Доклад. Актуальные проблемы совершенствования системы управления. Актуальные проблемы совершенствования системы управления в органах Министерства юстиции России и пути их решения
 Скачать 37.21 Kb.
|
|
Доклад на тему: «Актуальные проблемы совершенствования системы управления в органах Министерства юстиции России и пути их решения» Сегодня в системе федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации органы юстиции получают все больше полномочий, усиливающих и укрепляющих их задачи и функции в непосредственной правоохранительной деятельности. Органы юстиции обеспечивают реализацию государственной политики в правовой сфере, исполнение судебных решений и, соответственно, имеют большое значение в создании благоприятных предпосылок для функционирования властных структур правового государства. Среди них, безусловно, ключевое место занимает Министерство юстиции РФ, которое наделено функциями по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому в сфере юстиции. Для реализации основных функций Министерства юстиции РФ созданы различные органы и учреждения, в том числе, подведомственные федеральные службы ‒ Федеральная служба судебных приставов, Федеральная служба исполнения наказаний. Деятельность органов юстиции является основой правоохранительной системы, так как построение по-настоящему правового государства предполагает наличие эффективной системы органов и учреждений юстиции, деятельность которых, в первую очередь, направлена на формирование общей стратегии государственной политики, осуществление нормативно-правового обеспечения в установленной сфере деятельности, а также обеспечения в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина. В целях развития российской правовой системы необходимо всесторонне модернизировать и совершенствовать управление органов юстиции в России. Началом становления института мировых судей в Российской Федерации принято считать Концепцию судебной реформы. Данный документ послужил своеобразной базой для последующего становления как судебной системы, так и института мировых судей. Объективный подход к концепции позволяет утверждать, что она играла и продолжает играть значительную роль в решении проблем российской государственности, реальном внедрении в жизнь принципа разделения властей и формирования независимой судебной власти. В современным условиях, динамично развиваясь, институт мировых судей приобретает новые черты и сильно совершенствуется. Мировые судьи уже не только выполняют роль эффективного механизма разрешения споров, но и являются чутким барометром конфликтности в обществе и настроений населения. Этот барометр показывает, что число гражданско-правовых споров, доходящих до обращений к мировым судьям, материалов об административных правонарушениях постоянно растет. Происходят качественные изменения в категории правонарушений, за которые граждане привлекаются к административной ответственности. Все чаще их привлекают за участие в незаконных митингах, за совершение хулиганских действий, нарушения правил безопасности дорожного движения. Предсказать дальнейший рост таких дел не так уж сложно. Гораздо сложнее встретить предстоящее увеличение числа рассматриваемых мировыми судьями дел во всеоружии. Нагрузка, которая ложится на мировых судей, чрезмерна. Одновременно увеличивается время, затрачиваемое ими на рассмотрение материалов об административных правонарушениях в связи с усовершенствованием ее процедуры, необходимостью допроса участников административного судопроизводства, в том числе свидетелей, специалистов и т.п. Поэтому необходимо дальнейшее совершенствование не только организационно-правовой, но и процессуальной деятельности мировых судей. Определенные шаги в этом направлении в последние годы предпринимались законодателем. Так, в Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации», принятый 17 декабря 1998 г., внесен целый ряд изменений. В частности, последние изменения в редакцию этого Закона были внесены 2 октября 2012 г. Суть изменений заключается в том, что процедура назначения на должность мирового судьи должна начинаться не позднее чем за шесть месяцев до истечения срока полномочий мирового судьи. А в случае досрочного прекращения полномочий мирового судьи – не позднее 10 дней после дня открытия вакансии. Принятие подобной поправки в Закон было вызвано необходимостью скорейшего назначения кандидата на должность мирового судьи для выполнения им своих полномочий на судебном участке. Ранее мировой судья назначался на должность на установленный законом срок и мог выдвинуть свою кандидатуру для назначения на данную должность повторно, но лишь по истечении срока своих полномочий. Таким образом, процедура назначения на должность мирового судьи могла начаться только после прекращения полномочий мирового судьи – при том, что данный процесс с учетом всех процедур, в т.ч. проверок, весьма продолжителен по времени. День прекращения полномочий мирового судьи определяется так же, как и у федеральных судей. Днем прекращения полномочий мирового судьи является: последний день месяца, в котором истекает срок его полномочий; последний день месяца, в котором он достигает предельного возраста пребывания в должности мирового судьи; следующий день после вступления в силу решения квалификационной коллегии судей о досрочном прекращении полномочий судьи. Сегодня арбитражные суды также столкнулись с проблемой перегруженности, и в юридической литературе все чаще появляются предложения о передаче экономических дел о незначительных требованиях на рассмотрение мировым судьям. При этом подчеркивается, что полномочия мирового судьи, являющегося своего рода «универсалом», рассматривающим дела в порядке административного, гражданского и уголовного судопроизводства, в принципе не отвергают перспективы распространения на мировую юстицию компетенции по осуществлению – в четко очерченных границах – и экономического правосудия. Ведь мировые судьи максимально, насколько это возможно, адаптированы к нуждам людей, обращающихся к ним за защитой своих прав, не подкованных в специальных юридических знаниях и не имеющих возможности заручиться поддержкой специалистов, такими знаниями обладающих (низкая рентабельность, например, в сельскохозяйственном производстве не позволяет «нанять» адвокатов). Современная мировая юстиция научилась отзываться на нужды малообеспеченных и не обладающих юридическими знаниями граждан, обратившихся к ней с небезукоризненно оформленными правовыми документами, решать спорные вопросы по существу, не "слишком" придерживаясь формальных аспектов дела. Апелляционной инстанцией по таким делам предлагается оставить апелляционный арбитражный суд, что позволит частично освободить мировых судей от чрезмерной опеки районных судов (точнее – председателей районных судов). Данное предложение может быть реализовано в рамках нынешней судебной системы только после уменьшения служебной нагрузки на мировых судей. По-прежнему высказываются предложения по организации деятельности мирового судьи путем создания мировых судов, в которые будут входить мировые судьи, осуществляющие правосудие на своих мировых участках. В крупных городах предлагается назначать несколько мировых судей на одном участке, поскольку возникает необходимость специализации судей по рассмотрению уголовных и гражданских дел. Мировым судьям нужны помощники, наделенные процессуальными полномочиями подготовки для мирового судьи проектов судебных актов, а также возможности выполнения отдельных процессуальных действий не только в случаях и в порядке, которые предусмотрены процессуальным законодательством, но и по поручению мирового судьи (например, по примирению сторон). В ходе научной дискуссии по поводу соотношения материальной (объективной) и формальной (юридической) истины обсуждался вопрос об активности суда при собирании и исследовании доказательств. Если обратиться к отечественному опыту, то можно увидеть преемственность советского уголовного процесса, отдававшего предпочтение концепции объективной истины. Еще в XIX в. возложение на заявителя обязанности представлять доказательства обвинения вовсе не означало, что мировому судье в процессе отводилась роль пассивного наблюдателя. В соответствии со ст. 47 УУС при недостаточности обвинения мировой судья мог поручить полиции собрать все необходимые по делу сведения. Проводя в жизнь принцип состязательности, современный законодатель (ч. 1 ст. 86 УПК РФ) отводит суду активную роль в процессе, возложив на него обязанность собирания доказательств. Поскольку мировому судье подсудны лишь уголовные дела о преступлениях небольшой тяжести, вполне уместно дальнейшее упрощение процедуры рассмотрения таких дел, а также наделение мирового судьи правом дачи поручений участникам уголовного процесса либо органам дознания о представлении конкретных доказательств. В целях судебной декриминализации по некоторым составам преступления, предусматривающим наказание в виде лишения свободы до трех лет, целесообразно наделить суды полномочиями по освобождению лица от уголовного наказания с привлечением к административной ответственности (аналог ст. 50.1 УК РСФСР), чтобы напрасно не увеличивать в стране количество лиц, имеющих судимости. Особенно этот вопрос приобретает актуальность в период активного правотворчества, когда преступлением признается повторное в течение года совершение административного правонарушения (например, управление транспортным средством в состоянии опьянения). Ранее в УК РСФСР была аналогичная статья 211.1. Подлежит подробной регламентации примирительная процедура, которую мог бы проводить помощник мирового судьи. Подобная процедура должна быть единой и включать в себя следующие этапы: 1. Вызов сторон к лицу, уполномоченному на проведение такой процедуры; 2. Разъяснение участникам процесса прав и последствий примирения, призыв к примирению, выяснение мнения сторон, получение заявлений с просьбой прекратить производство по делу за примирением сторон; 3. Оформление документа о результатах примирения. В связи с декриминализацией ряда преступлений и перевода их в административные правонарушения Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. N 420-ФЗ вновь стал актуальным вопрос о введении в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях института прекращения производства за примирением сторон. Иначе получается, что по делам частного обвинения и по ряду преступлений в УК РФ предусмотрена возможность прекращения дела за примирением сторон, а в административном порядке - нет. Поскольку уголовный закон предусматривает институт освобождения от уголовной ответственности за совершение преступлений небольшой тяжести в связи с примирением сторон, то и административное законодательство должно отразить аналогичный правовой институт. В этой связи ст. 2.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях следует дополнить частью 2 следующего содержания: «От административной ответственности может быть освобождено лицо, совершившее административное правонарушение, предусмотренное главами 5-7 настоящего Кодекса, если оно примирилось с потерпевшим и загладило причиненный потерпевшему вред». Также возникает необходимость в упрощении порядка составления приговора. По всем рассматриваемым мировым судьей уголовным делам следует предусмотреть вынесение только резолютивной части приговора, а мотивировочную часть – лишь в случае ходатайства одной из сторон. Шире следует использовать потенциал нотариата как публично-правового правозащитного института, осуществляющего в том числе и функции превентивного правосудия, это было бы целесообразно и в целях разгрузки мировых судей по рассмотрению гражданских дел в судах общей юрисдикции. С этой точки зрения можно было бы расширить перечень нотариальных актов, имеющих силу исполнительных документов прямого действия и не требующих выдачи судебного приказа. Не утрачивает своей актуальности вопрос об увеличении числа мировых судей и количества судебных участков в связи с чрезмерной нагрузкой на мировых судей и наличием объективных факторов (труднодоступность и удаленность административно-территориальных единиц друг от друга, проблемы транспортного сообщения, климатические условия), затрудняющих доступ населения к правосудию. В этой связи Пленум Верховного Суда Российской Федерации поддерживает законодательные инициативы субъектов Федерации о создании судебных участков в отдаленных муниципальных районах. Представляется, что формирование подлинной самостоятельности института мировой юстиции на местах возможно лишь при участии специального сообщества самих мировых судей, как отдельного элемента системы органов судейского сообщества Российской Федерации. Отдельные регионы уже предпринимали попытки создания таких сообществ мировых судей. К примеру, в ст. 10 Закона Ростовской области от 26 апреля 1999 г. «О мировых судьях в Ростовской области» закреплено, что мировые судьи входят в судейское сообщество области и пользуются всеми правами его членов. Для выражения интересов мировых судей ими могут быть образованы самостоятельные органы судейского сообщества. Хотя мировые судьи активно участвуют в работе Советов судей различных регионов, конференций судей, внося свой реальный вклад в общие результаты, но эти формы их участия не позволяют решать специфичные цели мировой юстиции. Таким образом, все высказанные выше предложения по процессуальному и организационному совершенствованию института мировых судей будут способствовать быстрому и справедливому правосудию, повышению доверия общества к судебной власти. Помимо этого, как уже было сказано выше, Министерству юстиции Российской Федерации также подведомственна Федеральная служба исполнения наказаний, деятельность которой министерство координирует и осуществляет за нею контроль. Однако статистические данные, анализ состояния законности и преступности в учреждениях уголовно-исполнительной системы Российской Федерации свидетельствуют о необходимости разработки и принятия дополнительных мер по повышению эффективности деятельности Федеральной службы исполнения наказаний в части реализации ею своих целей и задач. В Докладе Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в 2018 году и о проделанной работе по их укреплению отмечалось, в частности, что в 2018 году Генеральной прокуратурой инициирована масштабная проверка соблюдения прав арестованных и осужденных на личную безопасность. Вскрыты массовые факты неисполнения сотрудниками ФСИН требований закона, касающихся применения физической силы и специальных средств. Нарушения установлены в учреждениях уголовно-исполнительной системы в каждом втором субъекте, 70% из них – в исправительных колониях. По результатам возбуждено 50 уголовных дел о превышении должностных полномочий. Основная причина этих происшествий – недостаточная открытость пенитенциарной системы и круговая порука, порожденные неэффективным ведомственным контролем ФСИН и ее территориальных органов. Анализ нормативных правовых основ деятельности общественных наблюдательных комиссий, осуществляющих общественный контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, показывает, что, признавая достигнутый данным законом безусловный прогресс в плане организации общественного контроля в учреждениях уголовно-исполнительной системы, вместе с тем, следует предположить, что эта работа нуждается в дальнейшем совершенствовании. Оптимизация данной работы должна проводиться по направлениям повышения результативности, эффективности деятельности указанных наблюдательных комиссий, обеспечения безопасности членов (участников) указанных наблюдательных комиссий и повышения материальной заинтересованности названных лиц в результатах своей деятельности. Нынешняя правоохранительная деятельность в силу своей многоаспектности и особенностей выполняемых функций и решаемых задач предполагает активные действия не только специализированных органов и служб, но и многих других учреждений и организаций, осуществляющих различные государственные и негосударственные полномочия, например экологические («Гринпис»), социальные (Союз воинов-ветеранов Афганистана), культурные (землячества) и др. Так, перспективным представляется создание и последующее функционирование в Российской Федерации независимых (от Федеральной службы исполнения наказаний и Министерства юстиции Российской Федерации) аудиторских Центров проверок деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы (название пилотное), каждый из которых действовал бы не в одном, а в нескольких, к примеру, в трех-четырех регионах России. Штат таких Центров представляется минимальным, положим, по одному аудитору на обслуживаемый регион (субъект Российской Федерации) с обязательным указанием о том, что каждый аудитор работает по всем закрепленным за Центром регионам, без какой-либо «привязки» аудитора к конкретному региону и, тем более, не осуществляет свою деятельность в субъекте Российской Федерации по месту собственной регистрации. Задание (поручение) на проведение комплексной или тематической проверки по конкретным вопросам в соответствующем учреждении уголовно-исполнительной системы могло бы выдаваться как государственным органом, осуществляющим координацию и контроль за деятельностью подведомственных органов Федеральной службы исполнения наказаний (то есть, к примеру, руководством Министерства юстиции Российской Федерации), так и государственным органом, осуществляющим надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, а именно органом прокуратуры Российской Федерации. Примерный перечень тем проверок, осуществляемых названными Центрами, мог бы заключаться в следующих темах: соответствие материально-бытовых условий содержания лиц в том или ином учреждении уголовно-исполнительной системы установленным законодательными, иными нормативными правовыми и ведомственными актами; соответствие медико-санитарного обеспечения содержания лиц в том или ином учреждении уголовно-исполнительной системы установленным законодательными, иными нормативными правовыми и ведомственными актами; имеют ли место в том или ином учреждении уголовно-исполнительной системы нарушения прав и свобод (в целом) содержащихся в них лиц, предусмотренных законодательными, иными нормативными правовыми и ведомственными актами; имеют ли место в том или ином учреждении уголовно-исполнительной системы конкретные нарушения прав и свобод содержащихся в них лиц, предусмотренных законодательными, иными нормативными правовыми и ведомственными актами; создаются ли условия для привлечения осужденных к труду, как и в полном ли объеме оплачивается этот труд; создаются ли условия для получения осужденными общего или профессионального образования; и в подобных других темах. Результаты проверок сообщаются в соответствующий государственный орган, который явился инициатором проверки, для информации и принятия, при необходимости, мер установленного реагирования, и, в частности, реагирования на выявленные нарушения самим Министерством юстиции или прокурором. Несомненными плюсами высказываемого предложения будут следующие: 1. Квалифицированный постоянный состав аудиторов; а также то, что: 2. Названные Центры должны будут в обязательном порядке действовать при производстве проверок совместно с общественными наблюдательными комиссиями и их членами для обеспечения своего рода легитимизации таких проверок с приобщением к собственным выводам также и актов (решений, заключений и предложений) общественных наблюдательных комиссий. Финансирование деятельности таких Центров проверок деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы лучше всего должно производиться за счет бюджета Министерства юстиции Российской Федерации, то есть по отдельным статьям бюджетных расходов указанного министерства. Весьма важным является наделение указанных Центров правом и обязанностью публиковать полугодовые и ежегодные отчеты о своей деятельности в региональной прессе по месту проведения аудиторских проверок, при этом опубликование таких отчетов должно осуществляться в региональных (субъектов Российской Федерации) средствах массовой информации бесплатно (за счет соответствующих органов государственной власти). В указанных отчетах должна содержаться информация о проверяемом учреждении уголовно-исполнительной системы, причинах проверки, выявленных нарушениях, предпринятых мерах для устранения выявленных нарушений. Таким образом, жители соответствующих регионов, субъектов Российской Федерации смогут ознакомиться не только с результатами работы соответствующего Центра проверок деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы, но и с реальным положением по соблюдению прав и свобод лиц, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы на территории данного региона. Совершенно очевидно, что деятельность названных Центров должна осуществляться только на основании соответствующего законодательного акта. В связи с изложенным предлагается дополнить нормы Федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» ранее изложенными выше предложениями о функционировании в тесном взаимодействии с общественными наблюдательными комиссиями также предлагаемых нами аудиторских Центров проверок деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы. Помимо всего прочего, сегодня вместе с совершенствованием законодательства Минюст России осуществляет работу над рядом инфраструктурных проектов. Все они ориентированы на человека и удобство при получении государственных услуг, при использовании сервисов и в целом при взаимодействии с подведомственными службами Минюста России. Важнейших направлениями в работе Минюста России также являются совершенствование нормативно-правового регулирования в сферах конституционного законодательства, развития федеративных отношений и организации местного самоуправления, актуализация законодательства в сфере регистрации актов гражданского состояния, развитие и совершенствование законодательства в сфере бесплатной юридической помощи и адвокатской деятельности. Кроме того, сегодня существует необходимость предоставления качественных нотариальных услуг, систематизации и кодификации законодательства, а также создания судебно-экспертных учреждений во всех субъектах Российской Федерации. Важна реформа и подзаконного регулирования УИС и пересмотра правил внутреннего распорядка исправительных учреждений, расширения сети исправительных центров, создания эффективной системы пробации в Российской Федерации и проведения цифровой трансформации исполнительного производства. Выдвигается предложение по созданию отдельного реестра недобросовестных должников, обязанных уплачивать алименты. Данное включение в реестр будет накладывать дополнительные обязанности на таких должников, а также повлечет автоматическое ограничение отдельных прав должника. Кроме того, предлагается установить обязанность недобросовестных должников по алиментам предоставлять после включения в реестр (а далее – ежегодно) предоставлять судебному приставу-исполнителю декларацию о своем используемом имуществе и доходах. Данные инициативы необходимо дополнительно прорабатывать совместно с ФССП России и всеми заинтересованными органами и организациями. Органы юстиции Российской Федерации – это одна из важнейших структур, принимающих участие в организации нормативно-правового регулирования в стране. Функции данного подразделения власти достаточно широки. Органы юстиции являются правоохранительной системой, обеспечивающей исполнение судебных решений и имеющей большое значение в создании надлежащих предпосылок для функционирования множества государственных структур. Они тождественны судебным органам и применяют предписанные законом санкции относительно противоправных действий юридических или физических лиц. Таким образом, органы юстиции РФ исполняют колоссальный перечень поручений, которые они должны реализовать в различных областях деятельности соответственно законодательству и Конституции РФ при помощи территориальных филиалов. В данной работе были рассмотрены актуальные проблемы совершенствования системы управления в органах Министерства юстиции России и предложены пути их решения. На основании изложенного можно сделать вывод о том, что осуществляемая управленческая деятельность в системе органов внутренних дел нуждается в совершенствовании и требует не только разработки новых средств и технологий, но и повышения качества уже имеющихся форм и методов управления. |