Проблемы общей теории права и государства_Под ред Нерсесянца_Учебник_2004 - 832с. Проблемы общей теории права и государства_Под ред Нерсесянца_Уче. Учебник для вузов Под общей редакцией академика Российской академии наук, доктора юридических наук, профессора
 Скачать 4.51 Mb.
|
|
§ 1. Понятие правотворчества и его принципы. Правотворчество и формирование права Правотворчество есть форма государственной деятельности, направленная на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену. Это процесс создания и развития действующего права как единой ;i внутренне согласованной системы общеобязательных норм, регулирующих общественные отношения, специальная, имеющая официальное значение деятельность по установлению правового регулирования. Главное для правотворчества — выработка и утверждение новых правовых норм. В этом в первую очередь проявляется назначение данной формы государственной деятельности. Другие проявления правотворчества (отмена и изменение действующих норм, совершенствование их редакции) имеют подчиненное, вспомогательное значение для образования развернутой, четко выраженной и внутренне согласованной системы юридических норм. По своей сущности правотворчество есть возведение государственной воли в закон, в имеющие общеобязательное значение юридические предписания. На современном этапе развития правотворчество проявляется в первую очередь как принятие правового акта непосредственно населением страны путем референдума либо как издание актов, содержащих правовые нормы, государственными и иными управомоченными органами. В некоторых современных странах одной из форм правотворчества является издание судебного прецедента. Все большее значение ныне приобретает также заключение имеющих нормативное содержание договоров между различными Объектами права. Демократизм правотворческой процедуры предполагает ктивное участие партий, массовых движений, предпринима-ельских структур, объединений граждан в создании законо-;ательства, их инициативу, свободное, широкое и деловое осуждение предполагаемых законодательных решений. Од-!?то это не исключает того, что правотворчество, в какой бы ме оно ни осуществлялось, есть деятельность государства, ма государственного руководства обществом. Государство ще своих органов создает основную массу правовых норм. 308 Раздел V. Позитивное право: система и категорц Если же таковые издаются какими-либо иными структура1чЛ помимо государственных, то их правотворческие полномочия определяются государством. Правотворческая деятельность современных цивилизован, ных государств осуществляется на базе перечисленных ниясе семи основополагающих принципов, представляющих собой организационные начала, которые определяют существо, характерные черты и общее направление этой деятельности. 1. Демократизм. Этот принцип проявляется в установлении и неуклонном осуществлении свободного, подлинно демократического порядка подготовки и утверждения нормативных актов, и в первую очередь законов, что обеспечивает активное и эффективное участие депутатов, широкой общественности в правотворчестве, максимальный учет в новых нормативных решениях общественного мнения, потребностей социально-экономического развития страны и интересов различных слоев населения. 2. Законность. Нормативные акты должны приниматься строго в пределах компетенции соответствующего правотворческого органа и соответствовать конституции страны, ее законам и иным актам более высокой юридической силы. В федеративном государстве необходимо неукоснительно соблюдать распределение компетенции между федерацией и субъектами, входящими в ее состав. Принцип законности означает также строгое соблюдение установленного порядка подготовки, принятия и опубликования нормативно-правовых решений, правотворческой процедуры, формы принимаемых актов. 3. Гуманизм. Этот принцип предполагает направленность правотворческого акта на обеспечение и защиту прав и свобод личности, на максимально полное удовлетворение ее духовных и материальных потребностей. Человек, его интересы должны быть в центре законодательной деятельности. 4. Научный характер. Правотворчество призвано максимально полно соответствовать назревшим потребностям обш.е" ственного развития, его объективным закономерностям, быть научно обоснованным, учитывать и использовать достижения науки и техники, основываться на теоретических разработках проблем, требующих нового нормативного решения. К подго товке проектов должны привлекаться научные учреждения отдельные представители соответствующих отраслей науки, а также ученые-юристы, 5. Профессионализм, то есть участие в разработке новь1 правотворческих решений квалифицированных специалист соответствующих отраслей общественной жизни, иШй гава 5. Правотворчество 309 профессиональную подготовку, большой опыт работы и достаточные знания. 6. Тщательность, скрупулезность подготовки проектов. g правоподготовительной деятельности важно максимально использовать зарубежный и отечественный опыт, результаты социологических и иных исследований, разного рода справки, докладные записки и иные материалы. Следует избегать спешки в работе, принятия скороспелых, непродуманных решений. Мудрая неторопливость разработки и обсуждения будущих законодательных решений — залог эффективности правового регулирования, его соответствия требованиям жизни, общественной практики. 7. Техническое совершенство принимаемых актов предполагает широкое использование выработанных юридической наукой и апробированных правотворческой практикой способов и приемов подготовки и оформления нормативных текстов, правил законодательной техники, которые должны быть обязательными установлениями для законодателя. Учитывая государственный характер правотворческой деятельности, необходимо различать правотворчество в собственном смысле слова и более широкое и многоаспектное понятие — формирование права, правообразование. Нормы права создаются на основе государственных велений, но этому процессу предшествуют обнаружение потребности в урегулировании определенной сферы отношений, выработка правовых взглядов. Правообразование включает в себя научный анализ, оценку действительности, выработку взглядов и концепций о будущем правовом регулировании, максимальный учет общественного мнения, предложений и замечаний партий, общественных движений, отдельных граждан и их объединений, специалистов-практиков и ученых, сформулированных средствами массовой информации, в научной литературе, публичных выступлениях, докладных записках, письмах и заявлениях граждан и т. д. Правообразование — это процесс формирования государственной воли в законе, правотворчество же охватывает Деятельность компетентных органов и организаций по выработке и принятию нормативных актов. Правотворчество представляет собой основной, решающий этап формирования права, его логическое завершение. Основными факторами, определяющими формирование рава, являются материальные условия жизни общества, обусловленные равноправным существованием различных форм собственности, свободой предпринимательства (экономические фак- 310 Раздел V. Позитивное право: система и категорй И торы). Большое влияние на формирование права оказываю,, политическая обстановка в стране, характер взаимодействия различных слоев общества и групп населения, уровень актив, ности политических партий, движений и общественных объ единений (политические факторы). Принципиальное значение при создании новых юридических норм имеет также степень заботы общества и государства о личности, ее интересах и потребностях, об охране и обеспечении ее прав и свобод (социальные факторы). В многонациональном государстве процесс формирования права во многом определяется взаимоотношениями, формами сотрудничества между нациями и народностями, населяющими страну, заботой об их равноправии и свободном развитии, государственно-правовыми механизмами оформления их юридического статуса (национальные факторы). Международное положение государства, уровень и характер взаимоотношений с другими государствами и международными организациями также оказывают существенное влияние на правотворчество (внеганеполитические факторы). Идеологическая база права, правосознание граждан и общества в целом, степень его внедрения в общественное сознание, правовые идеи (идеологические факторы) также имеют существенное значение для правотворчества. Наконец, государство, возводя сформировавшиеся правовые идеи в закон, непосредственно создавая нормы права, осуществляет юридическое оформление государственной воли через деятельность органов, правомочных издавать нормативные акты (организационно-волевые факторы). Совокупность перечисленных факторов формирует основу для оптимального и эффективного осуществления правотворческой деятельности, активно-творческого, опережающего влияния права на динамику общественного развития. § 2. Виды правотворческой деятельности в Российской Федерации В Российской Федерации существуют три основные фор мы правотворчества: принятие нормативных актов органами государства, непосредственно народом путем референдума, заключение различного рода соглашений, содержащих нормь1 права (между Российской Федерацией и субъектами, вхоДЯ щими в ее состав, между субъектами Федерации, между г° сударственными органами и общественными объединениям между работодателями и работниками предприятий, дений, объединений и т. д.). 5. Правотворчество 311 До недавнего времени в бывшем СССР и союзных республиках, входивших в его состав, активно использовался такой 0лд правотворчества, как принятие нормативных актов обще-ственными организациями, специально уполномоченными на то госуДаРством (например, высшим профсоюзным органом стра-gbi — ВЦСПС, Центросоюзом), а также принятие совместных актов государственными органами и общественными организациями. Ныне эта явно нецелесообразная и теоретически необоснованная практика придания общественным организациям rte свойственных им функций прекратила свое существование. Принятие нормативных актов органами государства. Эта форма правотворчества является наиболее распространенной в Российской Федерации. Правом принятия нормативных актов обладают Федеральное Собрание Российской Федерации, представительные органы субъектов Российской Федерации (республик, краевых, областных, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга). К числу правотворческих органов относятся также Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, министерства, государственные комитеты и ведомства Российской Федерации, президенты, правительства, министерства, государственные комитеты и ведомства республик, входящих в состав Федерации, главы администраций, соответствующих национально-государственных и административно-территориальных образований. Правотворческими полномочиями обладает в пределах своей компетенции администрация объединений, комбинатов, предприятий и учреждений (локальное правотворчество). Полномочия каждого органа на издание нормативных актов определяются Конституцией Российской Федерации и иными законами в зависимости от места, занимаемого им в системе органов Российского государства. Федеральное Собрание принимает законы и иные акты 1(з вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией Российской Федерации. Законы и постановления издаются как по вопросам, отне-"Нным Конституцией к исключительному ведению федеральных органов власти, так и по вопросам совместного ведения Федеральных органов власти Российской Федерации и органов власти субъектов Федерации. Они принимаются с соблюдени-6м особой процедуры, предусмотренной регламентами Государственной Думы и Совета Федерации. Президент Российской Федерации, будучи главой госу-на основе Конституции и законов Российской Феде-издает указы, причем они могут быть и нормативного, и 312 Раздел V. Позитивное право: система и категори индивидуального, оперативного характера. Правительство как орган исполнительной власти правомочно решать вопросы го. сударственного управления, отнесенные к ведению Федера ции, постольку, поскольку они не входят, согласно Конституции и законодательству, в компетенцию Федерального Собрания и Президента Российской Федерации. Свои акты норма. тивного характера Правительство обычно издает в форме постановлений. Министерства, государственные комитеты, иные ведомства, будучи центральными органами исполнительной власти, руководят порученными им сферами управления. Их полномочия в области издания нормативных актов определены законами, актами Президента и Правительства. Обычно министерства, будучи органами единоличного руководства, издают приказы и инструкции, государственные комитеты как коллеги альные органы — постановления. Нормативный характер но сят, как правило, инструкции и постановления. В пределах своих полномочий издают нормативные акть также органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации — республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Следующий вид органов, осуществляющих правотворческую деятельность, — органы местного самоуправления: районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские представительные органы местного самоуправления и соответствующие им местные администрации. Издавая нормативные акты (обычно они имеют разные наименования — решения, постановления, распоряжения и т. д.), органы местного самоуправления обеспечивают самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно, исходя из интересов населения, на основе закрепленных за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов. Наконец, администрация объединений, предприятий, У4 реждений в пределах своих полномочий издает так называемые локальные нормативные акты, регулирующие отношения внутри соответствующих подразделений (например, прй" нятие правил внутреннего трудового распорядка). Референдум как вид правотворчества. За последнее вре мя во многих государствах все большее распространение я0 лучает форма непосредственного участия народа в правотвор честве — референдум, т. е. принятие законов путем всенар02 ного голосования. Это один из путей расширения демократ1 5. Правотворчество 313 привлечения граждан к решению важнейших вопросов государственной жизни. В данном случае народ непосредственно осуществляет определенный акт законодательной власти, принимает правотворческое решение. Решения, принятые всероссийским референдумом, обладают высшей юридической силой, в каком-либо утверждении яе нуждаются и обязательны для применения на всей территории Российской Федерации. На всенародное голосование ложет быть поставлен текст законопроекта, по которому гражданам предлагается высказать свое мнение. Нормативные соглашения. Заключение соглашений, содержащих обязательные для исполнения правовые предписания, все шире используется в правотворческой практике российского государства, причем такие соглашения заключаются гежду различными субъектами права и их юридическая сила «одинакова. Примером такого рода соглашений может служить, в частности, Федеративный договор, содержащий нор-ы о распределении компетенции между государственными бразованиями Российской Федерации, о предметах исключи-ельного ведения Федерации и ее субъектов, а также их со-местного ведения. Практикуется заключение соглашений и 0 экономическим, политическим и иным вопросам между едерацией и отдельными ее членами (республиками, края-и, областями и т. д.), между субъектами Федерации. Характерной особенностью современных взаимоотношений ежду общественными объединениями и государственными труктурами является (вместо издания ими совместных ак- эв, что активно применялось ранее) заключение разного рода оглашений, содержащих нормативные предписания. В пер-Ую очередь это касается регулирования трудовых отношений. ; ак, в соответствии с Законом Российской Федерации от 1 марта 199-2 г. "О коллективных договорах и соглашениях"1 эжет быть заключен коллективный договор — правовой акт, 5гулирующий трудовые, социально-экономические и профес-юнальные отношения между работодателем и работниками предприятии, в учреждении, организации. Он заключается -жд,у работниками в лице одного или нескольких профсою-в, иных уполномоченных работниками представительных ганов и работодателем непосредственно или уполномоченный им представителями. Коллективный договор заключает-на предприятиях, в их структурных единицах, наделенных ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Россий-ой Федерации. 1992. № 17. Ст. 890. 314 Раздел V. Позитивное право: система и категори правами юридического лица, независимо от формы собствен, ности, ведомственной принадлежности и численности работников. Наряду с коллективным договором законом предусматрй, вается также заключение разного рода соглашений — право вых актов, содержащих обязательства по установлению уело вий труда, занятости и социальных гарантий для работники определенной профессии, отрасли, территории. В зависимости от сферы регулируемых отношений заключаются соглашения генеральные, устанавливающие общие принципы согласованного проведения социально-экономической политики, отраслевые (тарифные), которые определяют направления социально-экономического развития, условия труда и оплаты труда, социальные гарантии для работников отрасли (профессиональных групп), и, наконец, специальные, устанавливающие условия решения определенных социально-экономических проблем, связанных с территориальными особенностями. Такие соглашения могут заключаться на разном уровне: на федеральном — между общероссийскими объединениями профсоюзов, иных уполномоченных работниками представительных органов; общероссийскими объединениями работодателей; Правительством Российской Федерации; на республиканском (республики в составе Федерации) — между республиканскими объединениями профсоюзов, иных уполномоченных работниками представительных органов; республиканскими объединениями работодателей; правительством республики в составе Российской Федерации; на отраслевом или профессиональном — между соответствующими профсоюзами, иными уполномоченными работниками представительными органами; работодателями (объединениями работодателей); Министерством труда и занятости населения; на территориальном — между соответствующими проф союзами (объединениями профсоюзов), иными уполномоченными работниками представительными органами; работодателями (объединениями работодателей); органами исполнительной власти. |