Противодействие терроризму. Учебное пособие для студентов высших учебных заведений. Может быть полезно для преподавателей колледжей, учителей общеобразовательных школ
 Скачать 0.58 Mb.
|
|
3.2. Уголовно-правовой механизм противодействия терроризму Принятие Федеральных законов от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" и от 27 июля 2006 г. N 153-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма" и Федерального закона "О противодействии терроризму", а также Указа Президента РФ от 15 февраля 2006 г. N 116 "О мерах по противодействию терроризму", как представляется, обозначило определенный водораздел, открывающий возможности для преодоления ряда негативных тенденций, наметившихся в российском законодательстве в сфере противодействия терроризму. Прежде всего, речь идет о слабой и недостаточной в свете новых террористических угроз разработанности правовой базы противодействия терроризму, регламентировавшей в основном вопросы борьбы с терроризмом, его выявления и пресечения правоохранительными органами и органами безопасности. В отличие от советского законодательства по борьбе с терроризмом и системы его общей и частной профилактики, а также незначительности самой угрозы терроризма в советский период, современное правовое регулирование после известных демократических преобразований в России и возрастания террористической угрозы как таковой оказалось не способно своевременно реагировать на происходящие перемены. Вплоть до 2006г. в российском законодательстве понятие терроризма трактовалось не как сложное и многоаспектное социально опасное явление, а как сугубо уголовное правонарушение в виде взрыва, поджога или иных действий, создающих опасность гибели людей, в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения либо оказания воздействия на принятие решений органами власти (ст. 205 УК РФ, ст. 3 Федерального закона от 25 июля 1998г. N 130-ФЗ "О борьбе с терроризмом"), (утратил силу). При таком подходе ставился знак равенства между терроризмом как таковым и террористическими актами как его отдельными проявлениями. За рамками терроризма по смыслу его определения оставались деяния, не связанные непосредственно с совершением террористической акции, например, пропаганда идей терроризма, вербовка, вооружение и обучение террористов, ряд других деяний. Неконструктивность такого подхода подчеркивалась как в заключении Президента РФ Б.Н. Ельцина на проект Федерального закона "О борьбе с терроризмом", так и в заключении Президента РФ В.В. Путина на проект Федерального закона "О противодействии терроризму". Разработка этого законопроекта заняла длительное время, и о его непростой судьбе свидетельствует тот факт, что он был принят уже после подписания вытекающего из него подзаконного акта - вышеупомянутого Указа Президента РФ N 116. Необходимо учитывать, что в системе противодействия терроризму важное значение имеет профилактика этого явления как крайней формы экстремизма и политического насилия. Но в последние годы профилактика терроризма рассматривалась как вспомогательное средство, главный же акцент делался на борьбе с организаторами и исполнителями террористических актов. Из существовавшей в советское время системы профилактики терроризма и экстремизма лишь фрагментарно сохранилась частная (специальная) профилактика, осуществлявшаяся органами внутренних дел и федеральной службы безопасности. Поэтому противодействие терроризму стало носить не упреждающий, а в основном реагирующий характер. Кроме того, вплоть до последнего времени вся система противодействия терроризму в нашей стране сводилась к борьбе с отдельными проявлениями терроризма и совершением террористических актов, а не как противодействие угрозе, исходящей от такого сложного и многоаспектного явления, как терроризм. В практике противодействия терроризму преобладали односторонние карательно-репрессивные мероприятия, как правило, военного характера с участием силовых структур. Главная опасность при этом состояла не столько в возможности ответной реакции на репрессивные меры, сколько в том, что эти санкционированные государством действия, направленные на решение сиюминутных проблем, не могли устранить первопричин терроризма и выявить его истоки. Эти действия носили скорее оборонительно-ответный, чем наступательно-упреждающий характер. Еще одной негативной тенденцией следует признать фундаментальные изменения в самом социальном явлении терроризма, что было связано с его интернационализацией, резким повышением степени социальной опасности его проявлений, появлением новых видов угроз, исходящих от терроризма, как для внутригосударственной, так и для международной безопасности. Стал реальностью терроризм с использованием оружия массового уничтожения, произошла динамичная трансформация его форм, методов, средств и целевых установок, рационализация всей террористической деятельности путем повышения степени ее организованности и конспиративности. Как представляется, отмеченные негативные тенденции не нашли своего адекватного и своевременного отображения в системе противодействия терроризму в Российской Федерации. Это было связано частично с особенностями угроз террористического характера, которые в начале 90-х гг. стали проявляться на территории России и к которым она была просто не готова. С принятием Федеральных законов "О противодействии терроризму" и "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма" и Федерального закона "О противодействии терроризму", а также Указа Президента РФ "О мерах по противодействию терроризму" российское законодательство в сфере противодействия терроризму не только претерпело серьезные качественные изменения, но и получило мощный положительный импульс для дальнейшего своего развития на новом этапе правовой регламентации системы противодействия терроризму. Так, в соответствии с Указом Президента РФ "О мерах по противодействию терроризму", был учрежден Национальный антитеррористический комитет в качестве органа, обеспечивающего координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и антитеррористических комиссий в субъектах РФ и разрабатывающего своевременные предложения Президенту РФ по формированию государственной политики в области противодействия терроризму и совершенствованию законодательства в этой сфере. С учетом серьезности угроз, исходящих от терроризма для нашего государства, я предлагаю необходимым создать целостную систему комплексного правового регулирования противодействия терроризму, которая не только бы регламентировала вопросы борьбы с терроризмом и отдельные способы его профилактики, но и была бы нацелена на реализацию специализированного антитеррористического законодательства. Отличительной особенностью такой системы правового регулирования должен стать комплексный подход к проблеме противодействия терроризму, предполагающий взаимосогласованное регулирование всех подсистем и составляющих этого механизма: профилактика, борьба, ликвидация и (или) минимизация последствий терроризма, при одновременном использовании всего правового инструментария как в рамках международного сотрудничества, так и во внутригосударственной политике. Для своего динамичного развития и эффективного функционирования система противодействия терроризму должна базироваться на следующих основных принципах: - вновь предлагаемые меры по ее наполнению должны носить упреждающий характер в отношении угроз, исходящих от терроризма, при нацеленности на решение приоритетных задач противодействия терроризму; - адекватность вновь предлагаемых мер противодействия угрозам, исходящим от терроризма; - постоянная актуализация системы противодействия терроризму и ее подсистем; - согласованное участие в процессе противодействия терроризму всех государственных органов и институтов гражданского общества. Как справедливо отмечается в Докладе Генерального секретаря ООН "Единство в борьбе с терроризмом: рекомендации по глобальной контртеррористической стратегии", терроризм затрагивает нас всех, и, следовательно, все мы должны участвовать в борьбе с этим социально опасным явлением, и ключевую роль при этом призваны играть институты гражданского общества и религиозные лидеры. Правовое регулирование системы противодействия терроризму должно охватывать все уровни, подсистемы и направления: международный уровень (глобальную, региональную и двустороннюю подсистемы, каждая из которых включает межгосударственное, межправительственное и межведомственное направления) и внутригосударственный уровень (федеральный, субъектов РФ и муниципальный). Так, на международном уровне представляется актуальным включение в число антитеррористических международных соглашений универсальных, региональных и двусторонних международно-правовых актов, которые непосредственно посвящены противодействию терроризму или имеют косвенное отношение к этому вопросу, в частности, направлены на противодействие организованной преступности, используемой террористами для своей финансовой подпитки, а также актов в области профилактики и минимизации последствий терроризма. Такой подход обусловлен новыми тенденциями в развитии самого явления терроризма и необходимостью решения одновременно целого ряда взаимосвязанных проблем профилактики терроризма, борьбы с терроризмом, минимизации и (или) ликвидации его последствий. Внутригосударственный уровень функционирования системы противодействия терроризму должен включать в себя следующие подуровни: - внутригосударственное правовое регулирование (Конституция РФ, решения Конституционного Суда РФ, федеральные законы, в том числе Уголовный кодекс РФ, указы Президента РФ, постановления палат Федерального Собрания РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, а также акты муниципальных образований, которые в основном должны касаться профилактики и минимизации последствий терроризма и защиты прав и свобод граждан, что вытекает из ст. 72 Конституции РФ); - правоприменительная практика в сфере противодействия терроризму; - комплекс организационно-правовых мер по противодействию терроризму. - специальная экспертиза на всех уровнях и этапах подготовки и ратификации международных договоров РФ и нормативно-правовых актов в данной сфере как институтами гражданского общества, так и палатами Федерального Собрания РФ и ФСБ России на предмет выявления возможного ущерба интересам национальной безопасности. Конкретное наполнение системы правового регулирования противодействия терроризму должно осуществляться на основе следующих базовых положений: а) приоритетный и комплексный характер нормотворчества по вопросам профилактики терроризма, борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации его последствий, при постоянном поиске оптимальных путей правового регулирования; б) основой должны служить международные договоры РФ и Федеральные законы "О противодействии терроризму" и "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма" и Федерального закона "О противодействии терроризму"; в) своевременное и адекватное усиление мер ответственности физических и юридических лиц, расширение полномочий компетентных органов в целях борьбы с терроризмом и с учетом степени угроз, исходящих от терроризма, при одновременном усилении всех видов контроля за деятельностью таких органов; г) соразмерность ограничения прав и свобод человека и гражданина в условиях новых террористических угроз; д) установление и разграничение компетенции всех субъектов, участвующих в профилактике и борьбе с терроризмом, ликвидации и (или) минимизации его последствий; е) совершенствование правового регулирования и координации деятельности субъектов, участвующих в противодействии терроризму, и наделение координирующего органа необходимыми полномочиями для адекватного отражения угроз, исходящих от терроризма; и) всесторонний охват вопросов противодействия финансированию терроризма, защиты потерпевших, судей, свидетелей и других участников уголовного процесса, реабилитации и защиты жертв терроризма и военнослужащих, участвующих в борьбе с ним; а также запрет незаконной миссионерской деятельности, псевдорелигиозных организаций и сект, борьба с незаконной миграцией, запрет пропаганды идей терроризма и экстремизма и деятельности их идеологов. При этом противодействие терроризму должно осуществляться по следующим основным направлениям: политическое, правовое, социально-экономическое, информационно-пропагандистское, контрольное, организационно-координирующее и специальное, осуществляемое соответствующими органами исполнительной власти, включая ФСБ России, ФСО России и СВР России, имеющими специальную компетенцию в сферах профилактики терроризма, борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации его последствий, что также должно отражаться в федеральных и ведомственных целевых программах на соответствующие периоды. Предложенная система правового регулирования противодействия терроризму и экстремизму в целом может рассматриваться как универсальная правовая модель в данной сфере и представляет определенный научно-практический интерес. В качестве основных направлений теоретического изучения и практического наполнения разрабатываемой системы правового регулирования противодействия терроризму могут быть предложены следующие: - анализ международных договоров РФ в сфере противодействия терроризму на предмет выполнения РФ своих обязательств по имплементации норм международного права; - анализ нормативных правовых актов РФ и поручений Президента РФ и Правительства РФ на предмет выполнения содержащихся в них предписаний по разработке нормативных правовых актов в сфере противодействия терроризму; - уточнение компетенции субъектов, участвующих в противодействии терроризму, и уточнение отдельных правовых оснований деятельности Национального антитеррористического комитета как координирующего органа; - анализ правоприменительной практики в сфере противодействия терроризму через призму задач, решаемых уполномоченными субъектами. Особое внимание следует уделить формированию и дальнейшему развитию правовой базы профилактики терроризма и минимизации и (или) ликвидации его последствий как самостоятельного направления противодействия терроризму. В этой области актуальными представляются следующие два направления: 1. Разработка стратегии и тактики профилактики в области противодействия терроризму и экстремизму, что может быть выражено в форме федеральной целевой программы с соответствующим нормативно-правовым обеспечением и следующими основными целями: а) создание общефедеральной системы прогнозирования и моделирования кризисных ситуаций (в том числе путей их преодоления), которые потенциально способны породить террористическую угрозу; б) выявление и устранение причин и условий, способствующих возникновению таких кризисных ситуаций; в) формирование федерального и региональных механизмов своевременного реагирования и урегулирования кризисно-конфликтных ситуаций на ранних стадиях; г) лишение террористов и экстремистов поддержки со стороны местного населения в отдельных регионах за счет принятия своевременных и адекватных мер в политической, социально-экономической, информационной и идеологической сферах; д) ужесточение правил въезда, выезда и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ, включая трудовых мигрантов, в том числе путем введения в стране биометрических паспортов и виз, автоматизированной системы обработки и учета данных и др.; е) разработка в дополнение к Федеральной целевой программе "Дети России" особой подпрограммы "Молодое поколение", предусматривающей обеспечение занятости молодежи, сокращение наркомании и преступности среди подростков, профилактическую воспитательную работу среди молодежи; ж) разработка совместных программ государства и основных конфессий, существующих в РФ, по снижению влияния радикальных религиозных организаций, в том числе зарубежных, и ограничению их деятельности на территории РФ, оказание поддержки традиционным для РФ религиозным объединениям; з) изъятие, в том числе путем выкупа, оружия, находящегося у гражданского населения в кризисно-конфликтных регионах страны; и) привлечение к деятельности по противодействию терроризму институтов гражданского общества и структур бизнес-сообщества. 2. Построение системы обеспечения безопасности наиболее вероятных объектов возможных террористических посягательств на федеральном, региональном и муниципальном уровнях с целью защиты жизни и здоровья граждан, лишения террористов доступа к средствам и объектам совершения террористических актов. Такая система должна охватывать следующие компоненты: 1. Четкое определение и классификацию объектов (вне зависимости от форм собственности), подлежащих защите от террористических посягательств (с учетом оценки степени их уязвимости и привлекательности для террористических посягательств), в числе которых можно выделить такие объекты, как: а) критически важные объекты (производства, переработки, использования, хранения, транспорта, жизнеобеспечения и массового пребывания людей и др.) субъектов РФ, муниципальных образований, которые могут быть избраны террористами в качестве объектов проведения террористических актов; б) критически важные изделия (товары, продукция, отходы, материалы и др., а также места их хранения и средства транспортировки), которые могут быть использованы террористами для изготовления средств преступных посягательств; в) загранпредставительства РФ, представительства международных организаций и иностранных государств на территории РФ, а также места проведения международных форумов; иностранные граждане, пользующиеся на территории РФ международной защитой Частичная работа по определению критически важных объектов в сфере промышленности и энергетики, их паспортизация уже проводится в Минпромэнерго России, Росатоме и др. В рамках Национального антитеррористического комитета она приобретает все более целенаправленный и организованный характер. 2. Разработка, утверждение и внедрение стандартов антитеррористической защищенности критически важных объектов, средств и изделий (например, по отраслевому принципу). 3. Введение ответственности юридических и физических лиц за нарушение правил антитеррористической защищенности критически важных объектов, средств и изделий. Реализация предложенных мер позволит значительно расширить потенциал механизма противодействия терроризму в целом, сделать более эффективной деятельность органов и иных субъектов, участвующих в противодействии терроризму, привлечь дополнительные финансовые ресурсы, выработать современную упреждающую систему правового регулирования противодействия терроризму в нашей стране. |