Противодействие коррупции в органах законодательной и исполнител. Занятие 1 по теме 7 Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых
 Скачать 43.61 Kb.
|
|
Задание 2. Дайте характеристику основных положений Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» об антикоррупционной экспертизе правовых актов и их проектов как важнейшей мере профилактики коррупции. Ответ: Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации является разновидностью экспертизы нормативных правовых актов, наряду с другими видами: правовая, научная, лингвистическая, финансово-экономическая, экологическая и др. В то же время антикоррупционную экспертизу можно рассматривать и как часть (этап) правовой экспертизы, проводимой уполномоченными органами государственной власти. Правовой основой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ является федеральное законодательство, действующее на всей территории Российской Федерации, а также региональное законодательство, регулирующее правоотношения в сфере проведения антикоррупционной экспертизы правотворческими органами субъекта РФ, разработанное в рамках реализации единой антикоррупционной политики Российской Федерации. Впервые на уровне федерального закона положения о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов были закреплены статьей 6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в соответствии с которой антикоррупционная экспертиза выступает одной из шести мер по предупреждению (профилактике) коррупции. В соответствии с пунктом 3 статьи 1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ действие института антикоррупционной экспертизы распространяется как на федеральные нормативные правовые акты, так и на законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также муниципальные правовые акты. На современном этапе развития антикоррупционного законодательства в сфере организации и проведения экспертной работы во всех исполнительных органах государственной власти процедура проведения антикоррупционной экспертизы урегулирована ведомственными методиками. Профильный Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», установивший правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, определяет данный инструмент противодействия коррупции через его основную цель, а именно выявление коррупциогенных факторов в нормах действующего законодательства (и проектов нормативных правовых актов) и их последующее устранение. Мониторинг регионального законодательства позволяет констатировать, что в субъектах РФ в большей части воспроизводятся нормы ст. 2 Федерального закона № 172-ФЗ, закрепившие основные принципы организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (и их проектов), среди которых: обязательность проведения данной процедуры в отношении проектов нормативных правовых актов; необходимость проведения оценки нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами; обеспечение обоснованности, объективности и наличие возможности проверки результатов проведенной антикоррупционной экспертизы; наличие соответствующей компетентности лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Важным принципом, реализуемым при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) на региональном уровне, выступает институт сотрудничества органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, их должностных лиц с институтами гражданского общества. Во многих субъектах РФ детализирован перечень нормативных правовых актов субъекта РФ, подлежащих обязательной оценке на коррупциогенность правотворческими органами на стадии разработки проекта. Данный перечень установлен в законах субъектов и других подзаконных актах антикоррупционного законодательства субъекта РФ исходя из принципов и целей проведения экспертного анализа нормативно-правовых актов. Анализ регионального законодательства позволяет констатировать, что практически во всех регионах антикоррупционная экспертиза не проводится в отношении правовых актов индивидуального характера, то есть касающихся интересов физических и юридических лиц, либо рассчитанных на однократное применение, а также договоров, заключаемых органами местного самоуправления, что, вероятно, вполне оправдано. Говоря о нормативном закреплении института антикоррупционной экспертизы, следует отметить, что законодатель не дает прямого определения «антикоррупционной экспертизы» на уровне федерального законодательства, определяя лишь цель ее проведения через процедуру выявление в нормативных правовых актах (и их проектах) коррупциогенных факторов для их последующего устранения (ст. 1 Федерального закона № 172-ФЗ). Системный подход экспертизы нормативного правового акта, по мнению Ю.А. Тихомирова, предполагает оценку связей правовых актов между собой антикоррупционную экспертизу, как по формуле «первичная — вторичная», так и по формуле «совместимости регулирования», что вполне обосновано. Содержательная сторона антикоррупционной экспертизы, отражающая ее основную цель, закрепленную в ст. 1 Федерального закона № 172-ФЗ, антикоррупционная экспертиза нормативного правового акта на региональном уровне представляет собой деятельность уполномоченных должностных лиц компетентных органов и независимых экспертов, имеющих соответствующую квалификацию и уровень профессиональной подготовки, состоящая в экспертной оценке нормативного правового акта (его проекта), в целях выявления коррупциогенных факторов и выработки рекомендаций по их последующему устранению, по результатам проведенной работы составляется итоговый документ — заключение. Методической основой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (и их проектов) всеми субъектами (органы прокуратуры РФ, Минюст России и его территориальные органы, органы исполнительной власти субъекта РФ, представительные (законодательные) органы субъекта РФ, организации, независимые эксперты) является принятая Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Методика)18. Согласно указанной Методике, антикоррупционной экспертизе необходимо подвергать каждую норму нормативного правового акта или положения проекта нормативного правового акта, с чем сложно не согласиться. На современном этапе развития антикоррупционного законодательства во всех субъектах РФ сформирована региональная нормативная база, обеспечивающая проведение антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта правотворческими органами, установлен перечень актов, подлежащих экспертной оценке, субъектный состав, порядок проведения, инструментарий экспертизы, что представляется крайне актуальным, практически важным и, по существу, во многом обусловливает качество проведения процедуры. Антикоррупционная экспертиза во многих субъектах РФ представляет собой отдельный вид экспертной оценки, наряду с другими видами экспертизы: финансово-экономической, экологической, лингвистической и др. В то же время в отдельных субъектах РФ в регламентах (правилах) правотворческих органов проведение антикоррупционной экспертизы является неотъемлемым этапом правовой. Вместе с тем, несмотря на достаточно высокий уровень проработанности процедуры антикоррупционной экспертизы на законодательном уровне, практика работы территориальных органов Минюста России показывает, что необходима дальнейшая работа по совершенствованию данного вида экспертной деятельности на региональном и (особенно) на муниципальном уровнях. Так, по итогам работы в 2015 г. из 219 498 рассмотренных документов в 2127 (что составляет 1,0% от общего числа) выявлено 3390 коррупциогенных факторов, в том числе в 1399 нормативных правовых актах субъектов РФ выявлены 2157 коррупциогенных факторов, в 406 проектах нормативных правовых актов субъектов РФ выявлены 677 коррупциогенных факторов, в 36 уставах муниципальных образований выявлено 99 коррупциогенных факторов, в 13 проектах уставов муниципальных образований выявлено 48 коррупциогенных факторов, в 116 муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований выявлено 196 коррупциогенных факторов, в 157 проектах муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований выявлено 213 коррупциогенных факторов19. В 2015 г. устранено 2049 коррупциогенных факторов в 1266 документах (59,5% от общего числа документов, содержащих коррупциогенные факторы), в том числе в 835 нормативных правовых актах субъектов РФ в 249 проектах нормативных правовых актов субъектов РФ, в 18 уставах муниципальных образований, в 7 проектах уставов муниципальных образований, в 55 муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований, в 102 проектах муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований. Как показывает практика, в настоящее время основной проблемой, связанной с проведением антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов), является проблема недостаточного методического обеспечения процедуры проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ самими правотворческими органами. Совершенно очевидна необходимость эффективного обеспечения правотворческих органов субъектов РФ (и муниципальных образований) методическими материалами, научными разработками – всем арсеналом современного юридического инструментария. Второй немаловажной проблемой реализации данного вида экспертного анализа законодательства является низкая активность института общественной независимой экспертизы. Закрепление Федеральным законом № 172-ФЗ института независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов должно, по замыслу законодателя, существенным образом способствовать активному вовлечению институтов гражданского общества в процесс противодействия коррупциогенным проявлениям в законодательстве. Вместе с тем независимая экспертиза, проводимая аккредитованными в установленном порядке 20 юридическими и физическими лицами, проводится в инициативном порядке, то есть по желанию самих экспертов. Следует констатировать ежегодное увеличение количества аккредитованных Минюстом России независимых экспертов. Так, в 2015 г. Минюстом России рассмотрено 185 заявлений об аккредитации в качестве независимых экспертов, на основании которых аккредитованы 165 физических лиц (в 2014 г. — 135) и 20 юридических лиц (2014 г. — 35). По состоянию на 24.06.2016 количество независимых экспертов составляет 2278, в том числе физических лиц — 1935 чел., юридических лиц — 34321. Вместе с тем, как показывает практика, и на это указывают многие исследователи, активность независимых экспертов достаточно низкая. Одной из главных причин низкой результативности работы независимых экспертов является отсутствие единого (согласованного) механизма правового регулирования ее организации. Низкая активность независимых аккредитованных экспертов может объясняться еще и тем, что данный вид деятельности осуществляется на безвозмездной основе и по собственной инициативе эксперта, более того, заключение эксперта по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер, и не всегда воспринимается разработчиком (органом, организацией или должностным лицом), что также снижает мотивацию к проведению экспертной оценки. Таким образом, институт антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации представляет собой признанный инструмент профилактики коррупции в обществе, направленный на выявление и устранение коррупциогенных факторов в нормах действующего регионального законодательства. Данный вид экспертной оценки законодательства, безусловно, способствует повышению качества нормативных правовых актов субъектов РФ в рамках реализации единой национальной антикоррупционной политики нашего государства. Практическое занятие по теме 2. Законодательное обеспечение противодействия коррупции в истории России. 1. В чем заключается национальная стратегия противодействия коррупции? Национальная стратегия противодействия коррупции России принята на основе анализа работы государственных и общественных институтов по исполнению Федерального закона «О противодействии коррупции» и Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом РФ 31.07.2008 № Пр-156. Начало системной борьбы с коррупцией в России связано с утверждением Указом Президента РФ от 13.04.2010 № 460 Национальной стратегии противодействия коррупции. Этим же актом были внесены изменения в Национальный план противодействия коррупции на 2010—2011 гг., который в дальнейшем дополнялся каждые два года. Национальная стратегия противодействия коррупции разработана: а) исходя из анализа ситуации, связанной с различными проявлениями коррупции в Российской Федерации; б) на основании общей оценки эффективности существующей системы мер по противодействию коррупции; в) с учётом мер по предупреждению коррупции и по борьбе с ней, предусмотренных Конвенцией Организации Объединённых Наций против коррупции, Конвенцией об уголовной ответственности за коррупцию и другими международными правовыми документами по противодействию коррупции, участником которых является Российская Федерация. Меры по реализации Национальной стратегии противодействия коррупции, отражаемые в правовых актах Российской Федерации, в национальном плане противодействия коррупции на соответствующий период, в планах федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по противодействию коррупции, должны соответствовать общепризнанным принципам и нормам международного права в области основных прав и свобод человека и гражданина, зафиксированным во Всеобщей декларации прав человека и в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах. Основные направления реализации Национальной стратегии противодействия коррупции. Национальная стратегия противодействия коррупции реализуется по следующим основным направлениям: а) обеспечение участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции; б) повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию коррупции; в) внедрение в деятельность федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и управленческих решений, а также обеспечивающих межведомственное электронное взаимодействие указанных органов и их взаимодействие с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг; г) совершенствование системы учёта государственного имущества и оценки эффективности его использования; д) устранение коррупциогенных факторов, препятствующих созданию благоприятных условий для привлечения инвестиций; е) совершенствование условий, процедур и механизмов государственных и муниципальных закупок, в том числе путём расширения практики проведения открытых аукционов в электронной форме, а также создание комплексной федеральной контрактной системы, обеспечивающей соответствие показателей и итогов выполнения государственных контрактов первоначально заложенным в них параметрам и утверждённым показателям соответствующего бюджета; ж) расширение системы правового просвещения населения; з) модернизация гражданского законодательства; и) дальнейшее развитие правовой основы противодействия коррупции; к) повышение значимости комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов; л) совершенствование работы подразделений кадровых служб федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов по профилактике коррупционных и других правонарушений; м) периодическое исследование состояния коррупции и эффективности мер, принимаемых по её предупреждению и по борьбе с ней как в стране в целом, так и в отдельных регионах; н) совершенствование правоприменительной практики правоохранительных органов и судов по делам, связанным с коррупцией; о) повышение эффективности исполнения судебных решений; п) разработка организационных и правовых основ мониторинга правоприменения в целях обеспечения своевременного принятия в случаях, предусмотренных федеральными законами, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, а также в целях реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации; р) совершенствование организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и повышение её результативности; с) повышение денежного содержания и пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих; т) распространение ограничений, запретов и обязанностей, установленных законодательными актами Российской Федерации в целях предупреждения коррупции, на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, включая высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности; у) повышение качества профессиональной подготовки специалистов в сфере организации противодействия и непосредственного противодействия коррупции; ф) совершенствование системы финансового учёта и отчётности в соответствии с требованиями международных стандартов; х) повышение эффективности участия Российской Федерации в международном сотрудничестве в антикоррупционной сфере, включая разработку организационных основ регионального антикоррупционного форума, оказание при необходимости поддержки другим государствам в обучении специалистов, исследовании причин и последствий коррупции. |