Введение в американское право. В америиюкое

• Название: В америиюкое
• Анкор: Введение в американское право
• Дата: 20.01.2020
• Размер: 2.68 Mb.
• Имя файла: Fridmen_L_Vvedenie_v_amerikanskoe_pravo.doc
• Тип: Документы; #104932
• страница: 16 из 47

КРАТКИй ОБЗОР

Трудно представить себе более крупное изменение в управлении и правовой системе за последние сто лет, нежели гигантский рост административного ведомства. Однако основное различие между тем, что было в ПРОШЛОМ веке, и тем, что мы можем наблюдать сегодня, заключается лишь в выросших масштабах и числе охватываемых объектов. Институт административной системы столь же стар, как и сама американская нация. Еще в бытность Джорджа Вашингтона президентом Соединенных Штатов уже существовали и чиновники, и административные учреждения. Основным предметом деятельности правительственных чиновников была тогда почтовая служба; она и на сегодняшний день остается немаловажным аспектом деятельности. Каждая часть федерального правительства являлась и является сама по себе административным учреждением. Это верно и для правительств отдельных штатов.

На сегодняшний день армия государственных служащих состоит из миллионов людей, в то время как при Вашингтоне федеральные службы состояли из горстки людей. Весь штат работников Пикеринга, управлявшего почтой при Вашингтоне, состоял из одного помощника и одного клерка. Они выполняли всю работу учреждения. Вообще в ранние годы существования республики административная деятельность отличалась весьма низкой эффективностью и слабостью.

Наиболее ответственной и важной областью деятельности федерального правительства в 19 веке было управление и контроль за продажей общественных земель. Главное земельное управление в Вашингтоне ведало делами всей земельной империи — миллионами и миллионами акров земли. В его функции входил и контроль за деятельностью местных земельных ведомств. Общественные земли предназначались для раздачи с помощью следующей обычной процещуры: прежде всего, земли должны были быть размежеваны и нанесены на карту; затем президент объявлял, что земли готовы для продажи. С этого момента они могли быть проданы на аукционе. Но местные ведомства, ведавшие этим вопросом, как правило, были бедны и плохо укомплектованы людьми. Конгресс же всегда отличался прижимистостью. В 1831 году один земельный инспектор жаловался, что у него отсутствует даже более или менее приличное помещение для хранения своих бумаг: «...муравьи и сверчки свободно проникали вовнутрь; среди старых заметок делали свои гнезда мыши... бумаги были свалены в старые ящики; все эти завалы деловой документации постоянно подвергались опасности быть уничтоженными из-за постоянно протекающей крыши... вода разрушала книги и бумаги».

К тому же сами штаты весьма неумело управляли собственными землями в связи с отсутствием опыта создания и функционирования квалифицированной гражданской службы. В результате правительственные органы просто не могли оказывать сопротивления натиску алчных потребителей. Устройство земельных учреждений было весьма примитивным, ни в какое сравнение не идущим с сегодняшней, скажем, Внутренней налоговой инспекцией, которая командует армией адвокатов, бухгалтеров, клерков, компьютерными информационными банками и обладает неограниченнои властью в проведении всяческих ревизий и принуждении.

Еще на заре американской истории управленческая функция составляла одну из важнейших обязанностей административных служащих. Даже первые колонисты ощущали настоятельную џотребность в организации контроля за качеством ввозимой и вывозимой прощткции. Например, согласно «Правам и Свободам» Массачусетса (1648), члены городского совета Бостона и других городов, ответственные за погрузку досок для бочек на борт судна, были наделены полномочиями назначать своей мастью по два человека от каждого города, «профессионалов в своем деле», которые бы осуществляли «надзор за досками для бочек». Все доски для бочек, предназначенные для отправки на экспорт, должны были пройти перед строгим взором назначенных контролеров, которые могли забраковать часть досок из-за того, что они имели «нетоварный вид» вследствие наличия в них «червоточин» или «несоответствия размеров и качества древесины». Такие доски должны были отвечать определенным стандартам, например: «Доски должны быть 4 ¹ /2 фунта в длину, 3¹ /2 дюйма в ширину... без утоньшений и толщиной в дюйма»; они также должны были быть «гладко и ровно» опиленными.

В 18 и 19 веках вне зависимости от размера города муниципальные законы, относившиеся к контролю качества важнейших товаров (масла, угля, хлеба), были в чем-то похожи друг на друга. Закон Коннектикута от 1822 года охватывал широкий спектр товаров и прощуктов, подлежащих контролю: говядина, свинина, масло, сало, рыба, сено, мука и фуражное зерно, строевой лес, бочки для рыбы, обработанная дранка и «лук в пучках». Местные органы управления также определяли налоги, прокладывали дороги и поддерживали их состояние, выдавали лицензии тавернам, гостиницам и мельницам. Каждый район или округ, помимо всего прочего, имел и своих «приходских попечителей». Это были обычно местные граждане, проводившие в жизнь «закон о бедных» —примитивную систему социального обеспечения тех дней. Они через муниципалитет устанавливали размер местного налога (точнее, его часть, направляемую на помощь бедным) и распоряжались вырученной, более чем скромной, суммой с целью облегчения участи больных и нищих сограждан. Поскольку каждый дополнительный нищий стоил денег местному бюджету, муниципальные власти весьма ревниво наблюдали за появлением в их городке новых нищих, пришедших извне. Вместо гостеприимных объятий вновь прибывшего претендента на получение помощи могли встретить предупреждением о нежелательности его дальнейшего пребывания в данном населенном пункте; если же «гость» не внимал полученному предупреждению, он мог быть «удален», то есть просто насильственно выдворен за пределы района.

Города, поселки и округа выполняли и другие важные административные задачи. Одной из них было образование, точнее, управление местной школьной системой. До недавнего времени федеральное правительство фактически предоставляло, с финансовой и других точек зрения, образование самому себе. Даже централизованный контроль на уровне штатов развивался весьма медленно. Школьный вопрос упорно относили к местным вопросам. В руки местной администрации были традиционно переданы полиция и правопорядок. В 19 веке вместе с ростом и развитием экономики росло и развивалось административное право. Появились комиссии по регулированию банковского дела, земельные комиссии штатов, комиссии, отвечающие за состояние каналов и мостов, а также комиссии, регулирующие деятельность страховых компаний. В 1840-х годах Коннектикут имел комиссию, состоявшую из трех человек (каждый год назначаемых генеральной ассамблеей) , которая обладала правами инспектирования любого банка штата. Регулирование страховой деятельности составляло предмет особой заботы штатов. Штаты проводили регулирование многих аспектов страховых договоров и всего страхового бизнеса. Выполнение этой работы, как правило, поручалось специальному административному органу — страховой комиссии.

Город и штаты встретили появление первых железных дорог с распростертыми объятиями. Но вскоре, после 1850-х годов, контроль за деятельностью железных дорог стал важным политическим вопросом. В 1860-х годах штаты Новой Англии создали первые железнодорожные комиссии. Коннектикут, например, давал комиссии, состоявшей из трех человек, право на инспектирование железных дорог штата, но в основном это право касалось только безопасности и ремонта оборудования. Комиссия имела ограниченные права и не могла производить контроль над оплатой грузовых и пассажирских перевозок.

Впоследствии (в 1870-х годах) созданные железнодорожные комиссии обладали гораздо более обширными полномочиями. Наиболее деятельные комиссии появились в штатах Среднего Запада. Их появление явилось результатом движения Фермерская ассоциация; фермеры и грузоотправители обвиняли железнодорожные компании в злоупотреблениях властью и жестоких поборах. Фермерские комиссии таких штатов, как Висконсин, Иллинойс или Айова, были далеко не беззубы. Железнодорожная и складская комиссии Иллинойса, например, имели весьма широкие права по контролю над деятельностью железных дорог и зерновых элеваторов штата. Помимо общей инспекционной власти, они имели право на принятие законов штата, которые включали в себя вопросы регулирования платежных ставок. Например, один такой закон устанавливал максимальную цену за хранение зерна в размере двух центов за бушель в месяц; другой закон, касающийся железных дорог, ставил вне закона дискриминацию грузов по оплате.

Законы Фермерской ассоциации являлись для своего времени весьма радикальными, или, скорее всего, такое впечатление они производили на железнодорожные и складские компании. Бизнес выступил в суде против этих законов, обвиняя их в неконституционности. В результате судебного разбирательства по одному подобному делу, возбужденному против Иллинойса, право штата регулировать работу зерновых элеваторов не было пересмотрено: верховный суд штата отклонил обвинения по адресу законов Фермерской ассоциации, которые фиксировали ставки за хранение и обработку зерна. Регулирование — даже путем устаноњления фиксированных цен — было допустимо, поскольку регулируемый бизнес затрагивал общественные интересы. То есть бизнес, занимавший ключевое, жизненно важное место в социальных или экономических процессах, не мог иметь иммунитета против общественного вмешательства. Прецедент вышеописанного дела достаточно широк, чтобы быть распространенным на большинство форм административного регулирования.

Важной вехой в истории административного регулирования явился Закон (акт) о Межрегиональной торговой комиссии, принятый в 1887 гощу. Да и вообще его можно отнести к знаменательным вехам американской истории. Этот акт, много раз подвергавшийся самой суровой критике и много раз подправлявшийся, тем не менее все еще остается в силе.

Этот акт создал федеральную (общенациональную) комиссию — Межрегиональную торговую комиссию, которая должна заниматься регулированием деятельности железнодорожных компаний. Закон устанавливал общее правило, согласно которому все ставки грузовых и цены на пассажирские перевозки должны быть «разумными и справедливыми». Он объявил вне закона скидку, возвращение полученных денег под принуждением, ценовую дискриминацию и прочую практику, которая возбуждала гнев фермеров и грузоотправителей.

Что же заставило федеральное правительство приступить к регулированию деятельности железных дорог? Регулирование на уровне штатов, в общем-то, провалилось. Первые железные дороги имели, как правило, весьма малую протяженность и выполняли функцию местных линий связи, соединявших соседние населенные пункты и редко пересекавших границы штатов. В штате Нью-Джерси, например, первая железнодорожная компания начала действовать в 1851 году, в НьюГемпшире — в 1885 году. Постепенно местные линии железных дорог сливались и объединялись в более крупные сети; акулы железнодорожного бизнеса заглатывали мелкую рыбешку, и с течением времени железные дороги захватили в свои руки связь между штатами. Названия некоторых компаний, существующих уже около века, до сих пор напоминают нам об эпохе зарождения железных дорог. В то время многие штаты еще не обладали ни правовыми, ни политическими мускулами, которые позволяли бы им осуществлять контроль за деятельностью гигантских железных дорог. И достаточно скоро этот ранее местный вопрос стал предметом общенациональной заботы.

Раздел Конституции, касавшийся торговли, давал Конгрессу возможность регулировать торговые отношения межщу штатами. Это означало, что власть над перемещением транспортных средств и товаров из штата в штат принадлежала федеральному правительству. В течение многих лет Верховный суд неоднократно подчеркивал один отрицательный аспект торговой статьи Конституции: она не давала возможности штатам налагать ограничения на торговлю, выходящую за пределы границ их штатов. Теперь пришла пора подчеркнуть и положительный аспект этой статьи: она давала возможность общенациональному правительству регулировать всю торговлю. Акт о Межрегиональной торговой комиссии (МТ К) отнюдь не явился дебютом федерального правительства в вопросах регулирования и администрирования, но все же он стал громадным шагом вперед по пути развития государственного управления.

Правда, некоторые историки считают, что мы рассматриваем закон о создании МТК совсем не через тот конец телескопа. Они пытаются утверждать, что на самом деле он не был попыткой приручить железные дороги — то есть не нес в себе реформ, проводимых в общественных интересах. Скорее всего, железнодорожные компании выиграли от принятия этого закона. М ТК своей деятельностью положила крышку на кипящий котел конкуренции, ее регулирующие действия явились защитным клапаном для существующих дорог. Она гарантировала подведомственным компаниям свое дружеское руководство, честные прибыли и упорядоченный рынок для них всех.

Отчасти данные утверждения носят вполне правдоподобный характер типа акта об МТК и не могут быть односторонними. Железнодорожные компании имели в Конгрессе значительное количество голосов, но не меньшее количество имели фермеры и грузоотправители, если рассматривать их в целом. Акт об М ТК, что довольно типично, был своего рода компромиссом. Каждая сторона что-то выигрывала и что-то проигрывала. Это, в общем-то, ясно. Фермеры и грузоотправители получили в свои руки некоторые меры контроля над изменением расценок и практикой грузоперевозок.

Железнодорожные компании обрели порядок и защиту. Административное регулирование, как правило, находит компромисс между борющимися группами интересов. Результат практически никогда не бывает односторонним. Порой крайне трудно понять, какая из сторон выиграла больше и почему это произошло.

В любом случае акт о создании МТ К знаменовал собой рост административного государства. В 20 веке он получил новое ускорение. Управление пищевых продуктов и медикаментов ведет отсчет времени своего существования от 1906 года, Акт о Федеральной торгово-пррмышленной Комиссии был введен в действие в 1914 году. Следующим этапом явился Новый курс, объявленный в 1930-х годах президентом США Франклином Д. Рузвельтом. Конгресс приступил к созданию новых могущественных ведомств (появление которых было связано с возникновением новых технологий 20 века) , например Федеральной комиссии по средствам коммуникации (1934) , которая занималась вопросами контроля «связи, осуществляющейся посредством проводов или радио» (позднее добавилось телевидение). Вот ряд примеров реформ Нового курса, связанных с крупными социальными изменениями: создание Комиссии по ценным бумагам и биржам, которая регулирует процесс куплипродажи акций и облигаций корпорациями; Национальный совет по трудовым отношениям, с его властью над коллективными договорами; Ведомство социальной защиты и т.д.

Влияние Нового курса ошущается и поныне. Каждое президентство, начиная с президента Рузвельта, добавляло новые ведомства. При Линдоне Джонсоне (1964) было создано Ведомство экономического содействия, целью которого была «война с бедностью». «Война с бедностью» ныне уже умерла, но многие из программ Джонсона (например, программы «Медикер и Медикейд» в области медицины) остались и продолжают реализовываться при помощи огромной армии чиновников. В 1964 году была создана Комиссия содействия равной занятости, предназначенная для введения в действие закона о гражданских правах. Созданы ведомства, имеющие дело с профессиональной безопасностью, пенсионным планированием и защитой окружающей среды. Приняты акты о контроле за загрязнением воды (1972) и о контроле за поверхностными месторождениями и рекультивацией (1977). Межщ тем и на уровне штатов административные ведомства плодились как кролики. Все упомянутые ранее советы по выдаче лицензий на право занятия профессиональной деятельностью являются ведомствами штатов. Заметный рост числа законов о лицензировании начался в 1980-х годах. Штаты имеют свои собственные законы по ценным бумагам корпораций (так называемые законы голубого неба) , они контролируют многие стороны жизни, которые оставлены без внимания федеральным правительством. Некоторые регулирующие ведомства шатов имеют громадное влияние на жизнь штата, например железнодорожная комиссия Техаса, несмотря на свое название, контролирует добычу и переработку нефти и газа в Техасе, она обладает правом приостанавливать добычу и переработку нефти, «превышающук)... потребности рынка», которое дает ей фантастические экономические рычаги.

В результате — невиданный рост числа комиссий и ведомств на всех уровнях управления. Администрация президента Р.Рейгана прорвалась к власти под флагом сокращения численности бюрократии. Но его войска едва ли причинили скольконибудь значительный ущерб Левиафану. Ни одно крупное ведомство не было ликвидировано. Все же «дерегуляризация» имеет на своем счету некоторые заметные успехи, но административное ядро государственной машины осталось неизменным.

ТИПОЛОГИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ОРГАНОВ

На сегодняшний день существует такое громадное количество всяческих учреждений, их деятельность столь многообразна и выполняют ее они столь различными способами, что попытка описать все это множество общими терминами почти наверняка обречена на провал. Одним из возможных способов классификации является классификация учреждений по предмету управления. Так, некоторые учреждения занимаются вопросами регулирования экономики, другие — вопросами социального обеспечения, третьи управляют общественными ресурсами. Опять-таки некоторые учреждения регулируют только отдельные отрасли промышленности (железные дороги, банки), другие регулируют весь бизнес в целом.

Еще один доступный способ выделить различия межщ учреждениями — рассмотреть их структуру. Одни учреждения независимы, другие — нет. По закону, учреждение является независимым в том случае, если оно не принадлежит к олнительно ти. Независимость означает, что исполнительная власть не имеет права контролировать работу данного учреждения. Президент назначает членов Межрегиональной торговой комиссии, но после того, как они заняли свое место, он уже не является их «боссом», и они уже не обязаны подчиняться его командам. Другой пример: Ведомство социальной защищенности является частью министерства здравоохранения и гуманитарных служб. Служащий данного ведомства проводит свою собственную политику, но он может быть поправлен или даже уволен министром, который является его начальником или начальником его начальника — президентом.

Мы можем провести различия между «дружественными» и «враждебными» советами и учреждениями, если, конечно, не будем воспринимать эти термины слишком уж буквально. «Дружественные» советы и учреждения состоят из тех же людей, которыми совет или учреждение должны управлять. Межрегиональная торговая комиссия в этом смысле не является «дружественной». По закону, ни один человек, связанный с железнодорожным бизнесом, не может заседать в этой комиссии. Советы штатов, выдающие лицензии аптекарям, водопроводчикам или оптометристам, совсем другое дело. Аптекари, водопроводчики, оптометристы контролируют деятельность этих советов и занимают почти все их стулья. Например, совет штата по оптометрии в Калифорнии состоит из девяти членов, назначаемых губернатором штата. В него должно входить трое «общественных представителей», но остальные шесть мест принадлежат практикующим оптометристам.

Существуют определенные исторические причины возникновения подобного различия между мя тип ми ч ждениЙ. Лицензирование профессии водопроводЧиков, скорее всего, ыло идеей самих водопроводчиков. Тем самым они хотели дискриминировать «любителей», обеспечить свой приоритет, взять под контроль все рабочие места и поддерживать уровень цен на свои услуги. В основном это были экономические цели, не слишком отличающиеся от целей профессиональных союзов и самих рабочих. Но представители не всех профессий могут объединиться вместе и организовать эффективно действующие союзы. Против кого могли бы бастовать аптекари, врачи или водопроводчики? От кого они могли бы требовать повышения зарплаты? Лучших результатов они могут достигнуть, формируя профессиональные группы и настаивая на том, чтобы легислатуры лицензировали их занятия, облекая советы, практикующие данную профессию, властью решать, кому выдавать лицензии, как и почему. Этот акт передает контроль над членством и условиями работы строго в дружеские руки.

С другой стороны, по крайней мере часть организаций по контролю над деятельностью железнодорожных компаний являются «враждебными». Враждебность проистекает от грузоотправителей и торговцев, которые опасаются мощи этих компании и полагают, что железные дороги обладают слишком большой властью в стране. Конечно, дело не обстоит столь однозначно. Многие уступки были получены железными дорогами в то время, когда акт о создании Межрегиональной торговой комиссии проходил через Конгресс. Но элемент враждебности все-таки остался частью общего пакета. Эта посылка верна и для всего комплекса экономического регулирования.

Каков бы ни был источник регулирования деятельности железных дорог или регулирования деятельности предприятий общественного пользования, авиалиний и тому подобрых организаций, что же происходит на практике? Кому служат комиссии? Одна популярная теория отвечает на эти вопросы следующим образом: регулируемая ПРОМЫШЛеННОСТЬ постепенно «захватывает» комиссии и заставляет их работать на себя. М ТК превращается в ставленника железнодорожных компаний, телевизионные сети берут на себя функции ФКСК. Куклы дергают кукловода и заставляют его танцевать с помощью своих ниток.

До некоторой степени подобное утверждени•е соответствует истине. По крайней мере регулирующие инстанции должны уживаться с объектами регулирования. Они учатся смотреть на вещи глазами своих подчиненных. Члены комиссий обязаны регулировать бизнес, а не уничтожать его. Например, компания по производству газа или электроэнергии обращается в комиссии штата с просьбой о поднятии цен на свою продукцию. Она предоставляет комиссии цифры и факты, свидетельствующие о росте цен: уголь, нефть, труд стали дороже. Если комиссия признает приведенные факты заслуживающими внимания, то она соглашается с увеличением соответствующих расценок гораздо чаще, чем отказывает. Комиссия в первую очередь должна заботиться о здоровье подведомственной отрасли. Компания по производству газа или электроэнергии имеет частных владельцев и, естественно, должна приносить доход. Далее, некоторые члены комиссий приходят из той отрасли, которую они регулируют, и многие собираются вернуться туда после того, как срок их полномочий истечет. Они не желают быть слишком жесткими и мешать производству. Исторически сложилось, что интересы общественности или отдельного потребителя не были доминирующими. Кто мог поднять свой голос в защиту простых людей в стенах учерждений и заниматься этим каждодневно? Никто. А вот лоббисты и адвокаты компаний всегда были тут как тут, отстаивая интересы своих фирм. и пот ебителей возникло лишь совсем недавно.

уществует некоторое эмпирическое подтверждение теории «захвата». Например, Дэвид Сербер в 1969 году занимался изучением деятельности департамента страхования Калифорнии и того, как он обращался с жалобами потребителей. В результате проведенных исследований он нарисовал удручающую картину. Департамент всячески старался удовлетворять требования страховых компаний. К потребителям же, поднимавшим шум, относился как к чудакам. Персонал систематически дискриминировал женщин, чернокожее население, представителей нижних социальных слоев и всех тех, кто казался «возбужденным и злым».

Это было отнюдь не самое крупное учреждение штата, и исследование относилось к 1969 году. Изменилась ли ситуация на сегодняшний день? Существуют определенные признаки, позволяющие ответить на этот вопрос утвердительно. Организованное движение потребителей стало сильнее, чем было в 1969 гощу. Стал более жестким и внешний контроль над деятельностью административных органов.

контроль НАД АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

Процесс расширения административной деятельности характерен для всего современного мира. Он является наиболее бурно развивающейся отраслью права, хотя зачастую внешне и незаметен. В руках администраторов скопилась огромная власть. Даже на долю самых мелких чиновников, находящихся на самых нижних ступенях иерархической административной лестницы, иногда приходятся весьма значительные полномочия. Для человека, который хлопочет о выделении пенсии или разрешения на содержание собаки, или о разрешении спора с местными властями, или для той компании, которая хочет выпустить ценные бумаги или заняться строительством нового завода, власть даже самого мелкого чиновника кажется безграничной и даже почти бесконтрольной. Одним из важнейших стратегических вопросов административного права является вопрос о том, насколько жестким должен быть контроль над деятельностью учреждений. Кто будет выполнять эту работу и как?

Административные учреждения подчинены как внешнему, так и внутреннему контролю. Внутренний контроль встроен в структуру самого учреждения. Высшие чиновники следят за деятельностью низших. Инспектора и ревизоры курируют работу бюрократии. Отчеты, выборочные проверки, доклады и внутренние ревизии предотвращают коррупцию и плохую работу. Такая надежда по крайней мере имеется.

Внешний контроль начинается с законодательного акта. Для каждого отдельного учреждения свои меры контроля и ограничений вписаны в текст закона о нем. Так, например, Федеральная торгово-промышленная комиссия обладает правом предотвращать или устранять «нечестную» конкуренцию, но акт о Федеральной торговопромышленной комиссии дает также право и бизнесменам, чье поведение признано неправильным, оспаривать это определение на формальном слушании. Акт об административных процедурах (ААП), появившийся на свет в 1946 году, во многом имеет отношение ко всем комиссиям. Он устанавливает эталоны процедур, которым учреждения должны следовать. Например, согласно ААП, учреждение обязано публиковать «список своих центральной и местных организаций», оно должно публиковать свои правила процедур и информировать общественность о том, где люди могут отыскать необходимые формы. Все эти публикации появляются в «Федеральном регистре». Учреждение должно также сделать достоянием гласности свои нормы и инструкции, и оно обязано давать объявления в случае, если намерено внести изменения в эти правила. Конечно, информацию «Федерального регистра», занимаюцую до 75 ООО страниц в год, трудно соотнести с информацией шестичасовых новостей, но тем не менее она доступна для юристов и специалистов. Учреждения, помимо всего прочего, должны объяснять в «Федеральном регистре» сущность любого из своих новых правил; и они должны предоставлять общественности возможность возражать или делать письменные замечания.

Далее, наиболее очевидным примером внешнего контроля над федеральными учреждениями является Конгресс, с его властью издавать законы. Конгресс издает законы, создающие учреждения, он может и отменить эти законы, тем самым уничтожив свои создания. Он может. в любое время предоставить им новые полномочия. Конгресс в 1981 году (после интенсивной обработки лоббистами от инЩ'стрии) заставил Комиссию по безопасности потребительских товаров снизить требования стандартов по безопасности для мощных сенокосилок. У комиссии не было иного выбора, как подчиниться.

Некоторая доля контроля лежит внутри учреждения, но вне их существует и регулярная цепь команд. Вполне осуществимой является идея придать контролерам или инспекторам, даже если они и принадлежат к контролируемой организации, ббльшую независимость. Армия и флот, например, имеют генеральных инспекторов. То же имеют и многие правительственные учреждения. Акт о генеральных инспекторах от 1978 года создал такие должности в кабинете министров и в некоторых учреждениях. Помимо всего прочего, генеральный инспектор имеет право «получать и расследовать» жалобы о растратах и злоупотреблениях. Генеральный инспектор обязан при этом держать в тайне имена осведомителей.

Такая форма контроля частично основана на концепции «омбудсмена». Это слово, а возможно, и сама идея пришли к нам из Скандинавии. Многие частные учебные заведения, например Стэнфордский университет, учредили такие посты и у себя. Омбудсмен — это чиновник, являющийся независимым и (как обычно надеются)“ непредвзятым; он выслушивает жалобы от служащих и прочих и пытается в них разобраться. Поскольку в своей деятельности он не преследует личных целей, его рекомендации должны быть справедливы и беспристрастны. То, какой властью он обладает, зависит от конкретного учреждения.

Наиболее известной формой внешнего контроля за административными учреждениями, вероятно, является судебный надзор. Реально то, что называется административным правом, как его трактуют в юридических школах, представляет собой право судебного надзора. Частное лицо или компания, не удовлетворенные решением учреждения, прежде всего должны попытаться достичь удовлетворяющего их решения при помощи соответствующей процедуры или апелляции внутри данного учреждения. Затем они могут предпринять следующий шаг — попытать счастья в суде. Многие статуты, учреждающие административные органы, несут в себе или подразумевают право судов на пересмотр решений этих учреждений. Акт об административных процедурах и был принят с этой целью; Верховный суд подтвердил, что право на пересмотр подразумевается, если только Конгресс твердо и ясно не высказался противопоЛожным образом. Это случается время от времени. Конгресс провозглашает, что определенные решения Ведомства по делам ветеранов являются «окончательными» и обжалованию не пощлежат. Ни один суд не обладает мастью пересматривать такое решение. Но подобные вердикты выносятся крайне редко.

Передача судам права надзора непростое дело. Оно не означает, что стоит только щелкнуть пальцами, и жалоба будет зарегистрирована. На этом пути стоит много препон. Чтобы начать действовать, надо сначала обратиться к процедурным вопросам. Одним из них является концепция «обоснования». Не каждый может жаловаться на действия учреждения. Претензия на обоснование (обладание правом жаловаться) обычно означает, что жалобщик должен доказать свою кредитоспо• собность. Например, если министерство внутренних дел разрешает компании «Хилтон» строительство объекта в парке, то могу ли я как любитель природы жаловаться на нее? Вероятно, нет. я не получу права на обоснование. Просто того акта, что я люблю гулять по парку, или охотился здесь когда-то, или только соираюсь охотиться, недостаточно. Правила обоснования весьма сложны; когда они расширяются или сужаются, сфера судебного надзора в свою очередь соответственно расширяется или сужается. До недавнего времени федеральные суды довольно либерально относились к вопросу обоснования, растягивая понятие, для того чтобы позволить группам, представляющим «общественность», вмешиваться в решение, даже когда они не обладают определенными финансовыми возможностями. Такое положение дел открыло двери к обоснованию консервативным группам, противившимся строительству новых электростанций, или церковным группам, или просто зрителям, жалующимся на политику некоторых телевизионных программ. Но недавно суды, кажется, несколько одумались и кое от чего отказались.

Сфера судебного надзора также узка. Как правило, суды не подвергают сомнению решения ведомств. Если У ППМ решает, что какие-либо таблетки неэффективны, и не допускает их на рынок, производитель может попытаться убедить суд пересмотреть решение. Но, как правило, суд даже не будет рассматривать доказательства; он не будет выяснять, действуют эти таблетки или нет. Суд сосредоточит свое внимание в основном на процедурах учреждения. Следовало ли У ППМ в своих действиях акту об Административных процедурах? Выполняло ли У ППМ требования Конгресса и правильным ли способом? Подкреплено ли его решение какимилибо доказательствами? Если ответы на все эти вопросы утвердительны, то суд не будет пересматривать решения, принятого учреждением.

Пока все правильно, но в действительности граница между процедурой и сущностью — между решениями «права» и решениями «факта» — довольно расплывчата; и некоторые суды все-таки пересматривают, с большой долей самоуверенности, решения учреждений. До Нового курса суды вообще были враждебно настроены по отношению к административным- учреждениям; они исследовали их работу самым тщательным образом (кто-то мог бы сказать, что слишком внимательно). Во времена Нового курса Верховный суд неоднократно выражал эту враждебность во многих известных случаях. Суд не желал, чтобы Конгресс «делегировал» часть своих полномочий ведомствам. Пожалуй, наиболее пресловутым решением эпохи Нового курса было решение по делу «Шечтер Полтри корпорейшн» против Соединенных Штатов. В нем суд объявил акт о Национальном ПРОМЫШЛеННОМ возрождении неконституционным и тем самым разрушил один из краеугольных камней рузвельтовской программы.

Это дело и ему подобные вызвали бурю протеста. В конце концов президент Рузвельт отстоял свою точку зрения. Старые, консервативные судьи ушли в отставку; президент назначил новых, которые разделяли его мнение. Верховный суд в основном потерял вкус к нападкам на административные учреждения. После вступления в силу Нового курса для учреждений наступил долгий медовый месяц. Суды не проявляли желания вмешиваться в административные решения, за исключением экстраординарных случаев. Они отказывались вмешиваться в решения ведомств, если те хотя бы чуть-чуть были защищены процещурно и имели доказательства, дающие возможность держаться за свою позицию.

Этот медовый месяц ныне, кажется, подошел к конщу^т. Современное поколение проявляет все меньше почтительности. Отдельные лица и группы становятся более активными, чем ранее, борясь с учреждениями в стенах суда; да и сами суды начинают играть более активную роль в контролировании деятельности административных учреждений. Судебный надзор стал жестче, чем раньше; суды вообразили себя сторожевыми псами, равными по важности учреждениям. Большинство наблюдателей согласно с этим.

Почему все происходит именно так? Суды меняют свое поведение в ответ на изменения во внешнем мире. Мы можем отметить несколько факторов.

а) Общественность вообще потеряла часть своей веры в административный процесс. Административный процесс, конечно же, остался таким, каким и был, но все большее число людей думают о нем в лучшем случае как о необходимом зле. Административный процесс — это «красная тряпка», «бюрократия»; он расточителен, разщут, неэффективен. Политиканы обеих партий находят удобным вести кампанию против «бюрократии». Движение за «дерегуляризацию» уже отмечалось ранее. Все это было желанием повернуть время вспять — дать обратный ход тенденции усиления государственного контроля над экономической жизнью страны. Движение в сторону «дерегуляризации» пока не оказало сколько-нибудь серьезного влияния на сферу регулирования. Но фактически оно представляет собой реакцию против правительства и тем самым обретает более широкий смысл. Администрация Рейгана решила сократить размеры аппарата управления, сэкономить сотни страниц «Федерального регистра» и сократить бурный поток правил и инструкций. Эти цели в большей степени служат завоеванию политической популярности. Конечно, легче сказать, чем сделать.

б) Судебный контроль достаточно дорог и требует больших затрат времени. Только крупные фармацевтические компании владеют достаточными средствами, для того чтобы организовать нападки на нормы и правила У ППМ. В последние годы на сцене появились новые действующие лица, представляющие новые группы, например потребителей. Конечно, ни один отдельно взятый потребитель не имеет ни времени, ни денег, ни умения, чтобы бороться против гигантских ведомств или соперничать с крупными корпорациями. Но когда потребители объединяются вместе, то это уже совсем другое дело. Где был бы закон об охране окружающей среды без давления, оказываемого группами, подобными Сьерра-клубу? Особенно сильным њлиянием стали обладать юридические фирмы по «общественным интересам», созданные с целью проведения правовых сражений от имени потребителей. На сегодняшний день существует не так уж много подобных фирм, но и они производят немалый фурор на судебных заседаниях.

в) Опять-таки за вышеозначенной тенденцией стоят изменения в общественном мнении. Потребители объединяются в группу, потому что существует движение потребителей, то есть некоторые потребители оказываются достаточно злы на бизнес или правительство и хотят что-то сделать, щая того чтобы и их мнение чего-нибудь стоило. Суды стали меньше уступать ведомствам потому, что отдельные слои общественности стали уступать им меньше, чем раньше.

Еще недавно велись дискуссии о том, влияет ли общественное мнение в достаточной степени на деятельность ведомств. Часто, когда люди жалуются на неблагожелательность, неотзывчивость ведомств, они обычно имеют в виду то, что работа данных ведомств не отвечает именно их интересам. Но ведомство может проигнори-

ровать группу А из-за давления группы В, интересы которой не совпадают с интересами А. В таком случае мы можем легко, но ошибочно вообразить, что учреждения работают плохо по технологическим, структурным или чисто бюрократическим причинам. На самом деле они отвечают чьим-то интересам, но, с нашей точки зрения, не тем интересам. Техническая реформа ничего не даст. На самом деле необходима политическая реформа, которая дала бы группе А больше власти или оказала бы давление в нашу пользу (если мы именно этого хотим) .

С другой стороны, кажется, что-то на самом деле происходит с бюрократией, что понижает ее акции и делает ее более тонкокожей. Прежде всего основной способ сделать ведомства независимыми состоит в том, чтобы освободить их от сиюминутного политического контроля. Для гражданских служб этот способ состоит в ослаблении влияния на нее политиков и широкой общественности. Этот- способ может привести к слишком резким изменениям. Когда мы регулируем порядок продвижения и срок пребывания в должности — когда ужесточаем внутренний контроль в большей степени, чем внешний, — мы рискуем исказить стимулы людей, составляющих бюрократию. Отдельно взятый человек разочаровывается и падает духом; выдающиеся действия становятся рискованными. Робкие бюрократические умы преобладают в учреждениях. Поощряются те, кто точно следует предложенным правилам и никогда не доставляет беспокойства. Политические изменения становятся почти невозможными.

Бюрократия находится в сердце современного права и управления. Обширная гражданская служба, немыслящая и невидимая, рассыпана по тысячам крохотных учреждении, производя правила и применяя их, как войско слепых муравьевсолдат, слещуя инстинкту. Жизнь, конечно, была бы без них невозможна. Но кто-то может сказать, что бюрократия высасывает жизненно важные соки из экономики и каждодневными придирками осуществляет род мелкой тирании. Существует ли способ придать современному государству человеческое лицо? Возможно ли существование эффективного, умелого и справедливого правительства? Никто не знает ответа на эти вопросы.