оговорка не раз вызывала протест других государств. 4. Российская Федерация Конституция России относит внешнюю политику, международные отношения, международные договоры к ведению Федерации (п. «к» ст. 71). Субъекты Федерации суверенными государствами не являются и потому не обладают международной правосубъектностью, несмотря на то что в конституциях некоторых республик говорится о наличии у них суверенитета. Касаясь этого вопроса, Конституционный Суд РФ определил, что «в силу Конституции Российской Федерации республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и наделить себя соответствующими свойствами не могут…» 1 Возможность осуществления субъектами Федерации международных и внешнеэкономических связей вытекает из статьи Конституции, в которой говорится о координации таких связей, отнесенной к совместному ведению Федерации и субъектов (п. «о» ч. 1 ст. 72). Субъекты поддерживают связи, а Федерация — отношения. Думается, что такое различие выражает намерение не ставить на один уровень межгосударственные отношения и международные связи субъектов. Соответствующие вопросы достаточно четко решены Федеральным законом о координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации 1998 г. 1 Согласно Закону, субъекты обладают в пределах своих полномочий правом на осуществление «международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно территориальными образованиями иностранных государств...». Что же касается связей с органами власти иностранных государств более высокого уровня, то они могут осуществляться лишь с согласия Правительства РФ (п. 1 ст. 1). Предшествовавшей изданию Закона практике такие соглашения известны. Так, в марте 1998 г. Татарстан подписал соглашение о торгово экономическом сотрудничестве с правительством Чешской Республики. В 1994 г. Калининградская область заключила соглашение с правительством Литвы. МИД РФ заявил, что он не признает его существования. Согласно названному выше федеральному закону, заключаемые субъектами соглашения не могут противоречить внутреннему праву РФ. Такие соглашения «независимо от формы, наименования и содержания не являются международными договорами» (ст. 7). Федеральные органы государственной власти не несут ответственности по соглашениям субъектов Федерации (ст. 8) 2 К совместному ведению Федерации и субъектов отнесено выполнение международных договоров РФ. Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» не предусматривает возможности заключения таких договоров субъектами РФ. Установлено, что если договор Федерации затрагивает вопросы, отнесенные к ведению субъекта, то требуется согласование с его органами (ст. 4). Субъекты вправе представлять Федерации рекомендации о заключении договоров. Решения о ратификации и прекращении договоров подлежат рассмотрению Советом Федерации, являющимся органом представительства субъектов. Последние в пределах своих полномочий обеспечивают выполнение договоров РФ (п. 3 ст. 32). Споры о компетенции между органами власти Федерации и субъектов разрешаются Конституционным Судом РФ. Следовательно, субъекты РФ обладают возможностями влиять на договорные отношения Федерации. Реальное значение этих возможностей зависит от практики. Тем не менее такое положение снижает потребность субъектов в самостоятельном участии в договорах. Анализ законодательства субъектов показывает, что вопрос об их участии в международных связях решается неодинаково. Конституция Татарстана 1992 г. определила статус республики как «суверенного государства, субъекта международного права» (ст. 61). Республика определяет свою внешнюю политику (ст. 89). Очевидно, что подобный статус выходит за рамки федеративного союза. Поэтому обоснованно в 1992 г. Конституционный Суд РФ признал, что положения Декларации о государственном суверенитете Татарстана, легшей в основу Конституции, «противоречат конституционному статусу республики в федеративном государстве» 1 Практика Российской Федерации в общем идет по пути регулирования международных связей субъектов на федеральном уровне. Россия заключила соглашения с Польшей о сотрудничестве региона Санкт Петербург и регионов Польши и о сотрудничестве Калининградской области и северо восточных воеводств Польши. Речь идет о хозяйственном и социально культурном сотрудничестве. В принципе соглашения субъектов Федерации обладают тем же статусом, что и соглашения иных частей государства. Но есть и отличие. Состоит оно в том, что субъекты Федерации обладают более широкой компетенцией. Поэтому содержание их соглашений затрагивает и более важные вопросы. Соответственно, законодательство уделяет этим соглашениям особое внимание. Тем не менее международные связи субъектов РФ частноправового характера регулируются гражданским правом. Согласно ГК РФ, «Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов Российской Федерации». Субъекты не отвечают по обязательствам друг друга и обязательствам Федерации (ст. 126 ГК). Конституция РФ предусматривает заключение соглашений между Федерацией и субъектами относительно статуса последних (ч. 5 ст. 66; ч. 2 ст. 78) и предполагает заключение соглашений между субъектами. Возникает вопрос о применимости международного права к таким соглашениям и связям между субъектами в целом. Опыт других федераций показывает, что такие соглашения рассматриваются как акты внутреннего права, которое регулирует и упомянутые связи. Что же касается норм международного права, то они могут применяться в этом случае по аналогии в рамках конституционного права. Нельзя забывать, что нормы международного права отражают многовековой опыт регулирования межгосударственных отношений. Комиссия международного права ООН признала, что «соглашения между двумя штатами — членами федеративного государства обладают определенным сходством с международными договорами и в некоторых случаях определенные принципы права договоров применялись к ним по аналогии. Однако такие соглашения действуют в правовом режиме конституции» 1 Это подтверждается и Конституцией РФ, согласно которой статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики (ч. 1 ст. 66). Это относится и к статусу правовых актов республики, включая ее соглашения. С другой стороны, международное право является частью правовой системы страны и в таком качестве может применяться и к соглашениям субъектов с учетом их специфики и, разумеется, в рамках Конституции. Показателен в этом плане опыт ФРГ, в которой международное право также является частью права страны. Федеральный конституционный суд в 1973 г. констатировал решающую роль Конституции в регулировании отношений между субъектами федерации и вместе с тем определил, что там, где такое регулирование отсутствует, отношения между государствами — членами федерации регулируются нормами международного права. Соглашения федерации с субъектами и последних между собой — новое для нашего государства явление. Они могут стать важным и специфическим источником внутреннего права. Использование в этих целях опыта международного права представляется вполне целесообразным. |