Конституционное право Безруков. Учебное пособие а. В. Безруков constitutional law of russia textbook a. V. Bezrukov
 Скачать 0.8 Mb.
|
|
Состав и структура Правительства РФ. По сравнению с советским периодом состав Правительства России стал уже. При этом число общефедеральных органов управления, руководители которых не входят в состав федерального Правительства, значительно превысило число министерств. В соответствии с Конституцией РФ и ФКЗ Правительство Российской Федерации состоит из членов Правительства РФ: Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Законодатель не называет других членов Правительства, хотя фактически в состав Правительства России также могут входить и министры "без портфеля", и руководитель Аппарата Правительства, имеющий ранг федерального министра или заместителя Председателя Правительства, и другие лица, наделенные главой государства статусом федерального министра. Часть 1 ст. 112 федеральной Конституции говорит о структуре федеральных органов исполнительной власти. На практике это положение понимается широко, включая и структуру Правительства, которая определяется Президентом РФ по предложению главы Правительства. Потому важно различать структуру Правительства как государственного органа и структуру федеральных исполнительных органов как систему исполнительных органов на федеральном уровне. Выше обозначен состав Правительства РФ, обратимся к его структуре. Федеральным конституционным законом предусмотрена возможность образования Президиума Правительства РФ, который не подменяет самого Правительства и решает оперативные вопросы. В состав Президиума входят руководство Правительства и ключевые министры. Правительство Российской Федерации вправе отменить любое решение Президиума Правительства Российской Федерации. В структуре Правительства образуются координационные органы - комиссии, комитеты и совещательные органы - советы, предназначенные для выработки рекомендаций. Для организации и обеспечения деятельности Правительства РФ образуется Аппарат Правительства РФ, включающий руководство Аппарата (руководитель и его заместители), секретариаты заместителей Председателя Правительства РФ и руководителя Аппарата, департаменты, в которых создаются отделы. Аппарат выполняет организационно-методические, экспертно-консультативные, справочно-информационные, контрольные и иные возложенные на него функции. Заседания Правительства РФ проводятся не реже одного раза в месяц. Подготовка и проведение заседаний Правительства РФ осуществляются в соответствии с Регламентом Правительства РФ. Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ из числа граждан Российской Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства, в порядке, установленном ст. 111 Конституции РФ. В этом процессе задействована Государственная Дума, которая в случае трехкратного отклонения кандидатур Председателя Правительства подвергает себя угрозе роспуска. Спор между Президентом РФ и Государственной Думой о понимании ч. 4 ст. 111 Конституции РФ относительно возможности представления главой государства на должность премьер-министра одного и того же кандидата решен с учетом сложившейся практики Конституционным Судом РФ (Постановление от 11 декабря 1998 г.) в пользу Президента РФ, который вправе представлять в Государственную Думу для согласования многократно одного и того же кандидата. Председатель Правительства РФ выполняет следующие функции: возглавляет Правительство, определяет основные направления его деятельности и организует его работу; представляет Правительство РФ в Российской Федерации и за ее пределами; ведет заседания Правительства РФ, обладая правом решающего голоса; подписывает акты Правительства; представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении; распределяет обязанности между членами Правительства. Председатель Правительства РФ систематически информирует Президента РФ о работе Правительства РФ. В случаях, предусмотренных Конституцией РФ, Председатель Правительства РФ временно исполняет обязанности Президента России. Однако исполняющий обязанности главы государства не может распустить парламент, назначить референдум и инициировать изменение федеральной Конституции. Председатель Правительства Российской Федерации освобождается от должности Президентом РФ: по заявлению Председателя Правительства РФ об отставке; в случае невозможности исполнения Председателем Правительства РФ своих полномочий. Освобождение от должности премьера влечет отставку Правительства РФ. Президент РФ лишь уведомляет палаты Федерального Собрания об освобождении от должности Председателя Правительства в день принятия решения. Никаких согласительных и консультативных процедур от Президента РФ не требуется, в то время как в большинстве стран такие консультации традиционно проводятся. В случае временного отсутствия Председателя Правительства РФ его обязанности исполняет один из заместителей Председателя Правительства в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей. Количество заместителей премьер-министра России устанавливается указом Президента, в разные периоды их число менялось от одного до шести. В случае освобождения от должности Председателя Правительства Президент РФ вправе до назначения нового премьера поручить исполнение обязанностей Председателя Правительства РФ одному из заместителей Председателя Правительства РФ на срок до двух месяцев. Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Члены Правительства РФ вправе подавать заявления об отставке, что уже не влечет отставку всего Правительства РФ, как в случае отставки его председателя. Полномочия Правительства РФ прекращаются в случаях: 1) сложения Правительством РФ своих полномочий перед вновь избранным Президентом РФ (ст. 116 Конституции РФ). Решение о сложении Правительством своих полномочий оформляется распоряжением Правительства РФ в день вступления в должность Президента РФ; 2) отставки Правительства РФ. Известны три разновидности отставки - добровольная ("правительственная"), когда Президент РФ удовлетворяет просьбу Правительства РФ об отставке, "президентская" отставка, когда глава государства единолично принимает решение об отставке Правительства РФ по собственному усмотрению (ч. 1, 2 ст. 117 Конституции РФ), и "парламентская" отставка по инициативе Государственной Думы через процедуру выражения недоверия Правительству РФ (ч. 3 ст. 117). Отставка возможна и по инициативе премьера в случае отказа Государственной Думы в доверии Правительству РФ, что влечет необходимость принятия радикального решения Президентом РФ в течение 7 дней (ч. 4 ст. 117). Причем важно обратить внимание как минимум на два отличия выражения недоверия и отказа в доверии Правительству РФ: по инициативе и по процедуре; 3) освобождения от должности премьер-министра как по собственной инициативе, так и в других случаях Президентом РФ, что одновременно влечет отставку Правительства РФ. Теоретически право Президента РФ на освобождение от должности главы Правительства должно быть ограничено в силу разделения властей, необходимости обеспечения их согласованного функционирования. 2. ОСНОВНЫЕ ФУНКЦИИ, ПОЛНОМОЧИЯ И АКТЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА Правительство по своей природе - более мобильный орган по сравнению с парламентом, его функции и полномочия распространяются на все сферы общественной жизни, они наполняются конкретным содержанием в зависимости от состояния законодательства, потребностей развития, поэтому можно вести речь лишь об основных функциях и полномочиях Правительства РФ. Как орган исполнительной власти Правительство РФ обязано исполнять законы, принятые парламентом. Однако модель действия "на основании и во исполнение Конституции и законов", известная Конституции РСФСР 1978 года, в Конституции РФ применительно к российскому Правительству расширена за счет нормативных указов Президента РФ (ст. 115). Компетенцию Правительства составляют его общие полномочия, а также специальные полномочия в сферах: - экономики; бюджета и финансов; - социальной; науки, культуры, образования; - природопользования, охраны окружающей среды; - обеспечения законности, прав, свобод граждан, борьбы с преступностью; - обороны, государственной безопасности РФ; - внешней политики и международных отношений. В числе общих полномочий Правительства - организация осуществления внутренней и внешней политики РФ; регулирование в социально-экономической сфере; обеспечение единства системы исполнительной власти в РФ, направление и контроль деятельности ее органов; формирование федеральных целевых программ и обеспечение их осуществления; законодательная инициатива в Государственной Думе. Кроме того, к сфере общих вопросов федерального Правительства относится руководство федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, контроль их деятельности, отмена актов федеральных органов исполнительной власти или приостановление их действия. Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не подведомственных Президенту РФ, не являющихся федеральными министрами, и их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ, утверждает членов коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Заместителей руководителей федеральных агентств, служб при министерствах, подведомственных Правительству РФ, назначают соответствующие министры. Правительство устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете. Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты Правительства РФ отличает фундаментальность, многофункциональность, подзаконность, оперативность и обязательность <1>. -------------------------------- <1> См.: Конституционное право России / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. С. 409 - 410. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению, первые официально публикуются не позднее 15 дней со дня их принятия, вторые - в течение 10 дней, а при необходимости немедленного их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации. Постановления и распоряжения Правительства РФ подписываются председателем Правительства и обязательны к исполнению. Порядок опубликования и вступления в силу актов Правительства РФ определяется Указом Президента РФ. Акты Правительства РФ могут быть обжалованы в суд. 3. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС И ОСОБЕННОСТИ В Конституции РФ не предусмотрена законодательно система федеральных органов исполнительной власти в федеральном законе. Практика пошла по пути установления системы федеральных органов исполнительной власти посредством принятия указов Президента РФ. За период с 1996 года были приняты несколько таких указов, каждый из которых различно определял систему федеральных органов исполнительной власти. Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" установлена трехуровневая система федеральных исполнительных органов, в которую входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Федеральное министерство - возглавляемый федеральным министром федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральная служба - возглавляемый руководителем (директором) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральное агентство - возглавляемый руководителем (директором) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Решение о создании, преобразовании, ликвидации федеральных органов исполнительной власти принимает Президент РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Положение о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных главе государства, утверждается Президентом РФ, а других федеральных органах исполнительной власти - Правительством РФ. Статусу каждого органа исполнительной власти соответствует порядок назначения его руководителя. Так, все федеральные министры, а также руководители федеральных исполнительных органов и их заместители, непосредственно подчиняющиеся главе государства, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ (первый блок федеральных органов исполнительной власти). Заместители федеральных министров, а также руководители федеральных органов исполнительной власти, не подведомственных Президенту РФ, назначаются и освобождаются от должности федеральным Правительством (второй блок). Заместители руководителей федеральных служб, федеральных агентств при федеральных министерствах назначаются соответствующими министрами, а непосредственно подчиняющиеся Правительству РФ (третий блок) - Правительством России. Правительство РФ осуществляет руководство деятельностью федеральных министерств и иных исполнительных органов, кроме тех, что находятся под руководством Президента РФ (МИД, МВД, ФСБ и др.). Рост последних ослабляет позиции Правительства РФ и порождает проблемы координации деятельности этих органов. Таким образом, назрела необходимость законодательного регулирования статуса министерств и иных федеральных исполнительных органов. Также необходимо помнить о том, что в силу ч. 2 ст. 77 федеральной Конституции федеральные и региональные органы исполнительной власти по федеральным и совместным предметам ведения образуют единую систему исполнительной власти. Важно и то, что федеральные исполнительные органы вправе создавать территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (ч. 1 ст. 78 Конституции РФ). Причем координирующая роль в этой системе отведена Правительству России. Контрольные вопросы: 1. Назовите юридические признаки, свидетельствующие о том, что Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти. В чем выражается коллегиальность деятельности Правительства РФ? 2. Каково место Правительства РФ в системе разделения властей? Какой орган максимально для него влиятелен? 3. Перечислите полномочия Правительства РФ по руководству федеральными органами исполнительной власти. 4. Какими полномочиями обладает Правительство РФ по отношению к органам исполнительной власти субъектов Федерации? 5. Назовите правовые акты Правительства РФ и дайте им характеристику. 6. Какова структура Правительства РФ и какие структурные подразделения входят в состав Аппарата Правительства РФ? 7. Какие основные функции выполняет Правительство РФ? 8. Какие основания прекращения его полномочий вам известны? 9. Раскройте понятие и структуру федеральных органов исполнительной власти. 10. Каким образом реализуется принцип федерализма в деятельности Правительства РФ? Дополнительная литература к теме 1. Бобылев А.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления / А.И. Бобылев, Н.Г. Горшкова, В.И. Ивакин. М., 2003. 2. Безруков А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти // Журнал российского права. 2001. N 1. 3. Балабакин С.И. К вопросу о порядке назначения руководителей органов МВД в Российской Федерации // Журнал российского права. 2003. N 10. 4. Гончаров В.В. Проблемы выбора оптимальной системы исполнительной власти в РФ // Современное право. 2010. N 6. 5. Ивлев Г.П. Участие Правительства РФ в законодательной деятельности / Г.П. Ивлев, Г.А. Гаджимагомедов. М., 2008. 6. Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. М., 1996. 7. Игнатюк Н.А. Компетенция федеральных министерств РФ. М., 2003. 8. Калинина Л.Е. Анализ структуры федеральных органов исполнительной власти // Современное право. 2009. N 3. 9. Кикоть В.Я. Место и роль МВД в политике Российского государства по обеспечению международной законности и правопорядка // Государство и право. 2004. N 1. 10. Лексин И.В. Конституционное значение понятия "единая система исполнительной власти" // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. N 1. 11. Сосновский С.А. Компетенция органов исполнительной власти, их структурных подразделений и должностных лиц: соотношение и порядок реализации // Правоведение. 2008. N 2. 12. Федеральные органы исполнительной власти. Правительство Российской Федерации. Федеральные министерства: Справочник. М., 2002. 13. Черкасов К.В. Об актуализации вопроса создания института полномочных представителей Правительства РФ в федеральных округах // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 6. ТЕМА 15. СУДЕБНАЯ СИСТЕМА И КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВОСУДИЕ В РОССИИ Учебные вопросы: 1. Судебная власть и принципы правосудия в России. 2. Судебная система Российской Федерации. 3. Конституционный контроль в России. 1. СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И ПРИНЦИПЫ ПРАВОСУДИЯ В РОССИИ Термин "судебная власть" употребляется в нескольких значениях. Во-первых, судебная власть - это деятельность судебных органов по осуществлению возложенных на них полномочий. Во-вторых, под судебной властью часто понимают совокупность судебных органов, судебную систему. В-третьих, с точки зрения принципа разделения властей, судебная власть - это определенная отрасль государственной деятельности, совокупность функций, решаемых государством в области разрешения правовых конфликтов. При характеристике судебной власти необходимо исходить из того, что судебная власть представляет собой конституционно обособленную и самостоятельную ветвь государственной власти, основным предназначением которой является разрешение правовых споров посредством деятельности судебных органов по осуществлению правосудия. Судебная власть - одно из проявлений государственной власти - представляет способность и возможность самостоятельного и независимого воздействия на поведение людей со стороны государства, осуществляемого в особых установленных законом процедурных формах. Данными процедурными формами являются формы судопроизводства. В соответствии со ст. 118 Конституции РФ в России судебная власть осуществляется посредством четырех форм судопроизводства - конституционного, гражданского, административного и уголовного. Таким образом, предназначение судебной власти - разрешать различные правовые конфликты между участниками общественных отношений. То есть в демократическом обществе главная задача суда - обеспечить господство права, выраженного, прежде всего, в Конституции. Судебная власть в России обладает рядом неотъемлемых признаков, отличающих ее от других ветвей власти в государстве: 1) осуществляется особыми государственными органами - судами, которые в совокупности образуют судебную систему; 2) осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ); 3) реализуется в соответствии с четко установленной процессуальной формой (надлежащей правовой процедурой); 4) решения органов судебной власти не могут быть пересмотрены органами других ветвей власти. Сфера осуществления судебной власти складывается из двух главных элементов (форм осуществления судебной власти): 1) правосудие, под которым понимается деятельность суда по рассмотрению и разрешению гражданских, уголовных дел, а также дел из административных правонарушений; 2) судебный контроль. Судебная власть осуществляет судебный конституционный контроль (конституционная юстиция) и судебный административный контроль (административная юстиция). Конституционная юстиция заключается в проверке соответствия законов, иных нормативных актов Конституции РФ. Конституционную юстицию в Российской Федерации осуществляют Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации <1>. В рамках административной юстиции суд контролирует законность актов и действий органов исполнительной власти и их должностных лиц <2>. -------------------------------- <1> Конституционный контроль (но не судебный) осуществляет также Президент РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 115 Конституции РФ Президент вправе отменять акты Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ. <2> Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан: Закон РФ от 27 апреля 1993 г. Кроме того, судебные органы участвуют в формировании судейского корпуса, интерпретации законов и исполнении судебных решений. |