Гражданское процессуальное право_Под ред Шакарян М.С_Учебник_2004. - 584 с. Гражданское процессуальное право_Под ред Шакарян М.С_Учебник_200. Учебник под редакцией заслуженного юриста Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора м с шакарян

• Название: Учебник под редакцией заслуженного юриста Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора м с шакарян
• Анкор: Гражданское процессуальное право_Под ред Шакарян М.С_Учебник_2004. - 584 с.doc
• Дата: 22.04.2017
• Размер: 3.97 Mb.
• Имя файла: Гражданское процессуальное право_Под ред Шакарян М.С_Учебник_200.doc
• Тип: Учебник; #5283
• Категория: Юриспруденция. Право
• страница: 36 из 64

§ 3. Производство по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

1. С заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) го­сударственных органов, органов местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, т. е. ненорматив­ных правовых актов, вправе обратиться заинтересованное лицо. В соответ­ствии с ч. 1 ст. 254 ГПК этим лицом может быть гражданин или органи­зация, считающие, что решениями и действиями (бездействием) вышепе­речисленных субъектов нарушены их права и свободы. Однако в дальнейшем в ст. 254, а также в ст. 255-258 ГПК в качестве субъекта права обжалования называется только гражданин. В то же время система­тическое и логическое толкование ст. 254-258 в их связи с положениями ст. 46 Конституции РФ приводит к однозначному выводу о том, что нор­мы гл. 25, касающиеся гражданина, в полной мере распространяются и на организации при условии, что данное дело подведомственно судам общей юрисдикции.

2. В ч. 1 ст. 254 ГПК (как и в ч. 2 ст. 46 Конституции) идет речь о воз­можности судебного оспаривания решений и действий лишь органов госу­дарственной власти, но не органов государственного управления. Между тем необходимость в оспаривании ненормативных актов органов государ­ственной власти встречается сравнительно редко. В качестве одного из случаев такого рода можно указать на решение Верховного Суда РФ от 25 марта 1997г., которым ненормативный акт органа государственной власти - постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ, приостановившем аккредитацию при Государственной Думе ряда кор­респондентов телекомпании «ОРТ» — был признан незаконным и недейст­вующим¹. И напротив, анализ судебной практики показывает, что объек­тами судебного обжалования, как правило, являются ненормативные акты органов государственного управления.

В соответствии со ст. 1 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. «Об оспарива­нии в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» допускалось обжалование в суд неправомерных действий не только госу­дарственных органов и органов местного самоуправления, но и учрежде­ний, предприятий и их объединений, если такими действиями были нару­шены права и свободы гражданина. Ныне возможность оспаривания таких действий не исключается, однако дело должно рассматриваться не в каче­стве возникшего из публичных правоотношений, а обычного искового.

При сравнении формулировок Конституции и ГПК обращает на себя внимание следующее. Если в ч. 2 ст. 46 Конституции говорится об обжало­вании, то в гл. 25 ГПК - об оспаривании действий перечисленных там субъ­ектов. Кроме того, Конституция предусматривает возможность обжалова­ния в суд решений и действий (или бездействия) общественных объедине­ний, а в ГПК об этом речи не идет. Напротив, Кодекс допускает возможность оспаривания действий (бездействия) не только должностного

¹ См.: КонсультантПлюс: Судебная практика.

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений 331

лица, но и государственного или муниципального служащего, а в Консти­туции об этих субъектах прямого упоминания нет.

Вместе с тем приведенные «разночтения» не носят сколько-нибудь принципиального характера. Термины «обжалование» и «оспаривание» яв­ляются словами-синонимами.

Действующее гражданское процессуальное законодательство в прин­ципе не запрещает возбуждения спора о праве в отношении любых субъек­тов, в том числе и общественных объединений. В то же время обществен­ные объединения лишь в сравнительно редких случаях в силу прямого nft^ ручения государства наделяются властными полномочиями в той или иной" сфере.

Например, одним из своеобразных общественных объединений в РФ является судейское сообщество. В частности, по поручению государства органы судейского сообщества в лице квалификационных коллегий судей субъектов РФ и Высшей квалификационной коллегии судей РФ налагают на судей дисциплинарные взыскания, а также прекращают их полномочия. В подобных случаях решения, принятые органами общественного объеди­нения, могут быть оспорены в суде в порядке производства по делам, воз­никающим из публичных правоотношений¹. Во всех же остальных случаях спор гражданина или организации с общественным объединением может быть разрешен в рамках искового производства.

И напротив, по действующему законодательству властными полномо­чиями в ряде случаев наделены государственные или муниципальные слу­жащие, которые в силу их правового статуса не могут быть отнесены к ка­тегории должностных лиц. Однако действия указанных субъектов на осно­вании ч. 1 ст. 254 также могут быть оспорены в суде.

В рамках производства по одному делу можно одновременно обжало­вать в суд действия нескольких государственных органов, должностных лиц или государственных служащих, а также действия органа местного са­моуправления и муниципального служащего (служащих).

3. В соответствии с нормами гл. 25 ГПК могут быть оспорены реше­ния, действия (бездействие) лишь индивидуального характера, т. е. ненор­мативные правовые акты, поскольку процессуальные особенности рас­смотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов регулируются гл. 24 ГПК.

Под ненормативными правовыми актами следует понимать любые юридически значимые действия как оформленные документально, так и никак не оформленные и носящие чисто фактический характер. Ненор­мативный правовой акт характеризуют два момента. Такой акт содержит в себе определенные властные веления - распоряжения, предписания и т. д. Эти веления влекут юридические последствия для прямо указанных в них субъектов.

Значение ненормативного правового акта имеет и противозаконное бездействие властной структуры. В подобных случаях, ссылаясь на соот­ветствующее нормативное правовое предписание, заявитель указывает, что властный орган должен был совершить определенное действие, вынести решение, однако не сделал этого. В результате были нарушены права

¹ См.: ст. 17, 19 и 26 ФЗ от 14 марта 2002 г. № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 11. Ст. 1022.

332

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

и свободы гражданина или организации. Другими словами, термин «не­нормативный правовой акт» является обобщенным понятием, под которое подпадают любые порождающие правовые последствия решения и дейст­вия (бездействие) государственных или муниципальных органов, должно­стных лиц, государственных или муниципальных служащих.

Большая часть такого рода актов оформляется документально. Являясь по своей сущности решениями, на практике они облекаются в различные правовые или фактические формы - собственно решения, постановления, приказа, распоряжения, письма, в котором гражданину или организации предлагается совершить определенные действия. Ненормативным право­вым актом будет и резолюция должностного лица на заявлении граждани­на или организации при условии, что она порождает соответствующие правовые последствия (например, резолюция должностного лица органов внутренних дел об отказе в регистрации гражданина на соответствующей жилой площади).

4. В ст. 255 ГПК содержится нормативное толкование понятия нару­шения прав и свобод гражданина. Из нее следует, что под нарушением по­нимаются не только нарушения прав и свобод гражданина в собственном, узком смысле этого слова. К нарушениям прав и свобод гражданина ст. 255 ГПК относит также создание препятствий к осуществлению прав и свобод, а равно незаконное возложение на гражданина какой-либо обя­занности или незаконное привлечение к юридической ответственности.

Для того чтобы иметь возможность возбудить производство по делу, заинтересованному лицу достаточно указать, что оспариваемый ненорма­тивный правовой акт нарушает его права и свободы, создаст препятствия для осуществления прав и свобод либо незаконно возлагает на него какие-либо обязанности. В качестве примера незаконного возложения на гражданина обязанности по обстоятельствам конкретного дела суд может признать возложенную на лицо вопреки закону обязанность уплачивать налоги. А примером создания препятствий для осуществления граждани­ном его прав и свобод можно указать на создание соответствующими орга­нами государственного управления и должностными лицами препятствий в свободном выезде из РФ либо в свободном въезде в РФ (ч. 1 ст. 27 Кон­ституции, абз. 2 ч. 2 ст. 254).

Мнение заинтересованного лица о существовании названных в ст. 255 ГПК обстоятельств носит характер предположения. При рассмотрении дела суд может установить, что высказанные гражданином или организа­цией предположения о нарушении их прав и свобод соответствуют дейст­вительности, в связи с чем заявленное требование подлежит удовлетворе­нию. Не исключен и другой вариант, когда наличие названных в ст. 255 ГПК обстоятельств в результате рассмотрения дела судом отвергается. Со­ответственно отклоняется и требование заявителя.

Разница в правовом интересе, заставляющем в соответствующих слу­чаях перечисленных и иных субъектов обращаться в суд, заключается в следующем. В большинстве случаев указанные лица полагают, что дейст­виями (решениями) государственных органов или должностных лиц, госу­дарственных служащих нарушены их субъективные права или свободы. В то же время в отдельных случаях может идти речь о нарушении тем или иным органом или должностным лицом пределов своей родовой или тер­риториальной компетенции, ущемлении прерогатив или компетенции иного субъекта права, который вынужден в связи с этим обращаться в суд.

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений 333

Что же касается круга прав и свобод гражданина, подлежащих судеб­ной защите, то здесь прежде всего нужно исходить из такого основопола­гающего законодательного акта, как Декларация прав и свобод человека и гражданина, которая была принята Верховным Советом РСФСР 22 нояб­ря 1991 г. Ныне практически все положения Декларации вошли в действую­щую Конституцию РФ. В частности, в ст. 17 Конституции провозглашено, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией. А в ее ст. 18 подчеркивается, что права и свободы человека и гражданина являются.,,»,, непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Перечень прав и свобод, закрепленных Конституцией, не является ис­черпывающим и не умаляет других прав и свобод человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституцион­ного строя, нравственности, здоровья и интересов других людей в демо­кратическом обществе. Осуществление человеком своих прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц.

В соответствующих случаях могут быть обжалованы в суд действия го­сударственных или иных органов и должностных лиц, ущемляющие госу­дарственные, административные, финансовые, гражданские, брачно-се-мейные, трудовые и иные субъективные права граждан. Имеются в виду ситуации, когда субъективные права граждан могут быть реализованы не иначе как путем принятия административного акта, вынесенного соответ­ствующим компетентным государственным или муниципальным органом, либо должностным лицом, государственным или муниципальным служа­щим. Рассматривая жалобу на действия государственного органа или должностного лица, суд исследует сложный комплекс административных и иных взаимосвязанных и взаимообусловленных правоотношений. Кроме того, возможно обращение в суд в связи с нарушением прав, предусмот­ренных общепризнанными международными нормами, относящимися к правам человека (ст. 32 Конституции РФ).

Соответственно в законе не может быть предусмотрено каких-либо ис­ключений из судебной компетенции: заявления об оспаривании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, не могут быть отнесе­ны к исключительному ведению несудебных органов и т. п.

С положениями ст. 46 Конституции РФ и ст. 255 ГПК как бы перекли­каются, развивая и конкретизируя их, и некоторые нормы ряда иных зако­нодательных актов. Имеются в виду, например, соответствующие положе­ния Законов РФ «О гражданстве», «Об основах градостроительства», «О психиатрический помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»¹ и многих других законов РФ, а также действующих в пределах, не проти­воречащих республиканскому законодательству, законов бывшего СССР, в которых содержатся прямые указания о возможности оспаривания тех или иных неправомерных действий в суд. В частности, в силу прямого

¹ См.: СЗ РФ. 2002. №22. Ст. 2031; ВВС РФ. 1992. №32. Ст 1877- №33 Ст. 1913.

334

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых огношений

335

указания закона в суде можно оспорить отказ в государственной регистра­ции предприятия, устава религиозного общества или религиозной органи­зации, а также решение о прекращении деятельности перечисленных субъ­ектов, обжаловать действия государственных налоговых инспекций и мно­гое другое.

Однако отсутствие прямого указания в законе на возможность судеб­ного оспаривания того или иного акта не свидетельствует о том, что по поводу соответствующего акта нельзя подать заявление в суд. Каких-либо ограничений судебной компетенции по проверке законности и обоснован­ности действий государственных органов, органов местного самоуправле­ния, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в настоящее время практически не существует.

Судебная практика рассмотрения жалоб на неправомерные действия государственных органов и должностных лиц в последние годы достаточно богата. Предметом судебного обжалования по конкретным делам, напри­мер, являлись следующие действия и решения:

- об оспаривании действий Управления пенсионного фонда, отказав­шего в назначении пенсии по выслуге лет в связи с педагогической дея­тельностью;

— по заявлению муниципального совета муниципального образования «город Ломоносов» о признании недействительным распоряжения губер­натора Санкт-Петербурга «О возвращении исторических названий проез­дов в г. Лом'оносове»;

-об оспаривании распоряжения Правительства РФ от 15 октября 1998 г. № 1483-р о приеме на переработку ограниченного количества отра­ботанного ядерного топлива из Венгерской Республики;

- по заявлению военнослужащих, которые после реорганизации части, в которой они проходили службу, были переведены на воинские должно­сти с меньшими месячными окладами без сохранения окладов по ранее занимаемым должностям;

- об оспаривании действий начальника учреждения Государственной службы медико-социальной экспертизы управления социальной защиты населения субъекта РФ, отказавшего в освидетельствовании гражданина для установления инвалидности в связи с имеющимся заболеванием¹.

В то же время оспорить бездействие должностного лица в судебном порядке можно лишь в том случае, если соответствующая властная струк­тура обязана вынести соответствующий ненормативный правовой акт и в связи с ее бездействием нарушаются субъективные права или свободы гражданина. В тех же случаях, когда у органа государственной власти или должностного лица правовая обязанность отсутствует, нет возможности вести речь и о нарушении субъективного права заявителя.

X. обратился в Верховный Суд РФ с требованием обязать Президента РФ назна­чить его судьей федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа. Рассматри­вая данное дело, Президиум Верховного суда РФ указал следующее.

Сформулированное заявителем требование предполагает наличие у него субъек­тивного права быть назначенным судьей и соответствующую этому праву обязанность

¹ См.: ВВС РФ. 2001. № 12. С. 17-18; 2002. №9. С. 4-5; 2003. № 1.С. 13-14; №3. С. 19-20; №5. С. 10-11, и др.; см. также: Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу РСФСР (Научно-практический) / Под ред. М. С. Шака-рян. М., 2001. С. 530-533.

должностного лица произвести такое назначение. Между тем действующим законода­тельством такого правомочия гражданину не предоставлено. Законом предусмотрено лишь право гражданина РФ, отвечающего требованиям, предъявляемым к кандидату на должность судьи, обратиться в квалификационную коллегию судей с заявлением о рекомендации на эту должность и соответствующая обязанность квалификационной коллегии рассмотреть такое заявление. Возможное нарушение такого права граждани­на может быть предметом судебного обжалования.

Равным образом законом не предусмотрено и обязанности Президента РФ назна­чить гражданина на должность судьи. В соответствии с п. 5 ст. 13 Федерального кон­ституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» Президент РФ назначает судей федеральных арбитражных судов округов с соблюдением установлен­ного порядка. Следовательно, заявленное требование не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства¹.

Таким образом, в суде в порядке гл. 25 ГПК можно обжаловать любые ненормативные правовые акты, принятые органами государственной вла­сти, государственного управления, местного самоуправления, должност­ными лицами, государственными и муниципальными служащими в силу утверждения заявителя о том, что указанные правовые акты не соответст­вуют закону и нарушают права и свободы гражданина или организации. Так ли это на самом деле, решит суд после рассмотрения дела по существу.

5. Процессуальные особенности рассмотрения данной категории дел за­ключаются в следующем. Закон устанавливает определенные особенности подсудности как родовой, так и территориальной. В зависимости от харак­тера нарушений прав и свобод граждан дела по таким жалобам могут быть подсудны районному (городскому) суду, военному суду, суду субъекта РФ либо Верховному Суду РФ (ст. 24-27, ч. 2 ст. 254 ГПК).

Большинство жалоб на нарушение прав и свобод граждан подсудны районным (городским) судам. Вместе с тем жалобы военнослужащих на действия органов военного управления и воинских должностных лиц под­судны военным судам.

Если же гражданин утратил статус военнослужащего, то по своему ус­мотрению он вправе обжаловать действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц в суд общей юрисдикции или военный суд.

В соответствии со ст. 27 ГПК Верховный Суд РФ, в частности, рас­сматривает по первой инстанции дела:

- об оспаривании ненормативных актов Президента, палат Федераль­ного Собрания и Правительства РФ;

— об оспариваний постановлений о прекращении полномочий судей;

- о приостановлении деятельности или (и) ликвидации политических партий, общероссийских и международных общественных объединений, о ликвидации централизованных религиозных организаций, имеющих ме­стные религиозные организации на территории двух и более субъектов РФ.

А на основании ст. 26 ГПК судам субъектов РФ подсудны дела:

— об оспаривании нормативных правовых актов органов государствен­ной власти субъектов РФ, затрагивающих права, свободы и законные ин­тересы граждан и организаций;

— о приостановлении деятельности или ликвидации регионального от­деления либо иного структурного подразделения политической партии,

¹ См.: КонсультантПлюс: Судебная практика.

336

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

337

межрегиональных и региональных общественных объединений; о ликвида­ции местных религиозных организаций, централизованных религиозных организаций, состоящих из местных религиозных организаций, находя­щихся в пределах одного субъекта РФ; о запрете деятельности не являю­щихся юридическими лицами межрегиональных и региональных общест­венных объединений и местных религиозных организаций, централизо­ванных религиозных организаций, состоящих из местных религиозных организаций, находящихся в пределах одного субъекта РФ; о приостанов­лении или прекращении деятельности средств массовой информации, рас­пространяемых преимущественно на территории одного субъекта РФ.

Частью 2 ст. 254 ГПК по делам об оспаривании ненормативных право­вых актов установлена альтернативная территориальная подсудность. По своему усмотрению заявитель может обратиться в суд по своему месту жи­тельства или месту нахождения (для организаций). Исключение составля­ют лишь дела об оспаривании отказа в разрешении на выезд из РФ в связи с тем, что заявитель осведомлен о сведениях, составляющих государствен­ную тайну. Такие заявления рассматриваются судами субъектов РФ по месту принятия решения об отказе в удовлетворении просьбы о выезде (п. 1 ч. 1 ст. 26 ГПК).

В соответствии с ч. 1 ст. 254 ГПК заинтересованное лицо вправе по­дать заявление об оспаривании ненормативного правового акта непосредст­венно в суд. Однако оно не лишено возможности обратиться с такого рода заявлением и к вышестоящему в порядке подчиненности органу или к вы­шестоящему должностному лицу. Таким образом, подача заявления в по­рядке подчиненности не является обязательным условием возбуждения дела в суде. Жизнь показывает, что в отдельных, сравнительно редких случаях такого рода обращение ведет к удовлетворению заявления заинтересованно­го лица и к устранению нарушений его прав и свобод. В большинстве же случаев это приводит лишь к затяжке разрешения вопроса по существу. На основании п. «б» ст. 2 Закона Российской Федерации от 9 декабря 1991 г. «О государственной пошлине» заявление подданной категории дел должно быть оплачено пошлиной в размере 15% МРОТ.

По аналогии с положениями, сформулированными в ч. 6 ст. 251 ГПК и ч. 2 ст. 199 АПК, к заявлению в суд целесообразно приложить текст ос­париваемого ненормативного правового акта, если он имеет какое-либо документарное закрепление. В случаях, когда в силу тех или иных объек­тивных причин такого акта у заявителя нет, ему достаточно указать извест­ные ему сведения об оспариваемом ненормативном правовом акте (назва­ние, номер, дату принятия, а также, насколько это известно заявителю, содержание документа). В такой ситуации на основании ст. 249 ГПК суд истребует соответствующий акт от органа или должностного лица, кото­рые его вынесли.

В гл. 25 ГПК не содержится норм, посвященных процессуальным осо­бенностям подготовки этих дел к судебному разбирательству. Следователь­но, здесь в полной мере должны применяться общие правила искового производства (ст. 147—153 ГПК). В частности, по ходатайству заявителя суд может приостановить действие оспариваемого решения (ч. 4 ст. 254 ГПК). По своей юридической природе эта мера весьма близка к обеспече­нию иска. Поскольку в нормах гл. 25 ГПК не предусмотрено иного, ука­занное процессуальное действие должно совершаться в порядке, преду­смотренном гл. 13 Кодекса для обеспечения иска. Эти срочные временные

I I

меры могут быть приняты судом, если их непринятие может затруднить или сделать невозможным исполнение решения. В некоторых случаях приостановление исполнения оспариваемого решения по существу являет­ся просто необходимым. Так, в порядке подготовки к судебному разбира­тельству дела по заявлению мэра г. Ставрополя, оспаривавшего законность приказа начальника УВД Ставропольского края о ликвидации городского отдела внутренних дел, судом было вынесено определение о приостанов­лении действия этого приказа и начальнику краевого УВД было запреще­но совершать какие-либо действия по реализации данного акта¹.

Установленный ч. 1 ст. 256 ГПК трехмесячный срок для обрашения с заявлением в суд является излишне жестким. Нет оснований сомневать­ся в том, он определен таким образом с единственной целью - по возмож­ности ограничить поток заявлений в суды об оспаривании неправомерных действий государственных и муниципальных органов и должностных лиц. Между тем российскому менталитету не свойственна оперативность в реа­лизации гражданами и организациями права на судебную защиту. Кроме того, не такими уж редкими бывают ситуации, когда негативные правовые последствия подлежащего судебному обжалованию акта становятся очевид­ными лишь спустя относительно длительное время со дня, когда граждани­ну или организации стало известно о нарушении их права или свободы.

Вряд ли существование подобного сжатого срока соответствует общему смыслу демократического института судебного контроля за законностью в управлении, а также содержанию ст. 46 Конституции РФ. В будущем за­конодательстве установленный ч. 1 ст. 256 срок следовало бы сделать более разумным в плане продолжительности. Таким сроком могли бы стать шесть месяцев со дня, когда гражданину или организации стало известно о нарушении их права.

Названный в ч. 1 ст. 256 ГПК срок носит не процессуальный, а материально-правовой характер. Его пропуск не является основанием для отказа в принятии заявления. Однако со ссылкой на пропуск заявите­лем без уважительных причин трехмесячного срока суд может отказать в удовлетворении заявления. Причины пропуска срока должны быть выяс­нены в предварительном судебном заседании или судебном заседании. В соответствии со ст. 5 ФЗ от 27 апреля 1993 г. уважительной причиной считаются любые обстоятельства, затруднившие получение информации об обжалованных действиях (решениях) и их последствиях.

Интересное разъяснение по вопросу о правовых последствиях пропус­ка сроков для обращения в суд содержатся в п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. «О некоторых вопросах приме­нения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих». Там записано следующее:

«Жалобы военнослужащих на неправомерные действия воинских должностных лиц и органов военного управления, содержащие требования о защите нарушенного права, должны приниматься судом к рассмотрению независимо от истечения указанных сроков. Истечение срока на обраще­ние в суд, о котором заявлено лицом, действия (бездействие) которого об­жалуются, является основанием к вынесению судом решения об отказе в удовлетворении жалобы, если отсутствуют уважительные причины про-

¹ См Щелкунова Ж. Судились мэр с генералом .. // РГ. 1998. 6 февр.

I

338

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

пуска этого срока»¹. Другими словами, если органом или лицом, действия (бездействие) которого оспариваются, не было заявлено о пропуске срока, предусмотренного ст. 256 ГПК, то оснований для отклонения жалобы по мотиву пропуска срока на обжалование не имеется. И с такой постановкой вопроса нельзя не согласиться.

Статья 257 ГПК называется «Рассмотрение заявления об оспаривании ре­шения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа мест­ного самоуправления, должностного лица, государственного и муниципаль­ного служащего». Однако эта статья весьма лаконична, в ней сформулирова­ны лишь некоторые процессуальные особенности рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов. Следовательно, поскольку не предусмотрено иного, во всем остальном при рассмотрении этих дел долж­ны применяться общие правила искового производства (ч. 1 ст. 246 ГПК)².

В виде исключения из общих правил искового производства дела об ос­паривании ненормативных правовых актов должны быть рассмотрены более оперативно по сравнению с исковыми делами. Часть 1 ст. 257 ГПК устанав­ливает, что срок рассмотрения дела не должен превышать десяти дней со дня поступления соответствующего заявления в суд. По смыслу закона в этот срок должен быть включен срок на подготовку дела к судебному разбиратель­ству, а также принятие и изготовление решения по делу в полном объеме. Вряд ли столь жестко сформулированный срок на самом деле соответствует процессуальным особенностям этих дел и является сколько-нибудь реальным.

Суд должен известить о времени и месте судебного заседания заявите­ля, а также орган или должностное лицо, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие). Неяв­ка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, и их представителей не является препятствием для рассмотрения дела. Однако на основании ч. 4 ст. 246 ГПК суд может при­знать обязательной явку в судебное заседание представителя органа госу­дарственной власти, местного самоуправления или должностного лица.

Предмет доказывания по данной категории дел обладает определенной спецификой. Прежде всего, суд должен проверить, соответствует ли оспа­риваемый ненормативный правовой акт, решение или действие (бездейст­вие) закону или иному нормативному правовому акту. Проверяется нали­чие у органа или лица, которые приняли оспариваемый ненормативный правовой акт, полномочий на издание акта или совершение соответствую­щего действия, выясняются обстоятельства, послужившие основанием для их принятия или совершения, а также устанавливается, нарушают ли оспа­риваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные инте­ресы заявителя.

От участвующих в деле лиц, и в первую очередь от органа, чьи дейст­вия оспариваются, суд истребует все относящиеся к делу доказательства. Если гражданин обращался к вышестоящему в порядке подчиненности ор­гану или должностному лицу и его заявление было рассмотрено по суще­ству, то суд должен истребовать и исследовать в судебном заседании и ма­териалы, на основании которых оспариваемые действия были признаны законными.

Глава 17. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений

339

¹ ВВС РФ. 2000. №4. С. 13.

² См., например: ВВС РФ. 2002. № 11. С. 16-17.

При рассмотрении и разрешении данной, как и иных категорий дел, возникающих из публичных правоотношений, суд ие связан основаниями и доводами заявленных требований (ч. 3 ст. 246).

Удовлетворяя заявление, суд признает действия (бездействие) государ­ственных или иных органов, должностных лиц незаконными. Одновре­менно суд обязывает соответствующий орган государственной власти, ме­стного самоуправления, государственного или муниципального чиновника в полном объеме устранить допущенное ими нарушение прав и свобод заявителя либо созданное ими препятствие к осуществлению этих прав и свобод. ^^

В решении суда должны быть сформулированы конкретные действия, подлежащие совершению для устранения допущенного нарушения. На­пример, суд вправе обязать соответствующий орган, должностное лицо вынести решение определенного содержания: зарегистрировать граждани­на на конкретной жилой площади, зарегистрировать за ним подлежащий обязательной государственной регистрации объект права собственности, выдать требуемый в конкретной ситуации документ и т. п.

На основании ч. 2 ст. 258 ГПК копия судебного решения в трехднев­ный срок со дня его вступления в законную силу направляется органу или должностному лицу, которые приняли оспариваемый акт, решение или со­вершили оспариваемые действия (бездействие). В целях реализации задач гражданского судопроизводства (ст. 2 ГПК) суд может также направить ко­пию решения в вышестоящий в порядке подчиненности орган или выше­стоящему в порядке подчиненности лицу, которые могут содействовать пре­творению этого решения в жизнь. Не противоречит смыслу закона и на­правление копии судебного решения обоим вышеуказанным адресатам.

В резолютивной части решения суд должен указать на необходимость сообщения об исполнении вынесенного решения в течение месяца со дня получения этого документа суду и заявителю и на возможность примене­ния в случае неисполнения решения мер, предусмотренных федеральным законом.

6. Из ст. 245, как и всего подраздела III раздела II ГПК, ныне исчезло упоминание о делах об оспаривании действий органов и должностных лиц, связанных с наложением административных взысканий. Однако в жизни эти дела существуют. В АПК же порядок рассмотрения данной категории дел регулируется § 2 гл. 25.

Пленум Верховного Суда РФ в п. 7 постановления от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введе­нием в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Фе­дерации» разъяснил, что порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях, с 1 июля 2002 г. «устанавливает Кодекс Российской Федерации об административ­ных правонарушениях». Другими словами, Пленум Верховного Суда при­шел к выводу, что к рассмотрению такого рода жалоб применимы лишь правила гл. 30 КоАП, но не гл. 25 ГПК, а также ГПК РФ в целом.

Между тем правила гл. 30 КоАП одновременно рассчитаны на приме­нение их органами управления, должностными лицами, а также судом. Причем законченного процессуального регламента рассмотрения дел суда­ми гл. 30 КоАП не содержит.

В период действия ГПК РСФСР порядок рассмотрения жалоб на нало­жение административных взысканий определялся общими правилами граж-

340

Раздел II. Производство в суде первой инстанции

данского судопроизводства и исключениями из них, предусмотренными гл. 24 ГПК, а также гл. 22 КоАП РСФСР «Обжалование и опротестование постановления по делу об административном правонарушении». И каких-либо негативных последствий данное обстоятельство не создавало.

Разъяснение, содержащееся в п. 7 постановления Пленума Верховно­го Суда РФ от 20 января 2003 г., неизбежно порождает вопросы, каким же образом совершить то или иное процессуальное действия при рас­смотрении дел по жалобам на наложение административных взысканий? Вот только один из них. В соответствии с ч. 2 ст. 30.9 КоАП решение су­дьи по жалобе на постановление но делу об административном правона­рушении может быть обжаловано в вышестоящий суд. При этом сроки подачи этой жалобы и порядок ее рассмотрения КоАП не предусмотре­ны. Вполне естественно, что здесь нужно обращаться к нормам гл. 40 ГПК «Производство в суде кассационной инстанции». Вряд ли стоит со­мневаться в том, что в большей или меньшей степени при рассмотрении жалоб на постановления о наложении административных взысканий жизнь заставит суды обращаться и к другим нормам ГПК, в том числе за­крепленным в его гл. 25'.