Учебник для вузов Ответственный редактор членкорреспондент ран, доктор юридических наук Е. А. Лукашева

• Название: Учебник для вузов Ответственный редактор членкорреспондент ран, доктор юридических наук Е. А. Лукашева
• Анкор: prava_cheloveka.doc
• Дата: 14.10.2017
• Размер: 2.51 Mb.
• Имя файла: prava_cheloveka.doc
• Тип: Учебник; #9384
• страница: 37 из 43

Глава XV. Контрольные функции Организации Объединенных Наций в области прав человека

Создание системы международного контроля за претворением в жизнь юридических обязательств, взятых на себя государствами в области прав человека, является одним из наиболее значительных достижений в международном регулировании этой сферы.

Роль контрольных органов в современных условиях постоянно возрастает. Все большее внимание уделяется их функциям и полномочиям в деятельности ООН и в различных универсальных и региональных соглашениях. Как известно, нет надгосударственной власти, которая могла бы контролировать осуществление принципов и норм международного права. Поэтому государства предусмотрели создание международного контрольного механизма.

В этом процессе значительную роль играет и тот фактор, что ряд вопросов, ранее относившихся к внутренней компетенции государств, ныне регулируется и международным правом. Функции международного контроля постоянно расширяются, при этом некоторые его формы и методы заимствуются из внутренней практики государств. Контроль серьезно повышает эффективность применения согласованных норм и принципов международного права каждым государством – участником международных соглашений. Формы такого контроля во многом зависят от характера нарушений прав человека и могут быть самыми разнообразными. Они определяются Уставом, решениями ООН и ее специализированных учреждений, международными соглашениями универсального и регионального характера.

В современных межгосударственных отношениях импле-ментация прав человека осуществляется законодательными, административными и иными средствами, имеющимися в распоряжении каждого государства, а международные органы лишь контролируют этот процесс. Поэтому нельзя согласиться с утверждениями ряда юристов-международников, что контрольные органы обладают функциями непосредственного обеспечения прав человека с помощью средств, находящихся в их распоряжении*. Таких средств в области прав человека у них нет. В настоящее время ряд контрольных органов создан в соответствии с Уставом ООН, другие учреждены на основании международных соглашений как универсального, так и регионального характера.




* См.: Falk R. Human Rights and State Sovereignty. N.Y., 1981; Robertson A. The Implementation System: International Measures / International Bill of Rights. N.Y., 1981. P. 332-370.

§ 1. Роль и компетенция главных и вспомогательных органов ООН

Функции и полномочия Организации Объединенных Наций в области прав человека чрезвычайно разнообразны. Они принимают рекомендации, выносят решения, созывают международные конференции, подготавливают проекты конвенций, проводят исследования, оказывают консультативную и техническую помощь отдельным странам. В ряде случаев они осуществляют и контрольные функции за соблюдением государствами обязательств, взятых по Уставу ООН и по международным соглашениям.

Фактически все главные и значительное число вспомогательных органов ООН в той или иной степени занимаются вопросами прав человека.

Главную ответственность за выполнение функций Организации по содействию всеобщему уважению и соблюдению основных прав и свобод человека несет Генеральная Ассамблея ООН и под ее руководством Экономический и Социальный Совет (ст. 60 Устава ООН). Полномочия Генеральной Ассамблей в области прав человека определены в ст. 13 Устава ООН. "Генеральная Ассамблея, – подчеркивается в этой статье, – организует исследования и делает рекомендации в целях... содействия международному сотрудничеству в области экономической, социальной, культуры, образования, здравоохранения и содействия осуществлению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии".

Вопросы прав человека обычно включаются в повестку дня Генеральной Ассамблеи на основании соответствующих разделов доклада Экономического и Социального Совета и решений, принятых Генеральной Ассамблеей на предыдущих сессиях. Время от времени они также предлагаются для обсуждения другими главными органами ООН, государствами – членами Организации и Генеральным секретарем.

Подавляющее большинство вопросов, относящихся к правам человека, рассматривается Третьим комитетом Ассамблеи (социальные и гуманитарные вопросы и вопросы культуры), однако некоторые из них обсуждаются и другими комитетами. Принятые ими решения обсуждаются и утверждаются на пленарных заседаниях Генеральной Ассамблеи.

Согласно упомянутой выше ст. 13 Устава ООН функции Генеральной Ассамблеи состоят главным образом в организации исследований и принятии рекомендаций. Исследования, относящиеся к правам человека, по поручению Генеральной Ассамблеи выполняются Экономическим и Социальным Советом (ЭКОСОС) и его вспомогательными органами, специализированными учреждениями и Генеральным секретарем ООН.

Рекомендации, принимаемые Генеральной Ассамблеей как в области прав человека, так и по другим вопросам, согласно Уставу ООН не являются юридически обязательными для государств – членов ООН. Оценивая юридический характер резолюций Генеральной Ассамблеи по вопросам прав человека, необходимо иметь в виду, что согласно ст. 55 и 56 Устава ООН государства – члены ООН взяли на себя обязательство предпринимать совместные и самостоятельные действия в сотрудничестве с Организацией в целях развития всеобщего уважения к правам человека и их соблюдения. Поэтому несомненно, что резолюции Генеральной Ассамблеи, за принятие которых голосовали все или подавляющее большинство государств – членов Организации, могут свидетельствовать о существовании определенных принципов и норм международного права, обязательных для всех государств.

Для осуществления своих функций в области прав человека Генеральная Ассамблея в соответствии со ст. 22 Устава ООН создает по мере надобности различные вспомогательные органы. Некоторые из них создаются ad hoc, другие являются, по сути дела, постоянными или функционируют в течение длительного времени.

Согласно Уставу ООН, наряду с Генеральной Ассамблеей ответственность за выполнение функций Организации в области прав человека несет Экономический и Социальный Совет, который работает под руководством Ассамблеи.

Им в 1946 г. была создана Комиссия ООН по правам человека. Первоначально она состояла из 18 членов. Затем ее состав увеличивался в связи с приемом в ООН новых членов и в настоящее время в Комиссию входят представители 53 государств. ЭКОСОС не согласился с предложениями о том, чтобы члены Комиссии исполняли свои обязанности в личном качестве, а не как представители государств (резолюция 9 (11) от 21 июня 1996 г.).

Члены Комиссии избираются Экономическим и Социальным Советом на три года. Комиссия по правам человека собирается на ежегодные сессии продолжительностью шесть недель и принимает свои решения большинством голосов присутствующих и принимающих участие в голосовании членов. В ее функции с момента создания, согласно резолюциям ЭКОСОС 5 (I) и 9 (II), входила подготовка предложений и докладов Совету относительно: а) международного Билля о правах человека; б) международных деклараций и конвенций о гражданских свободах, положении женщин, свободе информации и других подобных вопросах; в) защиты меньшинств; г) предотвращения дискриминации по признакам расы, пола, языка или религии; и д) любых других вопросов, касающихся прав человека, которые не перечислены в предыдущих пунктах. Комиссия осуществляет исследования, делает рекомендации, представляет информацию и выполняет другие поручения Экономического и Социального Совета. Подготовка крупных исследований обычно поручается специальным докладчикам. Завершенные исследования служат основой для принятия Комиссией различного рода решений.

На своей 1-й сессии в 1947 г. Комиссия по правам человека учредила Подкомиссию по предупреждению дискриминации и защите меньшинств вместо двух подкомиссий (одной – по предупреждению дискриминации и второй – по защите меньшинств), предложенных Экономическим и Социальным Советом в резолюции 9 (II) от 21 июня 1946 г. Подкомиссия состоит в настоящее время из 26 человек (первоначально в ее состав входило 12 человек), избранных Комиссией по правам человека, которые выполняют свои обязанности в течение четырех лет в личном качестве, а не как представители государств. Однако избрание любого члена Подкомиссии происходит только с согласия государства, гражданином которого он является.

Функции Комиссии по правам человека чрезвычайно разнообразны. Они постоянно расширяются в связи с развитием межгосударственных отношений в области прав человека и возникновения многих проблем в этой сфере.

Значительную часть работы Комиссии составляет деятельность ее специальных органов по изучению конкретных ситуаций и проведению расследований грубых, массовых и систематических нарушений прав человека, включая политику апартеида и расовой дискриминации, а также нарушений на территориях, оккупированных в результате акта агрессии.

В соответствии с резолюцией 2 (XXIII) Комиссия по правам человека в 1967 г. создала специальную рабочую группу в составе пяти экспертов, которой было поручено расследовать случаи применения пыток и плохого обращения с заключенными, с задержанными и находящимися под надзором полиции лицами в ЮАР.

Комиссия по правам человека на своей 25-й сессии решила создать специальную рабочую группу экспертов, цель которой – "изучить утверждения о случаях нарушения Израилем Женевской конвенции от 12 августа 1949 г., касающейся защиты гражданских лиц во время войны на территориях, оккупированных Израилем в результате военных действий на Среднем Востоке" (резолюция 6 (XXV)). Эта группа уполномочивалась "получать сообщения, заслушивать свидетелей, применять процедуру, которая является, по ее мнению, необходимой".

Специальные органы создавались Комиссией для расследования нарушений прав человека тоталитарными режимами. 31-я сессия Комиссии по правам человека, состоявшаяся в феврале–марте 1975 г., учредила специальную рабочую группу из пяти членов для проведения "расследования существующего положения в области прав человека в Чили" путем "посещения Чили и на основе устных и письменных показаний, которые будут собраны из всех соответствующих источников" (резолюция 8 (XXXI)).

Специальные докладчики или представители Комиссии ООН по правам человека назначены по Ираку, Сальвадору, Гаити и ряду других стран. Они выезжают на места, проводят расследования, представляют свои предложения и рекомендации.

Одной из распространенных контрольных форм работы Комиссии ООН по правам человека является создание так называемых тематических механизмов. Первым подобным механизмом стала Рабочая группа по насильственным или недобровольным исчезновениям, учрежденная в 1980 г. В 1982 г. Комиссия назначила специального докладчика по вопросу о казнях без надлежащего судебного разбирательства, или произвольных казнях, а в 1985 г. – специального докладчика по вопросу о пытках.

Комиссия назначает также специальных докладчиков для защиты особых категорий жертв нарушений прав человека. Так, в 1986 г. был учрежден институт специального докладчика по вопросу об осуществлении Декларации о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии и убеждений. В 1990 г. назначается специальный докладчик по вопросу о торговле детьми, детской проституции и детской порнографии, а в 1991 г. учреждается Рабочая группа по произвольным задержаниям, в круг ведения которой входят задержания, не совместимые с такими основными свободами, как свобода совести. В настоящее время Комиссией ООН по правам человека учреждено свыше десяти тематических процедур, и их число продолжает расти. Представители этих органов выезжают в страны, где нарушаются права человека, налаживают диалог с соответствующими государствами, ежегодно представляют Комиссии по правам человека доклады о своей деятельности.

Опыт многолетнего обсуждения вопросов о правах человека в ООН со всей очевидностью показал, что продуманная организация контрольных органов имеет важное значение для плодотворной деятельности всей системы взаимоотношений государств в рассматриваемой области. Однако в настоящее время контрольная функция еще далека от совершенства. Система контрольных органов ООН в области прав человека очень громоздка, в ее работе наблюдается дублирование и параллелизм, рассмотрение ряда вопросов повестки дня из года в год переносится. Поскольку деятельность этих органов носит сессионный характер, они не способны принимать экстренные меры в условиях кризисов. Массовые злодеяния в Сомали, Курдистане, Руанде, Бурунди и других странах показали необходимость срочного вмешательства ООН в подобные конфликты, причем не только в форме расследований и установления системы контроля, но и применения принудительных мер.

Продолжающиеся массовые нарушения основных прав и свобод человека во многом определяются отсутствием политической воли государств – членов ООН к созданию соответствующего механизма с необходимыми полномочиями, который бы не только координировал программу работы многочисленных контрольных органов, но и действовал быстро, эффективно и решительно. Не случайно многие ученые, дипломаты и государственные деятели, анализируя сложившуюся ситуацию, говорят о "кризисе", "тупиковом положении", необходимости реорганизации всей системы деятельности органов ООН в области прав человека на основе "нового подхода"*.




* Doc. UNA/44/668/1989. 8 Nov.
В 1990 г. Генеральная Ассамблея приняла решение созвать Всемирную конференцию по правам человека в Вене. Одной из ее целей, согласно резолюции Генеральной Ассамблеи 45/155 от 18 декабря 1990 г., была оценка эффективности методов деятельности и механизмов ООН в области прав человека и разработка конкретных рекомендаций по улучшению такой деятельности. Одним из наиболее спорных было предложение учредить пост Верховного комиссара ООН по правам человека, сделанное в докладе Подготовительного комитета. Однако Конференция приняла решение рекомендовать Генеральной Ассамблее ООН, чтобы "при рассмотрении доклада Конференции на своей сорок восьмой сессии она в первоочередном порядке начала изучение вопроса об учреждении поста Верховного комиссара по правам человека в целях поощрения и защиты всех прав человека"*.




* Doc. UN A/Conf. 157/DCl./Add 2. 1993. 25 June.
Предложение создать должность Верховного комиссара по правам человека не ново. В 1967 г. Комиссия по правам человека приняла резолюцию 14 (XXIII), в которой просила ЭКОСОС рекомендовать Генеральной Ассамблее принять проект резолюции об учреждении Управления Верховного комиссара по правам человека. ЭКОСОС согласился с рекомендациями Комиссии и на 42-й сессии принял соответствующую резолюцию (резолюция 1237 (XII)). Генеральная Ассамблея рассматривала этот вопрос множество раз и только на своей 48-й сессии после долгой полемики и обсуждения различных позиций 20 декабря 1993 г. приняла резолюцию 48/141 об учреждении поста Верховного комиссара по правам человека. Хотя резолюция Генеральной Ассамблеи и не наделила Верховного комиссара широкими полномочиями, тем не менее он координирует всю деятельность ООН в области прав человека и принимает необходимые меры, повышающие ее эффективность в данной сфере.

Активизация деятельности ООН особенно необходима для пресечения массовых и грубых нарушений основных прав и свобод человека, ибо эти нарушения создают угрозу миру и международной безопасности и являются международными преступными деяниями.

ООН на основании гл. VII своего Устава может и должна принять меры для ликвидации таких нарушений. При этом следует иметь в виду, что меры, связанные с использованием вооруженных сил, могут применяться, как правило, только от имени ООН на основании решения Совета Безопасности, а не государствами в индивидуальном порядке, и не по решению Генерального секретаря ООН. Любой член Организации может обратиться в Совет Безопасности с просьбой о принятии тех или иных мер для пресечения ситуации, угрожающей миру и международной безопасности (п. 1 ст. 35 Устава ООН). Решения Совета о применении санкций для пресечения преступных нарушений прав человека обязательны для всех членов ООН.

В интересах эффективности механизма ООН великие державы могли бы заключить соглашение об отказе использовать вето при решении вопроса о принудительных мерах в целях защиты прав человека. Совет Безопасности мог бы также на основании ст. 53 Устава ООН предоставить региональным организациям такое же право без получения каждый раз специальных на то полномочий. И наконец, Совет Безопасности мог бы разрешить Генеральной Ассамблее, когда она найдет это необходимым, делать рекомендации государствам – членам ООН о применении вооруженных сил для пресечения преступных нарушений прав человека. Все эти меры не требуют изменения Устава ООН, а решение о них может принять Совет Безопасности.

Наиболее радикальным и эффективным средством пресечения преступных нарушений прав человека является создание воинских подразделений ООН быстрого реагирования. Такие подразделения могли бы быть созданы на основании ст. 43 Устава ООН и применяться по решению Совета Безопасности, когда в этом возникает необходимость.

Одним из наиболее спорных и противоречивых в доктрине международного права и в практике межгосударственных отношений является вопрос о правомерности гуманитарной интервенции. Эта проблема обсуждалась на различных международных форумах, в том числе на нескольких конференциях Всемирной Ассоциации международного права, а также в ходе советско-американской конференции юристов-международников в 1990 г. в Вашингтоне*.




* См.: Law and Force in the New International Order. 1991. Boulder. P. 113–142.
В науке международного права выдвигаются различные критерии допустимости гуманитарной интервенции. Все их можно свести к следующему: 1) грубые нарушения прав человека должны быть неминуемыми или уже происходящими; 2) все возможные мирные средства должны быть исчерпаны; 3) государству должен быть предъявлен ультиматум с требованием прекратить грубые нарушения прав человека; 4) если позволяет время, государство должно сообщить Совету Безопасности о намечаемых целях, которые должны быть достигнуты в ходе гуманитарной интервенции; 5) гуманитарная интервенция может быть предпринята, если Совет Безопасности бездействует; 6) в тех случаях, когда это возможно, желательно получить от государства приглашение на ввод войск на его территорию; 7) сила должна применяться только с целью пресечь грубые нарушения прав человека и не может использоваться в каких-либо иных интересах государства; 8) применение силы не может преследовать цель изменить политический или социально-экономический строй государства, свергнуть правительство; 9) в ходе гуманитарной интервенции должен использоваться ограниченный контингент войск, и лишь в масштабах, необходимых для достижения цели; 10) вооруженные силы должны применяться ограниченное время, и как только цель гуманитарной интервенции достигнута, должны быть немедленно выведены с иностранной территории*.




* Подробнее об этом см: Карташкин В.А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М., 1995. С. 71–75; The International Law Association: Report of the Fifty-fourth Conference. P. 641-663; Humanitarian Intervention and the United Nations. Charlottesville, 1973; Farer T. Inquiry into the Legitimacy of Humanitarian Intervention / Law and Force in the New International Order. P. 185-201.
Большинство сторонников доктрины гуманитарной интервенции, придерживаясь тезиса о ее пропорциональности и ограниченности во времени, ссылаются не только на обычное право, но и на Устав ООН.

Российские ученые в прежние годы неизменно отрицали право государств на гуманитарную интервенцию. Однако развитие современных международных отношений дает многочисленные свидетельства того, что в определенных ситуациях у государства нет возможности спасти жизни своих граждан иначе как путем применения силы, например, в случае захвата вооруженными террористами или лицами, действующими без санкции властей, его граждан, временно находящихся на иностранной территории. В исключительных случаях вооруженная сила может быть использована и для спасения жизни людей, принадлежащих к национальным меньшинствам.

Современное международное право не отрицает правомерности применения силы государством в одностороннем порядке в гуманных целях. Для содействия всеобщему уважению и соблюдению прав человека государства обязуются предпринимать как совместные, так и "самостоятельные действия в сотрудничестве с Организацией" (ст. 56 Устава ООН). Реакция международного сообщества и отдельных государств на преступные нарушения основных прав и свобод человека должна быть быстрой и эффективной. Создание условий для их повсеместного соблюдения – обязанность всех членов ООН, вытекающая из Устава Организации и международных договоренностей.

§ 2. Функции контрольных органов, учрежденных международными конвенциями по правам человека

Наряду с деятельностью ООН все большее значение для защиты прав и свобод личности на международном уровне приобретает функционирование конвенционных органов, учрежденных на основании ряда международных соглашений по правам человека, принятых после создания ООН.

Действующая в настоящее время система конвенционных органов по правам человека, одной из главных функций которых является рассмотрение докладов государств, появилась сравнительно недавно. До их создания, согласно решению, принятому ЭКОСОС в 1965 г. по рекомендации Комиссии ООН по правам человека (резолюция 624 В (XXII)), члены ООН представляли Генеральному секретарю ООН ежегодные доклады относительно осуществления тех или иных прав.

Система представления докладов об экономических, социальных и культурных, а также гражданских и политических правах и свободе информации после вступления Пактов о правах человека в силу была заменена новой процедурой, предусмотренной в ряде международных договоров.

Как уже отмечалось, одним из первых контрольных органов, созданных на основании международных конвенций в этой области, был Комитет по правам человека. В настоящее время ситуация коренным образом изменилась. Функции контроля за соблюдением международных договоров наряду с ним выполняют еще пять органов: Комитет по расовой дискриминации (1970 г.), Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин (1982 г.), Комитет по экономическим, социальным и культурным правам (1985 г.), Комитет против пыток (1988 г.), Комитет по правам ребенка (1990 г.).

Время выявило определенные недостатки и в их работе. Исходя из ограничительного толкования международных соглашений по правам человека, эти комитеты вначале обсуждали доклады государств-участников только на основе представленной ими информации. Однако работа контрольных органов показала, что государства – участники международных соглашений по правам человека приукрашивают истинное положение дел и зачастую представляют необъективную информацию. Поэтому члены различных комитетов стали постепенно приходить к выводу о необходимости (в целях объективности и полноты контроля) иметь право использовать любую информацию, а не только поступающую от государства.

Кроме того, десятки стран до сих пор не ратифицировали основополагающие соглашения по правам человека и поэтому не несут никаких обязательств по представлению докладов в конвенционные органы. Генеральная Ассамблея ООН неоднократно выражала озабоченность этим и на каждой сессии принимала резолюции, настоятельно призывающие государства ратифицировать Пакты о правах человека и другие основополагающие документы в этой области. Практические меры для этого ООН почти не принимала.

Одна из причин недостаточной эффективности работы конвенционных органов состоит в том, что международные соглашения по правам человека наделили их правом выносить в адрес государств лишь "общие замечания" или "общие рекомендации". Так, в п. 4 ст. 40 Пакта о гражданских и политических правах указано, что Комитет по правам человека, рассматривая доклады государств, правомочен делать только замечания "общего порядка". Эта формула вызывает различные толкования как среди членов Комитета, так и среди юристов-международников. Правило 70 (3) Временных правил процедуры Комитета гласит: "Если на основании рассмотрения представленных государством-участником докладов и информации Комитет решит, что оно не выполнило некоторых из своих обязательств, налагаемых на него в соответствии с Пактом, он может в соответствии с пунктом 4 статьи 40 Пакта сделать такие замечания общего порядка, которые он сочтет целесообразным"*.




* Доклады Комитета по правам человека. Генеральная Ассамблея: Офиц. отчеты. Тридцать пятая сессия. Доп. 40/А/35/40/. Нью-Йорк. 1980.
Некоторые члены Комитета считали, что в общих замечаниях следует выделить вопросы, представляющие интерес для ряда государств-участников, высказывания по проблемам осуществления Пакта, характеру и объему прав и свобод, предусмотренных в нем. Они выступали против оценки Комитетом осуществления тем или иным государством-участником своих обязательств по Пакту, расценивая это как вмешательство во внутренние дела*. Другие члены Комитета полагали, что толкование и практика могут идти гораздо дальше формулировок Пакта. Однако в ходе работы Комитета предпочтение получила первая точка зрения.




* См.: Доклады Комитета по правам человека. Генеральная Ассамблея: Офиц. отчеты. Тридцать пятая сессия. Доп. 40/А/35/40/.
В своих общих замечаниях, выносимых в соответствии с п. 4 ст. 40 Пакта, Комитет по правам человека дает толкование отдельных статей Пакта и предлагает меры, которые должны предприниматься государствами для их выполнения. При этом он воздерживался от вынесения рекомендаций в адрес конкретных государств. Так, на одной из своих сессий Комитет дал толкование принципа равенства и запрещения дискриминации (ст. 2 и 3 Пакта), права семьи на защиту со стороны общества и государства (ст. 23) и потребовал от государств-участников предпринять законодательные и иные меры для их осуществления*. Лишь в последние годы Комитет, как уже отмечалось, стал выносить в адрес государств конкретные замечания.




* См.: Генеральная Ассамблея: Офиц. отчеты. Сорок пятая сессия. Доп. 40/А/45/40. Нью-Йорк. 1990.
Следует особо отметить, что масштаб деятельности конвенционных органов постоянно расширяется, растет число обсуждаемых ими докладов, получаемой информации. При этом многие конвенционные органы дублируют работу друг друга. Так, Комитет по правам человека рассматривает такие вопросы, как запрещение дискриминации и равенство перед законом, которые обсуждаются практически всеми другими конвенционными органами. Существует параллелизм в работе конвенционных органов и различных учреждений ООН.

Пытки, практикуемые во многих странах мира, рассматриваются Комитетом по правам человека, Комитетом против пыток, специальным докладчиком Комиссии ООН по правам человека по вопросу о пытках, специальным докладчиком Комиссии ООН по правам человека по вопросу о казнях без надлежащего судебного разбирательства, или произвольных казнях, а также Рабочей группой по произвольным задержаниям Комиссии ООН по правам человека.

Представления от государств докладов требуют не только конвенционные органы, но и ряд главных органов ООН, а также специализированные учреждения Организации.

Другая важная причина невысокой эффективности работы конвенционных органов коренится в недостаточных полномочиях этих органов. Трудности возникают и потому, что многие нормы по правам человека сформулированы в общих выражениях и не имеют конкретных правовых границ.

Еще одна отмеченная выше причина – государства не представляют свои доклады в срок, не отвечают на запросы о дополнительной информации, искажают статистику. Сотни различных решений, рекомендаций, замечаний, принимаемых как органами ООН, так и конвенционными органами, государствами не выполняются, и контроль за их осуществлением не ведется. В то же время в рамках ООН создаются дополнительные органы, разрабатываются новые международные соглашения и факультативные протоколы.

В связи с этим не раз предлагалось объединить ряд конвенционных органов, внести поправки в существующие международные договоры, расширить источники информации и т. п.*




* См.: Doc. UN. A/668. 1989. 8 Nov.
Всемирная Конференция по правам человека, состоявшаяся в 1993 г. в Вене, не приняла по этим вопросам каких-либо решений. Не предлагают ничего кардинального и рекомендации совещания председателей договорных органов, проходящие ныне на регулярной основе. Они высказываются за постоянные консультации с государствами, лучшее финансирование, обеспечение документации и т. д. Однако эти меры не могут всерьез улучшить существующую систему. На наш взгляд, назрела необходимость в фундаментальной реорганизации конвенционных органов.

Сейчас как никогда актуальна разработка Хартии прав человека для XXI в. Такое предложение уже было высказано американским профессором Бертраном Гроссом и автором настоящего раздела*. Хартия прав человека для XXI в. должна объединить все существующие международные договоры ООН в данной области, а также ввести новые нормы и принципы, сложившиеся за последние годы.




* См.: Kartashkin V.A. A Common Global Home / Human Rights for the 21st Century, Foundation for Responsible Hope; A US – Post Soviet Dialogue. N.Y., 1993. P. 223-227; Gross В., Kartashkin V. Goals for a Stronger United Nations / Ibid. P. 228-233.
Разработка и принятие такой Хартии – единственно реальный путь предотвратить создание новых международных конвенционных органов, дублирование в их работе, распыление финансовых средств ООН, а также покончить с различной интерпретацией существующих норм и принципов по правам человека. Принятие новой Хартии и создание единого органа по правам человека, работающего не от сессии к сессии, а постоянно, наделение его полномочиями для принятия конкретных и обязательных для государств решений значительно повысят эффективность созданной системы, обеспечат лучшую защиту прав человека.

§ 3. Механизм рассмотрения индивидуальных жалоб

После принятия Устава ООН широко распространилась практика предоставления индивиду права на прямой контакт с судебными и несудебными международными органами. Получая самостоятельный статус во взаимоотношениях с международными органами, индивид имеет возможность независимо от государства защищать свои права. Такой доступ, предусмотренный как универсальными, так и региональными международными соглашениями, стал одним из основных принципов современного международного права. Это не означает, как полагают некоторые юристы-международники, легализацию вмешательства во внутренние дела государства*, а свидетельствует о серьезных изменениях в природе международного права.




* См.: Черниченко С.В. Личность и международное право. С. 90–91.
Права индивида на обращение в международные несудебные органы было предусмотрено еще в рамках установленных Лигой Наций мандатной системы и системы защиты этнических, религиозных и языковых меньшинств*. Однако только после второй мировой войны это право получает реальное воплощение и широкое признание со стороны мирового сообщества.




* См.; Stone G. International Guarantees of Minority Rights. L., 1932. P. 273-280.
Первоначально большинство государств – членов ООН негативно относились к индивидуальным жалобам, поступающим в эту Организацию. В 1959 г. ЭКОСОС в резолюции 728 (XXVIII) в очередной раз одобрил заявление Комиссии по правам человека о том, что она не имеет полномочий предпринимать какие-либо действия в отношении жалоб, касающихся прав человека.

В 1965 г. Специальный комитет по вопросам о предоставлении независимости колониальным странам и народам обратил внимание Комиссии по правам человека на полученные им многочисленные петиции, свидетельствующие о грубых нарушениях прав человека в южной части Африки. В связи с этим Комиссия по правам человека решила ежегодно рассматривать "вопрос о нарушении прав человека и основных свобод, включая политику расовой дискриминации и сегрегации и политику апартеида во всех странах, особенно в колониальных и других зависимых странах и территориях" (резолюция 8 (XXIII)). ЭКОСОС одобрил это решение Комиссии и в резолюции 1235 (XLII) от 6 июня 1967 г. уполномочил ее, а также Подкомиссию по предупреждению дискриминации и защите меньшинств изучать информацию, содержащуюся в сообщениях частных лиц, "относительно грубых нарушений прав человека и основных свобод, нашедших выражение в политике апартеида, проводимой в Южно-Африканской Республике и на территории Юго-Западной Африки, за которую Организация Объединенных Наций несет прямую ответственность и которая в настоящее время незаконно оккупирована правительством Южно-Африканской Республики, а также в политике расовой дискриминации, практикуемой особенно в Южной Родезии...". ЭКОСОС поручил Комиссии по правам человека после тщательного изучения вышеупомянутой информации представить ему доклады с рекомендациями.

Резолюция 1235 (XLII) не установила процедуру и механизм рассмотрения индивидуальных жалоб. Решающий шаг в этом направлении был сделан решением ЭКОСОС, который 27 мая 1970 г. по рекомендации Комиссии по правам человека принял резолюцию 1503 (XLVIII) по вопросу о процедуре рассмотрения сообщений, касающихся нарушений прав человека и основных свобод. Согласно этой резолюции Подкомиссия по предупреждению дискриминации и защите меньшинств назначает рабочую группу из пяти своих членов, которая раз в год в течение двух недель непосредственно перед сессией Подкомиссии рассматривает и доводит до ее сведения все сообщения, свидетельствующие о грубых и массовых нарушениях прав человека и основных свобод, наряду с ответами, получаемыми от соответствующих государств. Подкомиссия, обсудив доклад рабочей группы, может обратить внимание Комиссии по правам человека на ту или иную конкретную ситуацию, существующую в определенной стране. Комиссия, в свою очередь, может после соответствующего анализа положения дел представить ЭКОСОС доклад со своими выводами и рекомендациями. В качестве альтернативы она может учредить рабочую группу экспертов или назначить своего представителя для посещения того или иного государства с согласия последнего и проведения переговоров с правительством. Выводы и предложения экспертов затем обсуждаются Комиссией.

Вся эта процедура является конфиденциальной до тех пор, пока Комиссия не примет решения. Начиная с 1987 г. председатель Комиссии официально объявляет, ситуация в каких странах обсуждается на основании процедуры, предусмотренной в резолюции 1503 (XLVIII).

В свою очередь ЭКОСОС принимает решение опубликовать материалы, относящиеся к нарушениям прав и свобод человека в конкретных странах*.




* См.: United Nations Actions in the Field of Human Rights. P. 320-321.
Все это оказывает определенное политическое воздействие на государство.

Процедура, предусмотренная резолюцией 1503 (XLVIII), вводилась в 1970 г. как временная, до введения в действие Факультативного протокола к Пакту о гражданских и политических правах. Протокол вступил в силу еще в марте 1976 г., однако многие государства – члены ООН не являются его участниками, и потому эта процедура будет, вероятно, действовать, пока подавляющее большинство государств не присоединится к Факультативному протоколу. Сейчас же индивидуальные жалобы рассматриваются многими конвенционными органами.

Наряду с Комитетом по правам человека созданы и действуют контрольные органы, учрежденные в соответствии с такими международными соглашениями, как Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. Функции этих органов по рассмотрению жалоб отдельных лиц во многом аналогичны полномочиям Комитета по правам человека.

В литературе по международному праву высказываются различные мнения об эффективности работы контрольных органов по рассмотрению жалоб отдельных лиц. Некоторые авторы отрицают их полезную роль*, другие подчеркивают их несомненную эффективность в системе защиты прав человека**.




* См.: например: Манов Б.Г. ООН и содействие осуществлению соглашений о правах человека. М., 1986. С. 71–73.

** См.: Shaw M. International Law. Cambridge, 1986. P. 190-191.
Совершенно очевидно, что в современных межгосударственных отношениях значимость индивидуальных сообщений резко возрастет.

Контрольные органы, рассматривая индивидуальные жалобы, высказывают свое мнение относительно соответствия национальных законов и юридической практики, действий или бездействия государственных органов международным соглашениям. Нередко, следуя рекомендациям контрольных органов, соответствующие государства возмещают нанесенный жертве ущерб, освобождают заключенных и т. д. При этом следует иметь в виду, что рекомендации, вынесенные по индивидуальным жалобам, имеют всеобщий характер и обычно распространяются на все аналогичные случаи. Такой результат достигается, когда государства корректируют свое законодательство и приводят его в соответствие с международными соглашениями.

Рассмотрение индивидуальных жалоб может быть эффективным даже в случаях массовых и систематических нарушений тех или иных прав и свобод человека. Рассматривая такие сообщения, контрольные органы вправе рекомендовать ООН применить процедуры, действующие в рамках Комиссии ООН по правам человека и ЭКОСОС.

Наряду с системой ООН механизм обсуждения индивидуальных жалоб функционирует и в ряде региональных организаций. Наиболее эффективной является европейская система защиты прав человека. Созданный на основе Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод Европейский суд по правам человека – уникальное явление в международных связях. Судебное решение, принятое органом, состоящим из независимых и беспристрастных судей, гарантирует объективное разбирательство дела. Такая объективность не всегда присуща членам различных конвенционных комитетов, многие из которых избираются из числа дипломатов и государственных деятелей и зачастую выражают интересы определенных политических сил.

Особенно важными являются различия в правовых последствиях решений, выносимых судебными и несудебными органами, а также в порядке рассмотрения индивидуальных жалоб.

Комитет по правам человека, как и другие органы, учрежденные на основании международных конвенций в области прав человека, рассматривают и изучают в основном письменную информацию, а их решения носят исключительно рекомендательный характер.

В судебном органе состязательный процесс включает устное и письменное судопроизводство, слушание является публичным, в нем выступают не только истец и ответчик, но и свидетели, эксперты и другие лица, чьи показания могут быть полезны для установления обстоятельства дела. Вынесенное Европейским судом решение (и это очень важно) носит обязательный характер, является окончательным и обжалованию не подлежит.

В процессе применяются нормы международного права. Исполняется же решение государством в соответствии со своим правом, нормы которого трансформированы или совпадают с международно-правовыми обязательствами. Если же международные нормы, содержащиеся в договоре, на основании которого вынесено судебное решение, не трансформированы, то, выполняя решение суда, государство обязано включить их в свое законодательство или признать приоритет международных норм.

Более того, прецедентное право Европейского суда оказывает положительное воздействие на судебную практику государств и способствует соблюдению основных прав и свобод человека. На наш взгляд, в будущей Хартии прав человека для XXI в. следует предусмотреть создание единого судебного органа, решения которого будут обязательными не только для европейских государств.