Занятие Тема Система органов государственной власти и местного самоуправления в зарубежных странах. 1 Блок
 Скачать 194.06 Kb.
|
|
Практическое занятие 2. Тема 5. Система органов государственной власти и местного самоуправления в зарубежных странах. 1 Блок. Вопрос 1. Законодательная власть: парламент Парламент – это высший представительный и законодательный орган в демократических государствах. Он может называться по иному, например, конгресс – в США, а также большинстве стран Латинской Америки, сейм - Литва, Латвия, Польша и т.д. Для буржуазных парламентов в период их возникновения была характерна двухпалатная структура. В унитарных государствах она отразила, прежде всего, компромисс между стремящейся к власти буржуазией и дворянством. При этом нижние палаты формировались путем прямых выборов. Представительным нижним палатам противостояли верхние, назначаемые главой государства, либо формировавшиеся по наследственному признаку, либо образованные тем и другим путем. По такому принципу до сих пор формируется Палата лордов Великобритании, состоящая из наследственных пэров, духовных пэров (архиепископов и некоторых епископов), высших судей и пожизненных пэров, которым этот титул пожалован монархом. После второй мировой войны от двухпалатной системы отказались ряд европейских стран (например, Дания и Швеция), некоторые страны Азии и Африки с унитарной формой государственного устройства. В то же время наблюдается и обратная тенденция. Так, в некоторых странах Восточной Европы (Польша, Румыния) в результате проведенной там перестройки государственных институтов восстановлена двухпалатная система. Но все же следует признать, что такая структура парламентов более обоснованна для федераций, где верхняя палата представляет интересы субъектов федерации. Чаще всего верхние палаты образуются путем косвенных или двухстепенных выборов (Австрия, Франция, Нидерланды). В некоторых странах они избираются непосредственно населением (США, Япония, Италия), в ряде государств применяется смешанная система, при которой сочетаются элементы выборности, назначения и наследственности (Бельгия, Ирландия). Используются и другие методы формирования верхней палаты. Так, в ФРГ Бундесрат состоит из членов правительств земель. Поэтому партии, не участвующие в правительствах земель, не могут получить места в Бундесрате. В тех странах, где допускается досрочный роспуск парламента (обычно это полупрезидентские республики, иногда – парламентские), досрочно могут распускаться только нижние палаты. Следует отметить также особенность структуры парламентов. Так в англосаксонской правовой системе под парламентом понимается триединое учреждение, куда входит глава государства (монарх в Великобритании, президент в Индии), верхняя палата и нижняя палата. В странах с влиянием англосаксонского права парламент – это двуединое учреждение, включающее главу государства и однопалатный парламент (например, Танзания). С точки зрения романо-германского права парламент – это учреждение, состоящее максимум из двух палат, верхней и нижней. Члены нижней палаты обычно называются депутатами, члены верхней палаты – сенаторами. Они являются профессиональными парламентарии. Поэтому, как правило, они не могут одновременно находиться на невыборных государственных должностях, а также занимать другие выборные должности, например членов органов местного самоуправления. Внутренняя структура палат парламента очень похожа. Ведущую роль в деятельности парламента играет его руководящий орган. В странах с двухпалатной системой каждая палата формирует свой руководящий орган. В странах с двухпалатной системой парламентов конституции обычно наделяют нижнюю и верхнюю палаты разным объемом полномочий, но законодательными правами обладают при этом они обе. Так, только Сенат Конгресса США рассматривает и решает такие вопросы, как ратификация и денонсация международных договоров, дает согласие на назначение высших лиц американской администрации. Главное полномочие любого парламента – это принятие законов. По характеру закрепленной в конституциях законодательной компетенции парламенты принято делить на три группы: с абсолютно неограниченной, абсолютно ограниченной и относительно ограниченной законодательной компетенцией. К первой группе относятся парламенты, юридически обладающие правом принимать законы по любым вопросам (Великобритания, Италия, Ирландия, Греция, Япония). Во вторую группу входят парламенты преимущественно федеративных государств, чьи конституции четко разграничивают права федерации и ее субъектов (например, США). Третью группу составляют парламенты, рамки ограниченной законодательной компетенции которых довольно подвижны. Это парламенты некоторых федераций (ФРГ, Индия, Малайзия), где имеется совместная законодательная компетенция федерации и ее субъектов. Финансовые полномочия парламентов заключаются в даче согласия на установление налогов и других источников государственных доходов, а так же в принятии государственного бюджета. Следует в то же время отметить, что часть финансовых прав парламентов стран, входящих в Европейский Союз, перешла к его органам. Это касается, например, установления таможенных пошлин и некоторых других сборов. В области обороны и внешней политики парламент наделен исключительной компетенцией в вопросах войны и мира. Однако практика знает факты, когда правительство (президент) ставило парламенты перед свершившимся фактом. Кроме того, ряд конституций предоставляют исполнительной власти право решать вопросы войны в случае, если парламент не может по тем или иным причинам решить этот вопрос. Помимо указанных выше прав парламенты решают вопросы о выделении ассигнований на оборону, о разрешении или запрещении нахождения иностранных войск на территории страны, о вхождении страны в военные союзы, об условиях призыва на военную службу и ряд др. Как правило, парламентам предоставлено право ратификации и денонсации международных договоров. При этом в одних странах это относится ко всем договорам (США, Япония), в других — к наиболее важным (Франция, Италия, ФРГ, Венгрия). Также парламент имеет полномочия по формированию других высших органов власти, например, избрание президента в парламентских республиках (Израиль, Ливан), дача согласия на назначение судей высших судов (США, Франция) и т.д. Полномочиями судебных органов парламенты обычно не наделяются. Исключение составляет Палата лордов британского Парламента, которая в первой инстанции (в составе судебных лордов) рассматривает дела о преступлениях, совершенных пэрами, и может выступать в качестве апелляционной инстанции. В большинстве же государств парламенты наделены правом привлекать президентов, членов правительства, а иногда и других высших должностных лиц государства к судебной ответственности за совершенные ими преступления. Такая процедура получила наименование "импичмента"- то есть отрешение от должности. Оценка роли парламента в политической жизни, степени влияния на него исполнительной власти зависит не только от его компетенции, но также и от порядка рассмотрения вопросов, входящих в его компетенцию. Основную часть своих полномочий парламент осуществляет на сессиях – это период работы парламента между парламентскими каникулами. Они созываются в различных странах от одного до четырех раз в год. Созыв внеочередных, или чрезвычайных, сессий осуществляется по инициативе председателя палаты (Италия, Турция), главы государства или правительства (Франция, Бельгия, Япония), а также по требованию определенного числа депутатов. Одновременно собирается и другая палата. Параллельно с понятием сессии важно определить понятие пленарного заседания – это собрание депутатов вместе для решения вопросов компетенции парламента. Регламенты парламентов устанавливают кворум, при котором пленарные заседания парламентов признаются действительными. В одних странах он составляет большинство членов законодательного корпуса, в других достаточно незначительного меньшинства (Великобритания). В ряде стран отсутствие депутата без уважительных причин влечет за собой финансовые санкции. План работы сессии и повестка дня пленарных заседаний подготавливаются руководством парламента (палат) по согласованию с лидерами парламентских фракций. Наибольшее время отводится законодательной процедуре. Законодательный процесс включает несколько стадий: законодательную инициативу, обсуждение законопроекта парламентом, принятие законопроекта, а также промульгацию – это подписание и опубликование закона главой государства. Законодательная инициатива - означает, что законопроект принимается к рассмотрению, если он внесен соответствующими лицами или органами и согласно установленным правилам. В зависимости от субъекта законодательной инициативы различают следующие виды инициативы: правительственная (или главы государства), парламентская, народная и специальная. Народнаяинициатива заключается в предоставлении ее определенному числу избирателей. Так, в Швейцарии законопроект могут внести не менее 50 тыс. избирателей, а в Австрии - 100 тыс. Она предусмотрена лишь в некоторых странах и используется чрезвычайно редко. То же самое можно сказать и о специальной инициативе, которая дает право вносить законопроекты некоторым органам, например кантональным органам в Швейцарии, Национальному экономическому совету и областным советам в Италии. Обсуждение законопроекта Рассмотрение законопроекта обычно проходит в нижней палате парламента, если он двухпалатный. Обсуждение законопроекта принято делить на стадии, называемые чтениями – это процедура обсуждения и голосования по поводу законопроекта на пленарном заседании палаты. Первым чтением обычно является принятие законопроекта к рассмотрению и оглашение его наименования председателем палаты. Если на этой стадии законопроект принят, то это значит утверждение его основной цели и принципов, которые уже нельзя менять в последующих чтениях. В странах, где имеется развитая система постоянных комиссий и принят обязательный порядок их заключения на законопроект, он обычно направляется в соответствующую комиссию после первого чтения для его подготовки ко второму. После рассмотрения в комиссии законопроект с ее заключением вновь поступает в палату, во второе чтение. Во втором чтении каждая статья законопроекта обсуждается и голосуется, а также вносятся поправки. Регламенты и парламентская практика разработали различные способы ограничения прав депутатов в процессе этого чтения. Регламенты ограничивают возможности и продолжительность выступлений депутатов. Можно назвать такой прием, как "гильотина", т.е. установление точного времени, отведенного на обсуждение, после чего прения прекращаются, даже если не смог ли выступить многие желающие. Прием "кенгуру" дает Спикеру английского Парламента право самому решать, какие из имеющихся поправок будут поставлены на голосование. Применяются также такие приемы, как "перерыв в заседании для проверки кворума", "предварительный вопрос". В парламентской практике Великобритании это заключается в следующем: ставится вопрос о том, следует ли сразу провести голосование по обсуждаемому законопроекту. Если решение отрицательное, рассмотрение законопроекта откладывается, а при положительном решении проводится немедленное голосование без дальнейшего обсуждения законопроекта. В Сенате США, где ранее не было формальных ограничений для выступлений сенаторов, некоторые из них прибегали к "флибустьерству". Чтобы провалить неугодный им законопроект, они выступали с многочасовыми речами, в результате чего палата не успевала его принять, если он был поставлен на обсуждение незадолго до окончания сессии. Возмущение такой практикой привело к тому, что в регламент Сената было внесено правило, ограничивающее "флибустьерство". Третье чтение, как правило, представляет собой голосование по поводу законопроекта в целом. На этой стадии уже нельзя вносить никаких поправок, кроме редакционных. Голосование проводится при наличии кворума. Как правило, за простой законопроект должно быть подано большинство голосов присутствующих депутатов, а за конституционный - квалифицированное большинство. В Финляндии требование квалифицированного большинства распространяется и на финансовые законопроекты. Третья стадия законодательного процесса - принятие законопроекта. В двухпалатных парламентах после принятия законопроекта одной из палат он передается в другую. Эта палата может принять предложенный законопроект полностью, внести в него поправки, дополнения или вообще отвергнуть (наложить вето). Если права нижней палаты шире, чем верхней, возражения или поправки последней могут быть преодолены при повторном голосовании нижней палатой, то есть нижняя палата может преодолеть вето верхней платы проголосовав повторно за законопроект обычно квалифицированным большинством голосов. В Великобритании для преодоления разногласий между палатами достаточно простого большинства членов Палаты общин, но такое голосование можно провести не ранее чем через год после ее первого решения. Во Франции для преодоления разногласий создается смешанная комиссия на паритетных началах. Но если с ее помощью не удается прийти к согласованному решению, то правительство может потребовать, чтобы окончательное решение приняло Национальное собрание. В Румынии, если согласительная процедура не дала результатов, вопрос решается на совместном заседании палат. Как правило, в тех странах, где палаты обладают равными правами в области законодательства, для преодоления разногласий между ними применяются два метода. Метод "челнока" заключается в последовательной передаче законопроекта из одной палаты в другую, пока не будет принят идентичный текст либо отвергнут законопроект (Италия). Другой метод состоит в том, что создается согласительная комиссия, которая вырабатывает согласованный текст законопроекта и передает его палатам (ФРГ). Они могут принять предложенный комиссией текст, отвергнуть законопроект либо вновь вернуть его в комиссию. Последняя четвёртая стадия законодательного процесса – это промульгация. Она заключается в том, что принятый парламентом законопроект направляется на подписание главе государства. Но даже в парламентарных монархиях и республиках главы государств обладают правом ветов отношении принятых парламентами законов, правда на практике это право почти не используют. Оно как бы остается резервным оружием в руках исполнительной власти. Что же касается президентских и полупрезидентских республик, то там президенты прибегают к праву вето достаточно часто, тем самым активно вмешиваясь в законодательный процесс. Право вето может быть абсолютным, когда неподписанный главой государства законопроект считается непринятым. Обычно оно вводилось в монархических государствах. Относительное вето означает, что в случае отказа главы государства в подписании законопроекта он возвращается в парламент и может быть повторно им принят. В таких случаях вето главы государства преодолевается по-разному. Так, в некоторых странах законопроект считается принятым, если при повторном обсуждении за него проголосовало не менее 2/3 присутствующих депутатов (при этом присутствовать должно не менее половины депутатов), а в Венгрии, Болгарии и Румынии — большинство депутатов. Если вето главы государства преодолеть невозможно, то парламент может согласиться с вариантом законопроекта, предложенного президентом, или вообще не рассматривать более этот законопроект. В случае согласия с законопроектом или после повторного его принятия парламентом глава государства должен опубликовать закон в официальном издании. Срок вступления закона в силу колеблется в разных странах от 1 до 28 дней. Но в самом законе может быть установлен иной срок вступления его в силу. В большинстве стран бюджет считается законом, и в силу этого его обсуждение и принятие осуществляется в соответствии с законодательной процедурой. В некоторых же странах (Великобритания, Канада, Финляндия, Норвегия) он таковым не признается, и для его прохождения в парламенте установлена иная процедура. Например, в Норвегии законопроекты рассматриваются в обеих частях Стортинга, а бюджет — на объединенном заседании, и решение должно быть принято не менее чем 2/3 депутатов. Внесение проекта государственного бюджета является обязанностью правительства (президента) даже в тех странах, где оно не наделено правом законодательной инициативы. Так, в США Президент официально получил право бюджетной инициативы в 1921 г., хотя по остальным вопросам он правом законодательной инициативы не обладает. Вопрос 2. Статус главы государства в зарубежных странах Институт главы государства является неотъемлемой составной частью механизма осуществления власти во всех современных государствах. Главой государства принято называть официальное лицо (орган), занимающее, как правило, формально высшее место в иерархии государственных институтов и осуществляющее верховное представительство страны во внутриполитической жизни и в отношениях с другими государствами. Правовой статус главы государства и его реальная роль в процессе осуществления власти зависят от формы правления и характера политического режима. Например, при парламентарных формах правления глава государства непосредственного участия в управлении государственными делами не принимает. Однако и в этих странах он оказывает зачастую влияния на политический процесс, а в случае возникновения кризисных ситуаций его активность и степень воздействия на другие государственные органы могут заметно возрастать. В современных зарубежных странах главой государства по общему правилу выступает либо выборный президент, либо наследственный монарх. Весьма редко встречаются монархи, замещающие свой пост на основе выборов (например, в Малайзии и Объединенных Арабских Эмиратах). Коллегиальный глава государства почти исчез из конституционной практики (в какой-то мере таковым выступает Федеральный совет Швейцарии). В некоторых странах Латинской Америки, Азии и Африки лица, занимающие пост главы государства и именуемые президентами, не избирались, а были назначены военными кругами или иными политическими группировками в результате государственных переговоров. В значительной части развитых государств единоличным главой государства остается монарх. Почти половина всех европейских стран сохраняет монархическую форму правления (Великобритания, Бельгия, Нидерланды, Дания, Швеция, Норвегия и др., в 1947 г. реставрирована монархия в Испании). Своеобразен институт монархического главы государства в бывших колониях Великобритании (Канада, Австралия, Новая Зеландия и др.). Главой государства здесь формально является британский монарх, представленный генерал-губернатором, хотя условия назначения (избрания) и объем полномочий последнего определяются национальным законодательством и зависят от расстановки политических сил в стране. Институт монархического главы государства продолжает играть значительную роль во многих странах Востока. Для этих стран характерна активная роль монарха в руководстве и управлении делами государства. В его руках сосредоточена исполнительная власть. Он обладает большими полномочиями в законодательной и судебной областях. Таково, в частности, положение главы государства в дуалистических монархиях (например, в Марокко, Иордании, Кувейте). Неограниченной властью располагает глава государства в абсолютной монархии. Иногда монарх является не только светским, но и религиозным главой подданных (например, в Саудовской Аравии). Монарх в дуалистической и тем более в абсолютной монархии занимает центральное положение во всей системе государственных органов. По своему усмотрению монарх назначает и смещает правительство, даже если предусмотрена формальная ответственность последнего перед парламентом (в некоторых дуалистических монархиях). Монарх является верховным руководителем вооруженных сил. Он назначает на все высшие военные и гражданские должности, включая судей. В ряде стран его власть практически не знает правовых ограничений. Заметно отличается фактическое положение монарха в парламентарных монархиях. В некоторых из них, например, в Японии (по Конституции 1947 г.) или Швеции (по Конституции 1974 г.), полномочия монарха подверглись существенному ограничению даже в формально- юридическом плане. Монарх должен действовать по совету своих министров, которые и несут политическую ответственность за эти действия. Главой государства в республиканских странах является, как правило, выборный президент, но его реальный статус зависят от формы правления. Так, в президентской республике глава государства играет гораздо большую роль, нежели в парламентарной. Исключительно важную роль в руководстве и управлении государственными делами играет президент в странах, где он наделен правительственной властью и формально является единоличным носителем исполнительной власти. Он как бы совмещает в одном лице полномочия главы государства и главы исполнительной власти. Подобное положение типично, прежде всего, для президентских республик (США, ряд стран Латинской Америки и др.). Весьма значительными собственными полномочиями обладает глава государства в республиках со смешанными формами правления. Так, президент Французской Республики при назначении премьер-министра, досрочном роспуске Национального собрания, использовании чрезвычайных полномочий и осуществлении некоторых других мер формально принимает решение самостоятельно, и издаваемый им акт не нуждается в контрассигнации. В подавляющем большинстве стран национальное законодательство наделяет главу государства обширными правами и полномочиями в различных областях государственной деятельности. Во-первых, это представительские функции - глава государства представляет государство во вне и внутри страны, председательствует на торжественных церемониях, выступает с официальными обращениями к парламенту и посланиями к нации. Во вторых, это полномочия главы государства в области государственного управления, а также полномочия в области правительственной деятельности, которые включают в себя руководство административным аппаратом и вооруженными силами. В-третьих, важны полномочия в сфере законодательной деятельности – это право досрочного роспуска парламента (нижней палаты), созыва чрезвычайных сессий, право законодательной инициативы, возвращения законопроекта для повторного обсуждения, а также право вето. Важную роль играют внешнеполитические полномочия главы государства. Это, во-первых, верховное представительство страны в международных отношениях. Во-вторых, глава государства назначает руководителя ведомства иностранных дел и дипломатических представителей станы за рубежом. В-третьих, в ряде стран глава государства дает, указания о подготовке и проведении переговоров, участвует лично в наиболее важных из них и подписывает международные договоры или другие международно-правовые акты. В-четвертых, к компетенции главы государства во многих странах отнесено объявление войны и заключение мира. Прекращение президентского мандата наступает по истечении срока полномочий, в результате досрочной отставки, осуждения в порядке импичмента, отрешения от должности или смерти. Особый интерес представляет вопрос об ответственности президента республики. Наиболее распространенными основаниями для привлечения к ответственности являются нарушение конституции, совершение тяжких государственных преступлений. Конституция США определяет в качестве оснований для привлечения к ответственности президента и вице- президента измену, взяточничество или совершение других тяжких преступлений. В Италии президент отвечает за государственную измену и посягательство на конституцию; в ФРГ - за умышленное нарушение закона, во Франции - за государственную измену. В одних странах (например, в США) дело возбуждается и решается парламентом, в других (например, во Франции) - парламент решает только вопрос о привлечении к ответственности, а дело по существу рассматривается специальным судебным учреждением. Признание виновным влечет за собой отстранение от должности (импичмент). Случаи привлечения главы государства к судебной ответственности в порядке импичмента встречаются сравнительно редко. В заключении следует отметить, что в современном мире можно выделяются следующие формы главы государства: 1. единоличный монарх, унаследовавший свою должность (например, в Великобритании, Японии, Испании, Нидерландах, Марокко); 2. единоличный монарх, назначаемый своей семьей правящей династией (например, в Саудовской Аравии); 3. единоличный монарх федеративного государства, выбранный на установленный период монархами субъектов федерации, из своей Среды (например, в Малайзии); 4. единоличный президент, выбранный народом, парламентом или представительной коллегией на установленный срок (например, в США, Германии, Италии, Индии); 5. коллегиальный орган, выбранный парламентом, на установленный срок (например, на Кубе, Китае); 6. глава правительства, осуществляющий также функции главы государства (например, в землях Германии); 7. представитель британского монарха в государствах - доминионах, т.е. признающих главой государства британского монарха (например, в Канаде, Австралии, Новой Зеландии, на Барбадосе); 8. единоличный или коллегиальный глава государства, узурпировавший власть в государстве, обычно без установленного срока. Вопросы контрольного тестирования. 1. Полномочие парламента по отрешению от должности президента называется: а) дебаты б) импичмент в) парламентское расследование 2. Промульгация – это а) подписание и санкционирование закона главой государства б) обсуждение законопроекта в) законодательная инициатива 3. Какой из перечисленных субъектов не обладает правом законодательной инициативы при принятии общегосударственных законов? а) парламент б) правительство в) граждане г) группа депутатов 2 Блок. Вопрос 3. Правительство как главный орган исполнительной власти Правительство и руководимый им аппарат управления - важнейшая составная часть и центральное звено всего государственного механизма и высший орган исполнительной власти. В различных странах высший орган исполнительной власти может иметь различные наименования. Наиболее распространенное из них — совет министров, государственный совет, федеральный совет и т. п. В качестве собирательного используется термин "правительство". Правовой статус правительства как органа, объединяющего руководителей центральных министерств и ведомств, в разных странах неодинаков. Так, осуществление исполнительной власти может составлять прерогативу одного лица, как в президентских республиках, или коллегиального органа, как существует практически везде. В президентских республиках правительства как коллегиального органа не существует, поскольку там министры каждый в отдельности подчиняется президенту, как главе исполнительной власти. Напротив, в странах, где носителем исполнительной власти выступает правительство как коллегиальный орган, оно формируется на основе специальной процедуры с участием парламента, должно пользоваться поддержкой парламентского большинства и обладает собственными полномочиями, хотя на практике они нередко предоставляются не коллегиальному органу, а руководителю правительства. Весьма важное значение для характеристики понятия правительство имеет их классификация по структуре и составу. Во многих странах наблюдается процесс выделения в правительстве своего рода кабинета министров, который и является зачастую действительным носителем исполнительной власти. Наиболее типичен в этом отношении пример Великобритании. Правительство этой страны, насчитывающее примерно 100 членов, практически не собирается в полном составе. Все важнейшие вопросы обсуждаются и решаются на заседаниях кабинета, который объединяет под руководством премьер-министра ведущих членов правительства (примерно около 20 человек). В социалистических странах из общего состава правительства обычно выделяют президиум или бюро правительства – данный орган должен решать основные вопросы компетенции правительства (КНДР, Вьетнам и т.д.) По партийному составу различают однопартийные и коалиционные правительства. Однопартийные правительства формируются, как правило, в тех парламентарных странах, где одна политическая партия располагает большинством в парламенте (Великобритания, Канада и др.). Коалиционные правительства создаются обычно там, где ни одна политическая партия не имеет абсолютного большинства в парламенте или в нижней палате. Например, коалиционные правительства формируются и функционируют в Италии. В освободившихся от колониальной зависимости странах коалиционные правительства сравнительно редки, хотя они встречаются в таких странах, как Индия, Малайзия. В состав правительства помимо его главы входят обычно государственные министры, министры, министры без портфеля, статс- секретари, а также младшие министры и парламентские секретари. Министры – эторуководители центральных министерств и ведомств, то есть органов исполнительной власти. Министры без портфеля – это лица не руководящие никакими ведомствами, но заседающие в правительстве с правом решающего голоса. Формирование правительства осуществляется исходя из двух моделей. Одна парламентская — это формирование правительства на парламентской основеисходя из расстановки сил в парламенте (нижней палате) по итогам выборов. Такая процедура характерна для парламентских монархий и республик. Другая модель — внепарламентский способ образования высшего органа государственного управления.Он типичен для президентских республик, а также для стран с абсолютной и дуалистической монархиями. В большинстве парламентских монархий и республик премьер- министр формально назначается главой государства. Он формирует состав правительства и представляет его, а равно программу правительственной деятельности, на утверждение парламента. Парламентское утверждение дается либо нижней палатой (Великобритания), либо обеими палатами (Италия). Только после получения такого утверждения производится окончательное назначение правительства актом главы государства, и оно считается приступившим к исполнению своих обязанностей. В ряде стран (ФРГ, Япония, Швеция и др.) применяется процедура, при которой глава правительства формально избирается парламентом или нижней палатой. В ФРГ кандидат на пост канцлера предлагается президентом и считается избранным, если получил абсолютное большинство голосов. Решающее значение при применении данной процедуры имеет расстановка политических сил в парламенте. В случае если какая-либо партия или блок партий располагает абсолютным большинством депутатских мандатов на пост премьер-министра автоматически назначается лидер победившей партии (коалиции). Подобная практика характерна для Великобритании, Канады, Австралии, Новой Зеландии, Индии и ряда других стран. Определенной спецификой отличается процедура формирования правительства в республиках со смешанной формой правления. Во Франции, согласно Конституции 1958 г., премьер-министр и члены правительства по его представлению назначаются президентом Республики. В условиях совпадения президентского и парламентского большинства вопрос о назначении правительства решается главой государства самостоятельно. Иначе обстоит дело, когда поддержка президента парламентским большинством отсутствует. В этом случае президент вынужден поручать формирование правительства лидеру победившей партии. Органы исполнительной власти, как правило, наделены широкой предметной и функциональной компетенцией, а правительство так и называют органом общей компетенции, то есть к ведению его деятельности относятся все основные направления государственной и общественной жизни. Во исполнение своих полномочий правительство принимает соответствующие решения. Такого рода акты исполнительной власти могут носить различные наименования в отдельных странах. В США — это исполнительные приказы президента, в Великобритании - приказы королевы в совете, во Франции - ордонансы и декреты и т. д. В качестве собирательного понятия используется чаще всего термин "регламентарные акты" правительства, подчеркивающий тот факт, что ими регламентируются и регулируются важнейшие сферы общественных отношений, организации и осуществления государственного управления. Вопрос 4. Конституционные основы судебной власти в зарубежных странах Основная задача этой судебной системы — разрешение жалоб частных лиц на решения и действия органов государственного управления и должностных лиц. Данная особенность — возникновение конфликта и спора вследствие управленческой деятельности — объясняет, почему эту юрисдикцию называют административной. Ее выделение в самостоятельную судебную систему связано с тем, что в современных условиях растет поток управленческих актов и, как следствие, количество жалоб граждан, а также и других управленческих споров, например споры между территориальными единицами, споры о правах государственных служащих, споры о праве иммигрантов проживать в стране и некоторые другие. Административные суды вправе аннулировать управленческие акты, противоречащие закону, возместить лицу ущерб в случае признания акта неправомерным, принятым с превышением власти и т. п. Среди многих стран, где действует автономная система административных судов, классическим образцом считается Франция. Начало этой системы принято вести от Наполеона, основавшего в 1799 г. особый орган — Государственный совет, который и сегодня является одним из важнейших в системе государственных органов страны. Он возглавляет трехзвенную систему административных судов (региональные административные суды, апелляционные административные суды, Государственный совет). Аналогичная система административных судов (также возглавляемая Государственным советом) существует в Италии, а также в Германии. Государственный совет дает также заключения по законопроектам другим важнейшим нормативным актам. Почти все конституции говорят и о принципах, которыми суд должен руководствоваться при отправлении правосудия, т. е. при рассмотрении конкретных дел. Эти принципы закреплены основополагающими международно-правовыми актами — Всеобщей декларацией прав человека, Международным пактом о гражданских и политических правах, Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод. Кратко остановимся на некоторых из них. 1. Гарантия подсудности.Это означает, что уголовное или гражданское дело будет разбираться в суде, который заранее определен правовыми нормами о подсудности. Гарантия подсудности облегчает гражданам доступ к правосудию. 1. Открытость и гласность правосудия означает, что судебные заседания открыты для публики и средств массовой информации. Даже в тех специально оговоренных законом случаях, когда судебные заседания могут быть закрытыми (по соображениям морали, общественного порядка, государственной безопасности, охраны частной жизни), решение суда оглашается публично. 2. 3. Многие конституции в числе принципов правосудия называют устный характер процесса как дающий наибольшие возможности для исследования всех обстоятельств дела, выяснения позиции всех участников процесса. 3. Еще один принцип деятельности правосудия, встречающийся в конституциях, — состязательность. Он означает, что стороны в процессе (обвинитель и подсудимый, истец и ответчик) равноправны в процессе доказывания, имеют равные возможности для отстаивания своих правовых позиций, а ход их состязания друг с другом помогает беспристрастному суду объективно оценить все обстоятельства дела. 4. Конституционное право граждан на защиту охватывает не только сам судебный процесс, но и все стадии досудебного производства по делу, начиная с момента задержания лица, его ареста, возбуждения уголовного преследования. Согласно ст. 6 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод каждый обвиняемый имеет право "защищать себя лично или посредством выбранного им самим защитника, а при отсутствии достаточных средств для оплаты услуг защитника, защитник должен быть ему предоставлен бесплатно, поскольку того требуют интересы правосудия". 5. Первостепенное значение как принцип деятельности правосудия имеет презумпция невиновности. Впервые четко зафиксированная во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г., она означает, что лицо, обвиняемое в совершении преступления, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в предусмотренном законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Из этого правила следует ряд других, важных для процесса отправления правосудия - обвиняемый не должен сам доказывать свою невиновность, а также свидетельствовать против самого себя; неустранённые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого; из обвинения должно быть исключено все, что не может быть достоверно подтверждено. 6. Презумпции невиновности в конституциях часто сопутствует еще один постулат судебной деятельности: никто не может быть повторно осужден за одно и то же деяние. Судебное преследование не может иметь место, если лицо уже было судимо по тому же обвинению и суд вынес обвинительный или оправдательный приговор. Правило не распространяется на ситуации, когда дело повторно рассматривается по вновь открывшимся обстоятельствам. 7. Еще один принцип деятельности судов выражен в следующей формуле: "Все действия судебной власти должны быть мотивированы" (Конституция Италии, ст. 111). Ещё один аспект организации судебной власти связан с правовым положением судей. К числу принципов, обусловливающих статус судьи относятся: назначаемость, несменяемость и независимость судей, судейская несовместимость. В нашей литературе ранее считалось, что выборность судей — это более высокий и демократичный порядок формирования судебной власти, чем назначаемость, поскольку прямые выборы судей населением могут рассматриваться как своеобразная форма участия населения в правосудии. Однако действующие конституции в подавляющем большинстве придерживаются принципа назначаемости (хотя и встречаются исключения, например, выборность судей в некоторых штатах США). О том, какое значение придается акту назначения, свидетельствует тот факт, что во многих странах, например, в Австрии, Франции, этот акт отнесен к компетенции главы государства. В США федеральные судьи назначаются президентом с согласия сената. В некоторых странах право назначения судей сохранено за министром юстиции. В процедуре назначения существенна роль Высших советов магистратуры и других органов судебного самоуправления. Конституция Республики Польша 1997 г. устанавливает, что судьи назначаются Президентом Республики по предложению Всепольского Судебного Совета (ст. 179). В конституциях и законодательных нормах о правовом статусе судей чаще всего не указывается, на какой срок производится назначение. В сочетании с принципом несменяемости такая формула понимается как бессрочное или пожизненное назначение. Однако "пожизненность" не следует понимать буквально. Как правило, устанавливается, что карьера судьи прекращается по достижении определенного возрастного предела. Ее может прервать физическое состояние судьи, не позволяющее нормально осуществлять судебную деятельность, а также совершение преступления или серьезного дисциплинарного проступка или грубое нарушение этических и моральных норм. Реже встречается назначение на определенный срок, как правило, на 10 лет (Япония, Грузия), или сначала на определенный срок, а уже затем бессрочно (Украина, Молдова). В соответствии с принципом несменяемости судью нельзя без его согласия не только отстранить или уволить (за исключением перечисленных оснований), но и перевести на другую должность, даже на более высокую. Несменяемость — важнейший фактор, обеспечивающий независимость судьи. Независимость судей означает, что при осуществлении своих полномочий они руководствуются только законом и никто не вправе давать им какие-либо указания, а тем более оказывать прямое или косвенное давление. Судья не обязан давать кому-либо официальные разъяснения по существу рассмотренного им или находящегося в его производстве дела. Вмешательство в деятельность судьи при осуществлении им своих полномочий любых должностных лиц может повлечь за собой ответственность, вплоть до уголовной. Не могут издаваться законы и иные акты, умаляющие независимость судей. Важной материальной гарантией независимости судей является высокий уровень получаемого ими служебного вознаграждения. Разумеется, сами конституции размеры этого вознаграждения не устанавливают, но симптоматично, что о самом факте вознаграждения они говорят, подчеркивая тем самым важность данного обстоятельства. Например, известно, что судейские должности в тех же США и других развитых демократиях — одни из наиболее высокооплачиваемых. Принцип независимости судьи в сочетании с требованием его беспристрастности обязывают его при рассмотрении дел быть свободным от каких-либо политических, партийных предпочтений и обязательств. Отсюда запрет судьям состоять в политических партиях. Закон о судьях ФРГ 1961 г. требует от судьи такого поведения во время исполнения служебных обязанностей и вне службы, включая политическую деятельность, чтобы не подрывалась уверенность в его независимости. Еще одним конституционным принципом, характеризующим правовой статус судьи, является принцип несовместимости. Это запрет судьям занимать одновременно иные государственные и общественные должности. Несовместимость логически вытекает из принципа разделения властей. Судебный иммунитет означает, что судья не может быть привлечен к дисциплинарной и, тем более, уголовной ответственности за свои решения по конкретным делам, за исключением случаев, предусмотренных законом. Он не отвечает также за материальный ущерб, возникший вследствие его неправильных действий или упущений при осуществлении судебных функций. "Ущерб, причиненный судебной ошибкой, а также тот, который является следствием неправильных действий при отправлении правосудия, дает право на возмещение убытков за счет государства согласно закону" (Конституция Испании, ст. 121). Судья обладает личной неприкосновенностью: он не может подвергнуться обыску, допросу, быть задержан и арестован, привлечен к следствию и суду кроме как в порядке особой процедуры, предусмотренной законом. Вопрос 6. Местное самоуправление в зарубежных странах Как уже говорилось, в современных демократических государствах разделение властей происходит не только по горизонтали (законодательная, исполнительная, судебная власть), но и по вертикали, где власть делится на центральную и местную. В федеративном государстве такое разделение еще более дифференцируется: выделяются три уровня власти - центральная (федеральная), региональная (субъектов федерации) и местная власть. Местное (муниципальное) самоуправление - это такая система управления местными делами, которая осуществляется специальными выборными органами, непосредственно представляющими население той или иной административно-территориальной единицы данной страны. Значение органов местного самоуправления определяется тем, что в повседневной жизни граждане сталкиваются именно с деятельностью этих органов, поскольку они оказывают решающее влияние на создание в соответствующей территориальной единице условий для жизнеобеспечения населения, хотя общее направление социально-экономической и политической деятельности определяется центральными органами государственной власти и управления. Местное самоуправление осуществляется в двух формах: непосредственно (путем муниципальных выборов, местного референдума, участие в собраниях (сходах) граждан, народной правотворческой инициативы, обращений граждан, создания территориального общественного самоуправления) и через органы местного самоуправления (выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения). Системы местного самоуправления в современных зарубежных государствах строятся на основе административно-территориального деления страны. Основная цель разделения государства на соответствующие административные единицы — помочь найти наиболее удобную и эффективную систему государственного управления, которая в наибольшей степени отвечала бы потребностям населения данного региона. Административно-территориальная единица, в которой осуществляется местное самоуправление, называется муниципальным образованием. Муниципальное образование - это городское, сельское поселение (несколько поселений, объединенных общей территорией, либо часть поселения, иная населенная территория), в пределах которого осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Административно-территориальные единицы называются по-разному, чаще самая маленькая именуется общиной, а более крупные называются районами, областями, регионами (департаментами). Система местного самоуправления в современных государствах может включать в себя по вертикали от двух до пяти звеньев. Двухзвенная структура административно- территориального деления (Дания, Коста-Рика и др.) и трехзвенная (Италия, Индия и др.) являются наиболее распространенными и удобными с точки зрения местного управления. Четырехзвенная (Франция) и пятизвенная системы административно-территориального деления встречаются значительно реже. При этом, естественно, в различных странах существуют серьезные отличия в характере и роли отдельных видов административно- территориальных единиц. В Великобритании, например, территория делится на графства, а графства - на округа, охватывающие как городские, так и сельские поселения. Низовыми территориальными подразделениями в Англии являются приходы, а в Уэльсе и Шотландии - общины. Во всех административно- территориальных единицах, кроме мелких приходов, имеются выборные органы местного управления - советы. В малых приходах функции органов местного управления осуществляют периодически созываемые общие собрания избирателей данного прихода. Великобритания относится к англо- американской системе местного самоуправления, для которой характерно самоуправление на всех уровнях ниже государства, политической автономии и субъекта федерации. Одна система местного самоуправления построена на принципах прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим(Италия, Франция, ФРГ). В этих странах в административно-территориальные единицы назначаются полномочные представители правительства, которые осуществляют административный надзор за деятельностью выборных органов местного самоуправления и их исполнительных органов, что ставит эти органы под постоянный контроль со стороны центральных властей. Представители центральных властей, осуществляя административный надзор в отношении органов местного самоуправления, могут проверить законность актов, принятых этими органами и их соответствие действующему законодательству. Иногда решения органов местного самоуправления не вступают в силу до ознакомления с ними представителя правительства. Если в специально установленный срок от него не поступает принципиальных возражений, решение вступает в законную силу. Отменить решение органа местного самоуправления администратор сам не имеет права, но может оспорить это решение в судебном порядке. Это континентальная или европейская система местного самоуправления. Система местного самоуправления в Латинской Америке называется иберийской. В большинстве стран Латинской Америки не осуществляется прямого централизованного управления местными органами, но создается система, при которой представитель центра наделяется лишь контрольными функциями и действует наряду с руководителем муниципалитета. Так, в соответствии с Конституцией Эквадора 1980 г. в провинциях избираются провинциальные советы во главе с префектами, а государственную власть представляет губернатор. Функции назначаемых представителей центра официально сводятся к руководству полицией и надзору за деятельностью выборных учреждений, а фактически распространяются и на повседневный контроль за работой выборных учреждений. В социалистических странах на местном уровне существует так называемая система советов (КНДР, Вьетнам). Формально выборы в местные органы проводятся, но на практике эти выборные местные органы входят в вертикаль органов государственной власти. Вопросы контрольного тестирования. 1.Парламентская модель формирования правительства существует в: а) Бразилии, США б) Саудовской Аравии, Омане в) Италии, Швеции г) Малайзии, Объединённых Арабских Эмиратах 2. Какой государственный орган обычно назначает судей? а) правительство б) глава государства в) министерство 3. Какой принцип статуса судей обязывает судью в своей деятельности подчиняться только закону? а) принцип неприкосновенности б) принцип независимости в) принцип судейской несовместимости 4. Местная власть (власть на уровне местного самоуправления) является разновидностью: а) публичной власти б) государственной власти в) государственной власти на уровне субъектов федерации |