Основы административного права. Понятие, содержание и виды управления. Социальное управление. Управление это
 Скачать 47.53 Kb.
|
|
Понятие, содержание и виды управления. Социальное управление. Управление — это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления. В качестве объекта управления выступают различные явления и процессы: человек, коллектив, социальная общность, механизмы, технологические процессы, аппараты. Управление как процесс воздействия субъекта на объект управления немыслимо без системы управления, под которой, как правило, понимается механизм, обеспечивающий процесс управления, т. е. множество взаимосвязанных элементов, функционирующих согласованно и целенаправленно. Участвующие в процессе управления элементы объединяются в систему с помощью информационных связей, конкретнее — по принципу обратной связи. «Управлять» — значит «направлять, руководить» (о чем-то заботиться, выполнять что-то по поручению, исполнять и распоряжаться). В 60-х гг. XX в. сформировалось новое научное направление — кибернетика, предметом изучения которой стали процессы управления в различных областях. Используя математический аппарат, математическую логику и теорию функций, удалось объединить важнейшие достижения теории автоматического регулирования, информатики и многих других сфер научного знания. Эта наука изучает вопросы управления, связи, контроля, регулирования, приема, хранения и обработки информации в любых сложных динамических системах. При этом управление рассматривается на высоком уровне абстракции, а особое значение придается процедурам управления, его принципам, закономерностям и связям многочисленных элементов, образующих единую систему. Понятие «система», раскрывающее сущность управления, характеризуется наличием следующих признаков: задачи и цели; субъекты и объекты управления; функции; организационная структура; единство, самостоятельность и взаимозависимость элементов системы; определенные формы и методы деятельности. Под управлением в самом общем смысле можно понимать целенаправленное воздействие субъекта управления на объекты управления в целях создания эффективно функционирующей системы на основе информационных связей и отношений. Весьма точное определение управления дал Г. В. Атаманчук: управление — это целеполагающее, т. е. созидательное, продуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные органы и структуры (государственные органы, политические партии, общественные объединения, предприятия, общества, союзы и проч.). Следует отметить, что сущность управления на протяжении многих десятилетий остается неизменной. Определяя понятие «управление», классик менеджмента А. Файоль называет шесть следующих функций (операций): 1) технические (производство, выделка и обработка); 2) коммерческие (покупка, продажа и обмен); 3) финансовые (привлечение средств и распоряжение ими); 4) страховые (страхование и охрана имущества и лиц); 5) учетные (бухгалтерия, калькуляция, учет, статистика и т. д.); 6) административные (предвидение, организация, распорядительство, координирование и контроль). Раскрывая смысл административной операции, ученый поясняет: - «Управлять — значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать; - предвидеть, т. е. учитывать грядушее и вырабатывать программу действия; - организовывать, т. е. строить двойной — материальный и социальный — организм предприятия; - распоряжаться, т. е. заставлять персонал надлежаще работать; - координировать, т. е. связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия; - контролировать, т. е. заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям». В литературе рассматриваются несколько видов систем: технические системы (энергосистема, информационно-вычислительная сеть, технологический процесс и проч.); социально-экономические системы (отрасли, отдельные предприятия, сфера обслуживания и др.); организационные системы, основным элементом которых является сам человек. Как правило, большинство членов общества входят в одну или несколько организаций, т. е. организационные отношения — характерная черта человеческого бытия. Люди входят в организацию для решения задач посредством процессов управления. Организация — это сознательное объединение людей, характеризующееся началами системности, разумной организованности, структурированности и преследующее достижение определенных социальных целей и решение общественно значимых задач. В каждой организации имеют место управленческие процессы, необходимые для достижения ее целей и задач. Любому управленческому процессу свойственны следующие характерные черты: 1) необходимость создания и функционирования законченной системы; 2) целенаправленное воздействие на систему, результатом которого становится достижение упорядоченности отношений и связей, способных выполнять поставленные задачи; 3) наличие субъекта и объекта управления в качестве непосредственных участников управления; 4) информация как главное связующее звено между участниками управления; 5) наличие иерархии в структуре управления (элементы, подсистемы, отрасли, области); 6) использование различных форм подчинения объекта управления субъекту управления, в рамках которых используются различные методы, формы, способы, средства и приемы управления. Традиционно выделяются следующие виды управления: 1) механическое, техническое управление (управление техникой, машинами, технологическими процессами); 2) биологическое управление (управление процессами жизнедеятельности живых организмов); 3) социальное управление (управление общественными процессами, людьми и организациями). Каждый из данных типов управления отличается назначением, качественным своеобразием, специфическими особенностями, интенсивностью совершаемых управленческих функций и операций. Социальное управление Под социальным управлениемпонимается управление в сфере человеческой, общественной деятельности; управление общественными отношениями, процессами в обществе, поведением людей и их коллективами, организациями, в которых осуществляют трудовую или служебную деятельность люди. Совместная общественная деятельность людей осуществляется в различных областях, например в процессе производства и потребления материальных благ, в социально-политической, идеологической, этической, культурной, семейной сферах. Протекаемые в указанных областях процессы, отличающиеся порой особой сложностью и важностью, требуют руководства, т. е. приведения отношений в законченную систему, создания упорядоченности общественных связей. В каждой сфере, обладающей качественным своеобразием, приемлемы лишь специальные системы управленческой организации. Таким образом, управленческое начало обязательно, в частности, и для социальной системы, в которой выделяются два участника управления — субъект и объект с прямыми и обратными связями между ними. Сущность социального управления раскрывается в процессе анализа следующих его характеристик: 1) управление — процесс сознательно-волевого воздействия конкретного субъекта управления на соответствующие объекты; 2) управление — деятельность, построенная на конкретных принципахосуществления управленческих действий, достижения определенных целей управления и решения административных задач; 3) управление представляет собой функциональное социально-правовое явление, т. е. публичное управление характеризуется множеством осуществляемых административных функций; 4) управление организуется и осуществляется специально подготовленными субъектами управления,для которых управление является профессией, профессиональной деятельностью; 5) управление представляет собой управленческий процесс,систему административных процедур, имеющих конкретное правовое содержание; 6) управление осуществляется либо для достижения общих управленческих задач, либо для решения управленческих дел в конкретных областях социальной или государственной жизни (управление внутренними делами, управление в области иностранных дел, охрана общественного порядка, управление в области финансов, управление в сфере юстиции, управление строительным комплексом страны); 7) управление может рассматриваться как конкретная закрытая организационная система,построенная на определенных правовых основаниях; т. е. это отдельная организация, которая имеет конкретные цели и задачи управления, организационное строение, полномочия и структуру, взаимодействует с другими организациями. Содержанием социального управления является упорядочение общественных отношений, регулирование организации и функционирования социального порядка и общественных объединений, обеспечение условий для гармоничного развития личности, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Во всех этих случаях объектом управления становятся социально-волевые связи, поведение человека и его действия. Однако человек — это и субъект социального управления, которое осуществляется им в отношении других людей. В каждом конкретном случае субъектом социального управления выступают как отдельные личности, так и организации: государственные, общественные, международные. Социальное управление включает понятие социально-управленческой деятельности, которое является более широким по отношению к термину «управление». Управленческая деятельность предполагает наличие практического элемента в осуществлении управления, т. е. характеризуется непосредственным осуществлением функций социального управления — исполнением норм, правил, организацией, руководством, координированием, учетом и контролем. Создание организационной структурысоциального управления — необходимое, но недостаточное условие достижения поставленных цели и задач управления. Реальность управления обеспечивается такими его качествами, как организованность, ответственность, подчиненность, сила, воля. Взятые в совокупности, они образуют новое качество — властность управления, т. е. наделение субъекта управленческой деятельности необходимыми полномочиями для успешной реализации возложенных на него управленческих функций. Таким образом, управление неотделимо от понятий «власть», «государственная власть». Властность управления обусловливает возникновение организационных связей, обеспечивающих подчинение участников совместной общественной деятельности желанию субъекта управления, его «господствующей» воле. Власть — это необходимое средство регулирования социальных процессов; она формирует единую, отвечающую публичным интересам организационно-управляющую волю и обеспечивает создание социального порядка, демократических основ жизни общества. Властность социального управления включает и такое социальное явление, как авторитет. Социальное управление должно обеспечивать взаимодействие двух факторов: с одной стороны, властных полномочий и авторитета субъекта управления и управления (в широком смысле — авторитета государства), а с другой — добровольного исполнения людьми и их организациями социальных норм, сознательного подчинения субъекту власти и управления, а также его предписаниям. Баланс этих явлений и создает необходимое качество социальной управленческой деятельности. Социальное управление характеризуется тем, что оно: 1) возникает в связи с потребностью организации и регулирования деятельности людей и их организаций, а также установления стандартов их поведения и действий; 2) направлено на достижение целей и задач управления, заключающихся в удовлетворении публичных интересов путем осуществления совместной деятельности людей; 3) использует имеющиеся властные полномочия и функции; 4) осуществляется на началах подчиненности участников управленческой деятельности единой управляющей воле субъекта управления (лица, коллектива, организации). Социальное управление включает несколько видов, различающихся по целям, задачам, функциям, субъектам и их полномочиям, а также процедурам управления: 1) государственное управление(управление в области организации и функционирования государства, государственной исполнительной власти); 2) местное управление(муниципальное управление, местное самоуправление, коммунальное самоуправление); 3) общественное управление(управление в общественных объединениях и некоммерческих организациях); 4) коммерческое управление(управление в коммерческих организациях, созданных в целях извлечения прибыли и распределяющих полученную прибыль между их участниками). 2. Исполнительная власть: понятие, признаки, функции Принципу разделения властей соответствуют определенные формы деятельности государства. Как уже отмечалось ранее, государственное управление – это вид государственной деятельности, в рамках которой реализуются задачи исполнительной власти. Исполнительная власть – одна из трех ветвей единой государственной власти в Российской Федерации. Обладая определенной самостоятельностью в функциональном и компетенционном аспектах, эта ветвь государственной власти тесно взаимодействует с законодательной, то есть представительной, а также судебными ветвями, создавая, таким образом, систему издержек и противовесов. Согласно статье 110 Конституции РФ, исполнительную властьРоссийской Федерации осуществляет Правительство России[8]. При характеристике исполнительной власти необходимо выяснить ее место в системе властей, то есть определить взаимоотношение с другими. Законодательная власть разрабатывает и принимает законы, осуществляет контроль в отношении органов исполнительной власти ( в пределах установленных статьями 101, 103, 114 Конституции). На исполнительную власть возложена задача организовать практическую реализацию этих законов (ст. 114 конституции). Полномочия и возможности осуществления исполнительной власти возложены на аппарат государственного управления во главе с Правительством, который, в свою очередь, включает в себя многочисленные органы в центре и на местах, такие как федеральные министерства, иные федеральные органы исполнительной власти субъектов Федерации. Достигается эта цель использованием необходимых юридически властных полномочий (распорядительств). Именно это является основанием именовать исполнительную власть исполнительно-распорядительной. Органы судебной власти, согласно ст. 118 Конституции РФ, призваны осуществлять правосудие[9]. Судебная власть – осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Есть у судебной власти и вторая функция – это контроль за законностью в деятельности органов исполнительной власти и ее должностных лиц. Из всего ранее указанного следует, что исполнительная власть – непременный атрибут государственно-властного механизма, построенного на началах разделения властей. Она всегда существует наряду с законодательной и судебной властями. Она выражается в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией, и представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти. У исполнительной власти есть определенная сфера отношений, где она действует, которая включает в себя: · отношение власти с гражданином; · хозяйственная, социальная и правоохранительная сферы, область внешних отношений и интересов; · отношения с предприятиями, учреждениями и иными организациями, отношения с трудовыми коллективами этих образований; Так же, как и у любой другой власти, у исполнительной есть свои признаки: 1. Первый признак исполнительной власти — ее вторичность, подчиненное положение, зависимость от высшей власти. 2. Второй признак исполнительной власти — ее организующий характер. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, в созидательной и охранительной деятельности. 3. Исполнительная власть отличается систематической, непрерывной деятельностью, направленной на сохранение социальной системы, ее укрепление и развитие. 4. Исполнительная власть имеет универсальный характер во времени и пространстве, т. е. осуществляется везде, где функционируют человеческие коллективы. Она непосредственно организует оборону страны, охрану государственной и общественной безопасности, работу государственных предприятий и учреждений, осуществляет общее руководство негосударственными организациями (регистрация, лицензирование, налогообложение, контроль), с помощью правовых норм воздействует на граждан и организации. 5. Наличие в непосредственном ведении исполнительной власти огромных ресурсов: правовых, информационных, экономических, технических, идеологических, организационных. Она распоряжается действиями людей, природными и иными ресурсами, чтобы организовать производство, образование, здравоохранение и др. 6. В непосредственном ведении исполнительной власти находятся вооруженные силы, в частности армия, полиция (милиция), органы госбезопасности, специализированные принуди тельные учреждения. Субъекты исполнительной власти используют имеющиеся у них фактические и правовые возможности для осуществления внесудебного, административного принуждения. Принудительность, опора на силу, возможность самостоятельно осуществлять физические, организационные и иные меры принуждения в административном порядке — важная черта исполнительной власти. 7. Единство многоуровневого механизма исполнительной власти — важнейшая основа единства государства. 8. Исполнительная власть выступает как вторичная по отношению к представительным (законодательным) органам, которые определяют ее структуру, полномочия ее органов, даже если носители исполнительной власти избираются непосредственно народом (президент, губернатор и т. д.). Издаваемые ими властные акты подзаконны, они развивают, уточняют, детализируют, применяют в конкретной обстановке закон. Действия органов и должностных лиц системы исполнительной власти не могут противоречить закону, являются его исполнением. 9. Исполнительная власть не подчинена другим властям, она самостоятельна, но ее вправе контролировать все существующие власти: и парламент, и суды, и иные органы, не принадлежащие ни к одной из трех ветвей власти (прокуратура, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека и др.). Сущность функций исполнительной власти выявляется и посредством анализа результатов, которые достигаются в процессе осуществления исполнительной власти. Данный подход позволяет выделить следующие основные функции современной исполнительной власти: 1) исполнительная (правоприменительная), т. е. функция исполнения Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ; 2) «правозащитная», т. е. соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Органы исполнительной власти обязаны признавать установленные Конституцией РФ права и свободы человека и гражданина, соблюдать, реализовывать на практике, а в случае необходимости — защищать их; 3) социально-экономическая, т. е. создание условий для развития хозяйственного строительства, социально-культурного и административно-политического управления. Эту функцию можно назвать обеспечительной, так как она направлена на обеспечение благосостояния населения и удовлетворение публичных интересов; 4) функция обеспечения законности и соблюдения конституционного порядка в стране; 5) регулирующая, в рамках которой осуществляются многие функции государственного управления: руководство, контроль, координация, планирование, учет, прогнозирование и т. д.; 6) нормотворческая, в соответствии с которой органы исполнительной власти осуществляют в установленных законом пределах деятельность по принятию нормативных актов, мно гие из которых подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации; 7) охранительная (юрисдикционная), означающая, что органы исполнительной власти законодательно наделены полномочиями по применению к юридическим и физическим лицам мер государственного (административного) принуждения в случае, если указанными лицами нарушаются нормы законодательства. |