Учебник с. Н. Братановский
 Скачать 1.98 Mb.
|
|
первом разделе , включающем девять статей, содержались общие положения. В них закреплялась структура законодательства об административной ответственности. Второй раздел открывал общую часть, состоящую из тридцати статей в трех главах. В общей части сосредоточены положения, касающиеся оснований административной ответственности: понятие административного правонарушения, перечень видов взыскания и их существенная правовая характеристика и правила наложения. Особенная часть состояла из девяти глав, объединяющих 153 состава административных правонарушений. В этих двух разделах сконцентрированы нормы материального права. В остальных трех разделах КоАП последовательно закреплены процессуальные, процедурные нормы, которые составляют производство по делам об административных правонарушениях. Третий раздел установил систему органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Четвертый раздел содержал процессуальные нормы о статусе лиц, участвующих в процессе по делу об административном правонарушении, стадии рассмотрения и пересмотра дела в связи с обжалованием или опротестованием решения по делу. Пятый раздел предусматривал нормы, регламентирующие порядок и процедуру исполнения постановлений о каждом виде административных взысканий. Из 307 статей КоАП 113 составляли административно-процессуальные нормы. В таком структурном виде Кодекс РСФСР об административных правонарушениях начал действовать на всей территории России. С момента вступления в силу в него были внесены значительные изменения и дополнения. 16.3. Нормативные основания административной ответственности В современной науке административного права под нормативным основанием ответственности понимается система действующих правовых норм, закрепляющих: ее общие положения и принципы; систему административных наказаний, их размеры и принципы их применения; составы административных правонарушений; круг субъектов, имеющих право налагать административные наказания; производство по делам об административных правонарушениях; исполнение постановлений о назначении административных наказаний <182>. -------------------------------- <182> См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник. М.: Норма, 2008; Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., Теис, 1994. Часть 1. Сущность и основные институты административного права; Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право Российской Федерации: Учебник. Ростов н/Д: Феникс, 2008 и др. 20 декабря 2001 г. Государственной Думой принят и с 1 июля 2002 г. введен в действие новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. До вступления в силу КоАП РФ федеральные нормы об административной ответственности были помещены в десятки актов федеральных органов. С 1 июля 2002 г. на федеральном уровне круг источников, содержащих материальные и процессуальные нормы об административной ответственности, был резко сокращен, а соответствующий правовой массив кодифицирован. Структура КоАП РФ незначительно отличается от той, какую имеет КоАП РСФСР 1984 г. В концептуальном же плане она является преемственной. Имеется в виду лишь то, что новый Кодекс также включает разделы, посвященные Общим положениям, Особенной части; субъектам, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях; производству по этим делам; исполнению постановлений по ним. Новый Кодекс об административных правонарушениях предусматривает, что законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Это, в частности, означает, что развитие федерального законодательства в данной области должно осуществляться лишь путем внесения изменений и дополнений в КоАП и не должны применяться законы до включения их положений в КоАП. КоАП отнес к ведению РФ установление: 1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; 2) перечня видов административных наказаний и правил их применения; 3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными правовыми актами РФ; 4) порядка производства по делам об административных правонарушениях; 5) порядка исполнения постановлений о наложении административных взысканий. КоАП РФ определяет в соответствии с: а) законодательством о судебной системе подсудность дел об административных правонарушениях судам; б) законодательством о защите прав несовершеннолетних подведомственность таких дел комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав; в) установленной структурой федеральных органов исполнительной власти подведомственность их федеральным органам исполнительной власти. Субъекты РФ могут устанавливать ответственность за административные правонарушения путем издания законов. Ими могут быть либо обычные законы, либо кодексы субъектов об административных правонарушениях. Законы субъектов РФ не могут противоречить КоАП. В случае противоречия между ними действует КоАП РФ. Лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время и по месту совершения административного правонарушения. В КоАП сформулировано более широкое понятие обратной силы закона, а именно: закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение или иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу. Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, не имеет обратной силы (ст. 1.7). Производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по указанному делу. Согласно КоАП законодательство об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность как физических, так и юридических лиц. Как уже указывалось выше, фактически монопольным источником федеральных норм об административной ответственности стал КоАП РФ. Однако у этой монополии есть исключения: 1) административная ответственность за нарушение налогового законодательства налогоплательщиками и налоговыми агентами по-прежнему регламентируется НК РФ; 2) вопросы принудительного исполнения постановлений о применении таких взысканий, как штраф и конфискация, наряду с КоАП РФ регулируются Федеральным законом "Об исполнительном производстве"; 3) ряд вопросов производства в судах по делам об административных правонарушениях регулируется нормами ГПК РФ и АПК РФ; 4) если уголовная ответственность регулируется только федеральными законами, то административная - и федеральными (в основном), и субъектов РФ (частично). Статья 1.2 КоАП РФ четко закрепляет задачи законодательства об административных правонарушениях. Это, прежде всего, предупреждение правонарушений. Назначение административных наказаний виновным лицам, процедура привлечения к ответственности должны предупреждать совершение новых административных правонарушений как виновными (частная превенция), так и иными гражданами (общая превенция). Важнейшей задачей законодательства об административных правонарушениях является защита: а) гражданина, его здоровья, его прав и свобод; б) установленного порядка осуществления государственной и муниципальной власти, прав их органов и должностных лиц; в) общих для граждан, организаций, общества, публичной власти ценностей: санитарно-эпидемиологического благополучия, общественной нравственности, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, законных экономических интересов. Вместе с другими нормами административного права законодательство об административных правонарушениях призвано обеспечить реализацию и защиту положений Конституции РФ, а также регулятивных норм многих отраслей права (конституционного, трудового, административного, земельного, финансового, гражданского, уголовно-исполнительного и др.). КоАП РФ - основной закон, регулирующий административную ответственность. Он регулирует вопросы административной ответственности, которые признано необходимым решать на федеральном уровне. Во-первых, он закрепил общие положения и принципы законодательства об административных правонарушениях. Во-вторых, КоАП РФ установил административную ответственность за нарушение правил, имеющих общефедеральное значение, в том числе за нарушение регулятивных норм, установленных федеральными правовыми актами. В-третьих, КоАП РФ урегулировал производство по делам об административных правонарушениях и в том числе порядок исполнения постановлений о наложении административных взысканий. В-четвертых, КоАП РФ установил виды административных наказаний и мер административно-процессуального принуждения (мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях). Необходимо отметить, что по объему регулируемых общественных отношений и по качеству их регламентации КоАП РФ намного превосходит своего предшественника - КоАП РСФСР 1984 г. Справедливости ради следует отметить, что КоАП РСФСР был первым в России опытом кодификации законодательства об административной ответственности <183>. -------------------------------- <183> См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник. М.: Норма, 2008. С. 543. В отличие от кодексов-старожилов - УК РФ, УПК РФ, ГК РФ, ГПК РФ - КоАП РФ содержит две группы норм: 1) материальные, которые закрепляют общие положения и принципы ответственности, составы правонарушений, перечень административных наказаний и принципы их применения (разделы I и II КоАП РФ); 2) процессуальные, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях (разделы III - V КоАП РФ). Далее отметим, что объединение в одном законе норм об административных правонарушениях и граждан, и организаций позволило кодифицировать федеральное законодательство по этому вопросу. Административное правонарушение - это не только посягательство на порядок государственного управления и другие нарушения, допускаемые в сфере организации управленческого процесса, но и нарушения любых норм законодательства, предусматривающие привлечение к административной ответственности. Таким образом, в качестве административно-правовых могут выступать нарушения норм в области торговой деятельности, строительства, общественного порядка, защиты нравственности и т.д. Состав лиц, привлекаемых к административной ответственности, существенно отличает ее от уголовной ответственности. Дело в том, что согласно нормам КоАП РФ к административной ответственности может быть привлечено как физическое, так и юридическое лицо, в то время как уголовное законодательство предполагает привлечение к ответственности только физических лиц. Одновременно чрезвычайно широк и круг лиц, которые вправе налагать административные наказания. Если к уголовной ответственности физическое лицо может быть привлечено исключительно по решению (приговору) суда, то меру административной ответственности своим решением вправе назначить не только суд, но и многие органы исполнительной власти, а также уполномоченные организации и учреждения. Так, дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, рассматриваются в пределах их компетенции судьями, комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, федеральными органами исполнительной власти, их учреждениями, структурными подразделениями и территориальными органами, а также иными государственными органами, уполномоченными на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ. Среди последних следует упомянуть органы внутренних дел, органы и учреждения уголовно-исполнительной системы, налоговые органы, органы, ответственные за исполнение федерального бюджета, таможенные органы, органы экспортного контроля, пограничные органы, военных комиссаров, федеральную инспекцию труда и подведомственные ей государственные инспекции труда, органы государственной санитарно-эпидемиологической службы, органы, осуществляющие государственный ветеринарный надзор, органы, осуществляющие государственный карантинный фитосанитарный контроль, органы, осуществляющие государственный контроль и надзор в области защиты растений, органы, осуществляющие государственный контроль за химизацией и использованием химических веществ в сельском хозяйстве, органы, осуществляющие государственный контроль за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки, государственные семенные инспекции, органы, осуществляющие государственный надзор и контроль в области мелиорации земель, органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель, органы, осуществляющие государственный геологический контроль, органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной водных объектов, органы, уполномоченные в области использования, охраны и защиты лесного фонда, органы охраны территории государственных природных заповедников и национальных парков, органы, уполномоченные в области охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания, органы рыбоохраны, органы гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, органы, осуществляющие государственный экологический контроль, и многие другие. В развитие административного судопроизводства сделан еще один вклад - впервые к рассмотрению дел об административных правонарушениях привлечены арбитражные суды. КоАП РФ последовательно и равномерно регламентирует право на защиту лица, привлекаемого (привлеченного) к административной ответственности, и потерпевшего. В числе важнейших составляющих этого права можно назвать закрепление презумпции невиновности, а также возможности отвода судьи, должностного лица, рассматривающего дело, получать копии основных документов (протоколов об административном правонарушении, изъятии вещей и документов, постановления и решения по делу), обжаловать любые действия субъектов власти, давать объяснения, пользоваться услугами переводчика, защитника (представителя и др.). В ст. 2.1 КоАП РФ впервые в нашем законодательстве закреплено понятие вины юридического лица. И хотя в статье сказано, что юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, есть основания полагать, что этот подход будет учтен и при признании вины юридического лица в гражданском правонарушении. В соответствии со ст. 1.3.1 КоАП РФ к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится: 1) установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления; 2) организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации; 3) определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации; 4) создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; 5) создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации; 6) определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации; 7) регулирование законами субъектов Российской Федерации иных вопросов в соответствии с настоящим Кодексом. Кроме того, законами субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями субъекта Российской Федерации с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В случае наделения органа местного самоуправления указанными полномочиями его должностные лица вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта Российской Федерации. В случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, должностные лица органов местного самоуправления вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации, при осуществлении органами местного самоуправления полномочий по контролю (надзору), делегированных Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации, а также при осуществлении муниципального контроля. Дела об административных правонарушениях от имени органов рассматривают в пределах своих полномочий должностные лица: руководители соответствующих федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, их заместители; руководители структурных подразделений и территориальных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти, их заместители; иные должностные лица, осуществляющие в соответствии с федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ надзорные или контрольные функции. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, от имени органов рассматривают уполномоченные должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В случае упразднения органа, учреждения, их структурных подразделений или территориальных органов, должности должностного лица подведомственные им дела об административных правонарушениях рассматривают судьи. Следует отметить, что субъекты правонарушений и субъекты, уполномоченные привлекать к административной ответственности, не находятся между собой в служебных или трудовых отношениях, что, как уже было отмечено, отличает административную ответственность от дисциплинарной. Меры административной ответственности по своему составу также значительно отличаются от мер уголовной ответственности. До введения в действие нового КоАП РФ под наказанием понималась исключительно мера уголовной ответственности. Административная ответственность заключалась в применении административных взысканий. Теперь мерами административной ответственности признаны административные наказания, среди которых предупреждение, административный штраф, возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, лишение специального права, |