Госрешения курсовая. Госрешения - курсовая. Курсовая работа Тема Понятие и содержание исполнения государственных решений
 Скачать 57.49 Kb.
|
|
Курсовая работа Тема: Понятие и содержание исполнения государственных решений Руководитель: ______________________________________________________ __________________________________________________________________ Защитил Оценка «____» __________ 20__ г. _____________ Москва, 20_ Содержание Введение ……………………………………………………………………………. 3 Глава 1. Понятие государственных управленческих решений ………………….. 5 Глава 2. Выбор целей – определяющее звено процесса принятия решения ……. 9 Глава 3. Последовательность этапов принятия решений ……………………….. 12 Глава 4. Динамика исполнения решений ………………………………………… 21 Заключение ………………………………………………………………………... 39 Список используемой литературы ……………………………………………….. 41 Введение Практика реализации государственных решений имеет важное значение, ибо только в процессе их исполнения они приобретают истинное содержание и реальную социальную значимость. На этой стадии решение вплотную соприкасается с жизнью, проверяется его пригодность для разрешения проблем, возникающих в процессе общественного развития. Однако даже самые нужные и оптимальные решения могут не дать желаемых результатов, если они не правильно проводятся в жизнь. Одно и тоже решение может привести к различным последствиям в зависимости от того, как организовано его осуществление, на кого возлагается его реализация. Актуальность темы определяется следующими факторами: Во-первых, тем, что в результате слабой исполнительской дисциплины и безответственности части должностных лиц органов государственной власти происходят нарушения порядка и сроков исполнения федеральных и региональных законов, указов Президента, решений судов, социальных норм и поручений. Они выполняются не в полном объеме или в искаженном виде. Во-вторых, недостаточно глубокой проработкой, торопливостью, желанием поскорей получить результат, что вело в последние годы к принятию скороспелых и потому недостаточно обоснованных решений. В результате прогрессивные замыслы сводились обычно на нет, а принимаемые законы не реализовывались. Старые устоявшиеся механизмы разрушались, а новые не могут проложить себе дорогу, так как для этого не было создано соответствующих условий. Например, принятые законодательные акты, регулирующие новые отношения собственности (земельные отношения, предпринимательскую деятельность, приватизацию, банковские сферы и другие), снимая формально многие запреты, утверждая новые принципы, возможности и права, не обеспечили четкого и комплексного регулирования общественных отношений, поскольку не были предусмотрены механизмы их реализации, гарантии и ответственность исполнителей. В результате директивного внедрения нового хозяйственного механизма резко ухудшилась экономическая ситуация в стране, возросла социальная напряженность. В условиях формирования правового демократического государства процесс реализации государственных решений становится важным звеном управления общественным развитием, средством участия государственных служащих в реформировании Российского государства. Они должны ориентироваться на активную творческую деятельность в системе государственного управления, в тщательной подготовке и настойчивом выполнении всех государственных решений как эффективном инструменте воздействия на общественные процессы. Объект исследования – государственная служба Российской Федерации, система ее взаимодействия с политической властью и населением. Предмет исследования –исполнение решений органов государственной власти как функция государственной службы. Целью данной работы является рассмотрение понятия и содержание исполнения государственных управленческих решений. Для этого необходимо рассмотрение следующих задач: Анализ понятие «государственное решение». Анализ процесса выбора целей при формировании государственного решения. Исследование последовательности этапов принятия государственных решений. Анализ динамики исполнения решений. Глава 1. Понятие государственных управленческих решений Научное изучение любого интересующего нас явления предполагает определение его понятия. В данном случае речь идет об особом типе управленческих решений, составляющих функцию государственной власти. Государственное решение – это выбор и обоснование определенного проекта действий государственных органов, направленных на достижение общественных целей.1 Следует различать политические и административные решения. Первые -- концентрированное выражение политического руководства. Они подчинены осуществлению общих интересов и общих целей социальных групп, либо данного сообщества. Даже если политические решения принимаются на региональном уровне или в рамках какого-то местного сообщества, они затрагивают интересы государственного союза людей, функционирование государственной власти. Административные решения представляют собой акты управленческих действий, регулирующих функционирование отдельных видов производственно-хозяйственной, социальной и культурной жизни людей и текущей практической деятельности отдельных организаций. Административные решения – функция органов исполнительной власти и управления. Политические решения, в отличие от административных, всегда прямо или косвенно адресованы определенным общественным группам людей, служат средством регулирования отношений между ними, являются способом выражения и реализации социальных интересов и целей. Они -- результат деятельности субъектов политической власти и политического руководства. В соответствии с принципом приоритетности политики в государственном управлении политические решения имеют доминирующее значение по отношению к административно-управленческим. Государственное решение характеризуется прежде всего субъектом, принимающим решение – руководящий орган государственной власти – коллегиальный или индивидуальный – лидер; субъектом-исполнителем решения – аппараты государственной службы; объектом, которому адресовано решение – нижестоящие органы управления, социальные группы, занятые в различных сферах жизнедеятельности общества, политические и общественные объединения. Другие характеристики государственного решения: - авторитет решения, что означает уровень субъекта государственной власти, принимающего решение, его легитимность и обоснованность; - диапазон решения, что характеризует политическое пространство, в рамках которого оно действует, и объем задач, охватываемый данным решением; политические решения, как правило, многоцелевые; - информационная обеспеченность решения, т.е. информационная база его принятия, в том числе научная; - технология и стиль принятия решения – совокупность методов и приемов подготовки и принятия решения, способов получения и восприятия информации, необходимой для решения, порядок и характер обсуждения альтернативных вариантов проектов и определения приоритетных из них; - подходы при формулировании целей и при выборе средств для их осуществления; - типы принятия решений – демократический или авторитарный; - практическая значимость решения.2 Государственные решения группируются по многим основаниям. В частности: - по уровню субъектов в системе государственной власти и управления – решения федеральных, региональных и местных органов; - по характеру целей и задач – решения политические или административные, руководящие и исполнительские, стратегические или оперативно-тактические, общегосударственные или относящиеся к отдельным областям государственной жизни; - по сферам жизнедеятельности общества – решения хозяйственно-экономические, социальные, по проблемам государственного строительства и управления, культурного строительства и пр.; - по масштабам охвата объекта управления – решения общесистемные, общеполитические, макроэкономические, микросоциальные (относящиеся к отдельным группам производственно-экономических и социальных коллективов); - по управленческим функциям – вопросам планирования, организации, контроля и др.3 Примерами политических решений служат: государственные программы, социально-экономические, социально-политические концепции и военно-стратегические концепции, законодательные акты конституционного характера, принятые Федеральным Собранием РФ, Указы Президента России по общим вопросам деятельности государства и др. В числе административно-управленческих решений следует назвать постановления Правительства России, а также приказы и распоряжения министерств и ведомств. Решения на региональном уровне формулируются в виде законов, принимаемых представительными органами власти, конституций республик, уставов областей, краев, постановлений глав администраций субъектов Федерации и др. Они могут быть как политико-правовыми, так и административными актами. Административные решения федеральных правительственных органов и субъектов Федерации могут нести в себе политический аспект в той мере, в какой они выступают средством реализации общефедеральной политики или Основного Закона государства. И вообще подчеркнутое нами различие между политическими и административными решениями относительно, поскольку, как говорилось, государственное управление по природе своей явление политическое. Политика же – определяющий уровень (в смысле значимости) управления. Это признается и отдельными зарубежными авторами. Например, французский политолог М. Понятовский разделяет руководство общественными делами на три уровня: политика – означает, что делать и почему; исполнение – как делать и при помощи чего; администрирование – подсобное средство.4 Глава 2. Выбор целей – определяющее звено процесса принятия решения Энциклопедический словарь определяет альтернативу как каждую из исключающих друг друга возможностей, необходимость выбора между взаимоисключающими возможностями. Под вариантом в данном случае понимается видоизменение, разновидность. Таким образом, выбор альтернативы – это фактически выбор направления решения, а выбор варианта – это выбор способа реализации выбранной альтернативы. В теории и практике принятия решений используются оба этих термина. Авторы считают более корректным использование термина «альтернатива». Подготовка управленческих решений в современных организациях нередко отделена от функции их принятия и предусматривает работу целого коллектива специалистов. В «классической» теории управления она, как правило, является функцией штабных служб. Процесс осуществления решения связан с реализацией специального плана, который представляет собой совокупность мероприятий, направленных на достижение целей и сроков их реализации. Разработка такого плана – прерогатива соответствующих служб в аппарате управления. Однако сегодня к его разработке привлекаются те, кто будет его реализовывать, то есть непосредственные исполнители. В литературе классификации управленческих решений строятся по самым разным основаниям. Одной из оправданных с социологической точки зрения представляется классификация А. И. Пригожина: она учитывает меру вклада субъекта решения в организационные преобразования. Согласно автору, все управленческие решения в организации могут быть разделены на: - жёстко обусловленные (детерминированные); - слабо зависящие от субъекта решения.5 К первым обычно относят либо так называемое стандартизированное решение (обусловленные принятыми выше предписаниями и распоряжениями), либо вторично обусловленные распоряжением вышестоящей организации. Этот тип решений практически не зависит от качеств и ориентации руководителя. Другой тип решений – так называемые инициативные решения, где качества руководителя накладывают серьёзный отпечаток на характер принимаемых решений. К ним относятся решения, связанные как с локальными изменениями в организации (поощрение, наказание), так и с изменением механизмов, структуры, целей организации. Инициативное решение обычно рассматривают как выбор альтернативы поведения из нескольких возможных, каждая из которых влечёт ряд позитивных и негативных последствий. В числе факторов, влияющих на качество решений, отмечают: компетентность персонала, деловые и личные качества руководителя, его ролевые (должностную, функциональную, групповую, гражданскую, семейную) позиции. Большое место среди перечисленных факторов уделяется проблеме надёжности информации, организации коммуникации, помехам, возникающим в ходе передачи информации. В числе последних большое место уделяется положениям, связанным со спецификой ролевой позиции и интересов тех, кто перерабатывает информацию в процессе её прохождения от нижних ярусов организации до субъекта решения. Одним из важных факторов, влияющих на качество управленческих решений, является число ярусов в организации, увеличение которых ведёт к искажению информации при подготовке решения, искажению распоряжений, идущих от субъекта управления, увеличивает неповоротливость организации. Этот же фактор способствует запаздыванию информации, которую получает субъект решения. Это и обуславливает постоянное стремление сократить число ярусов управления (уровней) организации. Не меньшее значение приобрела в теории организаций проблема рациональности принимаемых решений. Если первые теоретики социологии управления рассматривали подготовку решения как целиком рациональный процесс, то, начиная с середины 50-х гг. распространение получил подход, согласно которому данный процесс считается ограниченно рациональным, ибо обусловлен социокультурными и человеческими факторами. Всё чаще при подготовке решений отмечается роль интуиции руководителя. Серьёзной проблемой, связанной с эффективностью организации, является также проблема выполнения принятых решений. До трети всех управленческих решений не достигают своих целей по причине невысокой исполнительской культуры. В нашей и зарубежных странах социологи, принадлежащие к самым разным школам, пристальное внимание уделяют совершенствованию исполнительской дисциплины, включению рядовых сотрудников в разработку решения, мотивации такой деятельности, воспитанию «фирменного патриотизма», стимулированию самоуправления. Глава 3. Последовательность этапов принятия решений В рамках избранного общего политического курса перед управляющим субъектом объективно предстает множество проблем, требующих своего решения в различные отрезки времени. Подготовка каждого конкретного решения начинается с выявления в данной ситуации проблем и формулирования соответствующих целей. Симптомы (признаки, проявления) проблемной ситуации разнообразны. В том числе неудовлетворенность определенных потребностей и интересов тех или иных слоев населения; снижение трудовой и политической активности граждан; возникновение и обострение конфликтов между общественными группами и слоями; возникновение и рост недоверия общества к властям и т.д. Восприятие управляющими органами симптомов проблем – первый шаг на пути их понимания. Прояснение проблем и причин, их породивших, осуществляется путем анализа состояния отдельных участков жизни общества и государства. Только конкретный анализ дает возможность определить существо проблем и выделить из них приоритетные, а соответственно и сформулировать первоочередные цели деятельности управляющего субъекта. Цели конкретных решений должны быть актуальными, приоритетными, конкретными, четко сформулированными, отражающими интересы управляемых и не противоречащими интересам управляющих. Постановка цели не исчерпывает акта выработки и принятия решения. Как только цель определена, пишет американский теоретик управления и промышленник Д. Марш, можно приступить к выработке «маршрута продвижения к поставленной цели». Теория и практика управления обозначили следующие рубежи (этапы): 1) выбор из существующих, альтернативных, проекта, соответствующего целям, а также принципам и нормам, свойственным данной государственной системе; 2) анализ избранного проекта в плане вероятных последствий его реализации (включая экспертизу проекта); 3) планирование и разработка проекта; 4) определение конкретных исполнителей; 5) избрание способов, средств и методов осуществления проекта.6 Та или иная цель однозначно не определяет направление и способ действия (проект), а предполагает альтернативные варианты (модели проекта) ее достижения. Это объясняется как внутренним разнообразием управляющей системы, так и свойствами управляемого объекта. Кроме того, при выборе конкретного проекта субъекту необходимо иметь в виду независимо от ситуации две цели: цель действия данного органа управления и долгосрочную цель политики государства. Первая может быть краткосрочной, среднесрочной, поставленной центральным органом управления или нижестоящими органами. Она относится к отдельным или многим общественным процессам и в любых ее моделях действует в поле общей стратегии, общего политического курса. Это поле обозначается ценностно-нормативными критериями выбора альтернативных проектов. Скажем, каждый руководитель региона ставит перед собой и добивается реализации определенных целей в области экономики, социальной и политической сферы. Интересы государства, а стало быть, в конечном счете, и долгосрочные интересы самих же регионов, будут соблюдены, и действия губернаторов не выйдут за пределы единой системы управления при условии согласования целей региональных решений с общими, стратегическими целями. Нарушение данного условия порождает в государстве состояние неуправляемости. Чем выше уровень разрабатываемого решения, чем оно более значимо с точки зрения государственных интересов, тем большая зависимость выбора проекта от политических целей, тем важнее соответствие проекта стратегии государства. При выборе альтернатив учитываются проработанные прогнозные сценарии. Предвидение не является монополией политиков, разрабатывающих долгосрочные стратегии. С точки зрения современной теории, способность предвидеть - необходимый элемент стратегического мышления управляющего. “Предвидение - это энергия, которая поддерживает движение”. Прогнозный сценарий раскрывает содержательную картину цели; он дает возможность понять руководителям и подчиненным, во имя чего принимается решение, как действовать по осуществлению избираемого проекта. Прогноз предупреждает о возможных негативных последствиях избранной цели, но прежде всего заставляет сосредоточивать внимание на реализации открывающихся перспектив преобразований. Прогноз позволяет оценить инновационный потенциал проекта, осмыслить возможные препятствия на пути его использования. Экспертиза (оценка специалистов) – следующий необходимый элемент процедуры выбора проекта. Исследуемый проект в большинстве случаев многоцелевой, затрагивающий совокупность общественных отношений и процессов. Ведь речь идет о проекте государственного решения. Поэтому необходимы экспертизы политическая, финансово-экономическая, социальная и юридическая. Отмечая потребность в политической экспертизе, мы далеки от вульгарной политизации любого решения. В проверке и оценке соответствия политическим интересам и ценностям нуждаются проекты решений руководящих органов (центральных и региональных), а также наиболее значимые для общества административно-государственные варианты управляющих действий. Экспертиза специалистов по экономике и финансам требуется для тех проектов, исполнение которых связано с затратой материальных ресурсов. Известно, что многие руководители, даже государственные учреждения высокого уровня, из популистских соображений принимают решения, не подкрепленные реальными ресурсами. Объективная финансово-экономическая экспертиза – неплохая защита государства от подобных «новаций». Особо следует остановиться на специфике социальной экспертизы. С учетом универсального характера социальной функции государства и требований современной теории управления, рассматривающей человеческий фактор как важнейший в управлении, социальная экспертиза должна носить всеобщий характер. Ее суть – в оценке проекта, по крайней мере, в двух аспектах: а) соответствие его установкам государственных социальных программ; б) в плане гуманистического потенциала, в частности, создания условий для участия управляемых в принятии решений. Понятие «участие» означает возможность влиять на принятие решений. Оно заключается в том, чтобы объединить усилия членов организации (коллектива, сообщества) для выявления и решения проблем. Наконец, о юридической экспертизе. Она необходима для проектов любых решений. Всякое управленческое воздействие государственных субъектов на управляемых должно быть легитимно. Правовое обеспечение решения – гарантия его реализации. В государственном управлении принципиально значимы механизмы выбора как целей, так и проектов их реализации, ибо и то, и другое предопределяет принятие решения. Под механизмом мы понимаем нормативно установленные процедуры выбора. Это состав участников данного творческого действия; формы обсуждения альтернативных проектов и согласования с заинтересованными органами и отдельными субъектами, в том числе частными лицами; виды экспертизы и порядок привлечения экспертов и др. Наличие нормативно отработанного механизма необходимо, как в принятии стратегических политических, так и административных решений. В противном случае возникает реальная опасность волюнтаристского выбора проекта. Следующий этап принятия решения – планирование и разработка проекта. Он рассматривается в качестве одного из «шагов» на пути разработки решений в варианте управления государственным сектором экономики. В отличие от некоторых отечественных экономистов и социологов, поспешивших отказаться от понятия планирования как функции государственного управления, в зарубежной науке и практике управления данное понятие давно занимает прочное место. В концепции функционального управления, господствовавшей в 1920-1970 гг., планирование – это процесс, “когда формулируются цели и разрабатываются стратегии их достижения”. “Когда выбрана стратегия, определяются политика, процедуры и программа ее осуществления. Планирование необходимо на всех уровнях организации. Планы нижних уровней должны быть совместимы с общим планом организации”.“В теории управления наших дней планирование определяется также в качестве одной из “ролей управляющих”, наряду с “составлением бюджета, распределением ресурсов” и пр. Российские авторы, исследующие проблемы государственного управления, относят планирование к числу главных функций управления. Как правильно замечает Г. Атаманчук, отказ от планирования означает отказ от целеполагания в государственном управлении. В рамках анализируемого этапа принятия решения планирование включает конкретизацию целей, масштабов и задач, распределение функций и времени выполнения проекта, а также определение конкретных его исполнителей. Под разработкой проекта понимается согласование участниками его подготовки целей и намечаемых плановых показателей. Выделяется как самостоятельный “шаг” в работе над проектом “сбор данных по проекту”. Предусматривается максимально широкий охват ценной информации: базы данных, в первую очередь статистических, результатов опроса представителей заинтересованной части населения, опросы членов и клиентов данной организации, материалы специальных консультаций. При разработке и принятии программ широко используется метод общественно-политической диагностики (от лат. - распознавание). Умный государственный деятель не примет серьезных решений, не одобрит общественно значимых программ без диагностической проработки соответствующего проекта. Основные цели диагностики: а) выявление ресурсов государственной власти и управления, определение наличия у руководящих органов материального, социального, политического, символического, информационного капиталов, необходимых для реализации разработанного стратегического курса; б) просчитывание возможных последствий осуществления программ. Политика во многом субъективна, поскольку формулируется и осуществляется субъектами, руководствующимися своими представлениями о ее целях, своим пониманием общественных интересов и средств проведения. Однако субъективное начало не перерастает в субъективизм и волюнтаризм, если информационным фундаментом политики служит всесторонняя объективная информация о состоянии управляющей системы и управляемого объекта, о внешней среде, характере ее влияния на то и другое, если ее формированию предшествовали глубокий анализ конкретной социально-политической ситуации и диагностика проектов. Выбор средств, соответствующих целям – составная часть разработки решения. Понятие “средство” в связи с понятием “цель” в современной теории управления встречается нечасто. Содержание его не определяется. Отдается предпочтение таким терминам, как “ресурсы”, “капитал”, “рычаги власти” и др. Думается, что все они могут быть подведены под более общее понятие, каким является “средство”, обозначающее способ, орудие или иные предметы и явления, используемые для достижения целей. Проблема цели и средства – традиционная для теории деятельности вообще и теории и практики управления в частности. Возможны, по крайней мере, три варианта взаимодействия цели и средств управления. Оптимальный -- данные средства обеспечивают достижение цели; его противоположность – избранные средства оказываются недостаточными для реализации цели. Третий – средства не соответствуют характеру цели; их использование приводит к результату, противоречащему цели.7 Разрушительна для государства такая модификация третьего варианта, в которой целью оправдывают любое средство, нужное для ее достижения. В этом случае цель и средство меняются местами: средство фактически становится самоцелью, а цель превращается в мотивацию произвола при определении средства. Подобный подход при выборе модели системы “цель - средство” чаще всего практикуется политиками авторитарного толка. К примеру, под благовидным предлогом (с целью) “укрепить руководство какой-то государственной структурой смещается с занимаемой должности ответственный государственный чиновник, оказавшийся неугодным высшему начальству. Аргументы и средства компрометации -- любые, вплоть до клеветы и возбуждения уголовного преследования. Усилия вдохновителей и исполнителей таких кадровых решений переключаются с продекларированной цели (“укрепить руководство”) на поиск подходящих средств для достижения подлинного намерения. Руководитель при этом фактически преследует двоякую цель: видимую (для руководимых) и скрытую - действительную - мотивированную своим корыстным интересом. Всякие тайные цели оправдывают любые средства. Цель, для которой требуются “неправые средства, не есть правая цель”. Но и неправые средства деформируют “правую” цель. Поэтому к выбору средств должны предъявляться такие же требования, как и к выбору целей. За исключением одного: средством не может быть человек, он может быть только целью. Выше отмечалась необходимость учета факторов времени в стратегических политических решениях. Его роль не менее важна при принятии краткосрочных и даже текущих, в первую очередь, политических, в также важных административных решений. Как поспешность, так и промедление с принятием решений обрекает субъекта на неуспех. “Промедление смерти подобно”, “Поспешишь, людей насмешишь”, - эти афоризмы из политической и народной мудрости отражают истину, подтвержденную историческим опытом. “Момент принятия решения, - пишет У. Ханна (США), - играет исключительно важную роль, и ключевым моментом является его выбор”.8 Вопрос о выборе времени встречается на каждом этапе принятия решения, что объясняется постоянно меняющейся ситуацией, в которой действует управляющий субъект. Принцип ситуационного подхода при принятии решений включает выбор времени как важнейший его элемент. Принятие решения – функция руководителя данного государственного органа при участии членов организации. При этом члены организации должны выполнять различные роли, пишет профессор Нью-Йоркского университета Д. Занд, “иметь полномочия для принятия решений, располагать нужной для этого информацией и профессиональной компетенцией”.Степень участия зависит от того, как руководитель ведет себя при принятии решений. Он может пригласить сотрудников для участия на одном или нескольких этапах принятия решений, в том числе при предварительном определении проблем, уточнений целей, разработке альтернативных вариантов и др. Если подчиненные влияют на принятие решения, подчеркивает автор, то “появляется большая вероятность, что они поймут его, согласятся с ним и включатся в его выполнение”. Итак, принятие государственного решения означает выбор цели, выражающей государственный интерес, проекта (направления) видов деятельности, средств и методов действия, обеспечивающих реализацию намеченной цели. Решение принимается на основе всестороннего анализа объективных обстоятельств и проблем, вызвавших его необходимость; путем отбора из возможных альтернатив такого варианта, реализация которого приведет к разрешению назревших проблем при наименьших потерях для управляемого объекта. Решение принимается при участии членов управляющей организации, а также представителей групп интересов, и согласовании с ними избранного проекта. Обязательными требованиями принятия решения вместе с тем являются: а) наличие политической, экономической, социальной и правовой экспертиз проекта решения; б) соблюдение установленной (законом или регламентом государственного органа) процедуры принятия решения; в) сведение к минимуму влияния на решение субъективных элементов выбора. |