приватизация и огосударствление. брух. Приватизация
 Скачать 22.39 Kb.
|
|
Приватизация Приватизация, будучи комплексным и крайне сложно структурированным экономическим и правовым институтом, также рассматривается в науке с объективной позиции и субъективной. На постсоветском пространстве ментальное понимание приватизации является однобоким, поскольку она рассматривается прежде всего с точки зрения объективной позиции – как совокупность процессов изменения характера производственных отношений на основе изменения вещных прав на средства производства (при этом другие имущественные права рассматриваются в качестве факультативных по отношению к абсолютному вещному праву – праву собственности), предопределяемая не тем, какая совокупность благ будет обретена по результатам свершившегося факта смены формы собственности, а тем, что свершится факт смены собственника, который впоследствии возможно начнет ориентироваться на интересующую общество совокупность благ. Западная экономическая школа, в отличие от постсоветской, в основу процессов приватизации ставит субъективный критерий (то есть, исходя из того, кто и какие блага получит в результате проведенного разгосударствления, а также каким образом полученные результаты отразятся на состоянии товарных рынков), в связи с чем само понимание данного института в значительной степени отличается от принятого в России Категория «приватизация» была впервые введена в научный оборот в 1976 году американским исследователем Робертом У. Пулом в одной из публикаций, подготовленной им для периодического бюллетеня «Reason Foundation». Хотя стоит отметить, что Р.У. Пул не является изобретателем такого термина, а возникновение такого термина приписывается Питеру Ф. Друкеру, употребившему впервые в своей книге «Век прерывания традиций» термин «реприватизация» для обозначения процесса возвращения национализированных активов их изначальным собственникам. Сам П.Ф. Друкер констатировал, что его идея приватизации была воспринята научной общественностью не слишком благоприятно. Свидетельством тому явилось то, что лондонский еженедельник «Economist» разразился даже отрицательной рецензией на книгу П.Ф. Друкера, в которой охарактеризовал идею приватизации полнейшей чепухой. Однако спустя некоторое время идея приватизации была подхвачена профессором Нью-Йоркского университета Э. Савасом и воплотилась в научную концепцию в рамках изданной им фундаментальной работы о природе приватизации в западном мире. Именно Э. Савас впервые сформулировал идею о том, что «правительствам в экономике нужно научиться направлять, а не грести». В дальнейшем развитие и обоснование концепции Э. Саваса осуществили такие ученые-экономисты, как Д. Липтон, Дж. Сакс, А. Ослунд. Именно с их подачи большинство современных экономических школ мира придерживаются идеи того, что только бережливые частные собственники способны использовать экономические ресурсы эффективно, в то время как общинная или государственная собственность часто приводит к небрежному распоряжению ресурсами лицами, управляющими активами. С тех пор не прошло еще и пятидесяти лет, но термин «приватизация» не был забыт и трансформировался в одно из важнейших институциональных экономических явлений современной цивилизации, а также сыграл роль исходной точкой для определения природы разгосударствления. Следует отметить, что к настоящему моменту не выработано универсального понимания разгосударствления и приватизации. В различных юрисдикциях и в целых регионах мира существуют специфические подходы к данным процессам, обусловленные преимущественно особенностями исторического развития (яркими примерами тому являются постсоветское пространство и Китай, где природа и сущностные характеристики институтов разгосударствления и приватизации различаются кардинально). И самое главное, приватизация, как и любой иной метод реструктуризации имущественных прав и системы управления средствами производства, способна принести положительный эффект только при условии сопутствующей серьезной трансформации экономической системы и системы государственного управления. При этом следует оговориться: в российской науке единообразного доктринального понимания приватизации, как комплексного института, институционального явления, процесса и методологии реализации экономической политики, не сложилось в силу целого комплекс причин объективного и субъективного характера. Более того, отсутствует понимание соотношения приватизации и такими институтами и процессами, как разгосударствление и огосударствление. В рамках настоящего исследования будет предпринята попытка решить данную проблему и структурировать научные знания в данной области. Разгосударствление и огосударствление как комплексные институты Разгосударствление следует определить как совокупность организованных и четко структурированных политических, экономических и социальных процессов, находящая свое выражение в совокупности общественных отношений, складывающихся по поводу отказа государства от прав на объекты, находящиеся в собственности центральной власти и административно-территориальных единиц государства (государственной собственности), и (или) отказа государства от участия в управлении такими объектами и процессом осуществления хозяйственной деятельности. Целостную конструкцию разгосударствления, как института, составляют следующие компоненты: 1. Реформирование системы государственного управления, местного управления и самоуправления в целом в соответствии с текущей экономической, социальной и политической конъюнктурой, в том числе, трансформация содержания внутренней и внешней политики государства. 2. Дерегулирование системы хозяйствования – то есть снижение и оптимизация регулятивной нагрузки на экономическую систему в целом, на отдельные структурные элементы мезоэкономического уровня, либо на определенные сферы осуществления хозяйственной деятельности. 3. Реструктуризация имущественных прав, принадлежащих государству: – приватизация имущества и имущественных комплексов, находящихся в собственности государства; – коммунализация имущества и имущественных комплексов, находящихся в собственности государства (присуща государствам, придерживающимся трехступенчатой системы публичной формы собственности – государственной (как свойства центрального правительства), муниципальной (как свойства системы местного управления и самоуправления) и коммунальной / кооперативной (как свойства отдельных общин, сформированных по территориальному или иному принципу, например, в рамках общественных организаций и иных видов и форм некоммерческих организаций); – делегирование или отчуждение обязательственных и исключительных прав, принадлежащих государству. На основе анализа экономической и правовой доктрины, национального и иностранного законодательства, практики разгосударствления и приватизации можно выделить такие типы разгосударствления, как замещающее и трансфертное разгосударствление. Замещающее разгосударствление – разгосударствление, предполагающее замещение государства в определенных сферах и отраслях хозяйственной деятельности и управления финансовыми ресурсами. Специфической особенностью замещающего разгосударствления является то, что оно не предполагает делегирование или отчуждение имущественных прав, принадлежащих государству. В данном случае государство, как суверен, отказывается от функции, но не делегирует или отчуждает имущественные права. Кроме того, замещающее разгосударствление не предполагает какого-либо соглашения сторон (которое является основанием для трансфертного разгосударствления). Оно осуществляется в одностороннем порядке на основе волевого решения государства. Замещающее разгосударствление можно разделить на три вида: 1. Регуляторное разгосударствление – отказ государства от осуществления регуляторной функции в определенной сфере или отрасли общественных отношений с трансформацией данной функции в саморегулирование хозяйственной деятельности, в том числе с использованием механизма саморегулируемых организаций. 2. Фискальное разгосударствление – отказ государства от осуществления определенных функций в сфере фискального регулирования, то есть отказ государства от получения финансирования расходов по осуществлению определенной функции и передача данной функции (вместе с обязательными платежами) в сферу частного интереса посредством отмены налоговых или параналоговых платежей и их трансформации в парафискалитеты. Иными словами, при использовании института фискального разгосударствления государство избавляет казну от излишних издержек (хотя, как правило, и от определенной совокупности публичных доходов), а систему государственного управления – от необходимости совершать определенные действия. При этом, обязательным признаком данного типа (в отличие от других типов) разгосударствления является осуществление реформы системы государственного управления. Механизм фискального разгосударствления предполагает несколько вариантов передачи функций государства в сферу частного интереса: – принудительная передача функции государства субъектам частного интереса, предполагающая сохранение в прежнем объеме налоговых платежей в бюджет и наделение субъектов частного интереса инструментарием привлечения необходимого финансирования посредством возложения определенные категории субъектов частного и публичного интереса обязанности по уплате парафискалитета; – передача государством определенной функции в сферу частного интереса, предполагающая формирование новых товарных рынков за счет отказа государства от параналоговых платежей, поступающих в бюджет или внебюджетные фонды 3. Уменьшение доли государственного сектора на уже существующих товарных рынках посредством стимулирования осуществления инвестиций «Greenfield», не предполагающее изменения характера и структуры прав на уже существующие государственные активы. Трансфертное разгосударствление – разгосударствление, предполагающее изменение формы собственности на имущество и имущественные комплексы, находящиеся в собственности государства и его административно-территориальных единиц, либо изменение характера и структуры иных имущественных прав на государственные активы. По своей природе и сущностным характеристикам трансфертное разгосударствление представляет механизм приватизации имущественных прав. Огосударствление – антипод разгосударствления. Его сущность состоит в расширении влияния государства на экономические процессы. Иными словами, при огосударствлении государство расширят сферу регулирования, уменьшая тем самым сферы саморегулирования хозяйственной деятельности, а также расширяет сферу непосредственного управления хозяйственной деятельностью посредством приобретения имущественных прав у субъектов частного интереса. Фактически речь идет о расширении сферы частного интереса государства. Огосударствление следует определить как совокупность организованных и четко структурированных политических, экономических и социальных процессов, находящая свое выражение в совокупности общественных отношений, складывающихся по поводу расширения регуляторного воздействия государства на национальную экономику, приобретения государством и его административно-территориальными единицами имущественных прав на средства производства и расширения участия государства в управлении хозяйственной деятельностью. Можно также выделить следующие типы огосударствления: 1. Замещающее огосударствление, включающее в себя следующие виды огосударствления: 1.1. регуляторное огосударствление, предполагающее сужение механизма саморегулирования хозяйственной деятельности; 1.2. фискальное огосударствление, представляющее собою полную противоположность фискального разгосударствления; 1.3. расширение доли государственного сектора на уже существующих товарных рынках посредством стимулирования осуществления государственных инвестиций «Greenfield», не предполагающее изменения характера и структуры имущественных прав субъектов частного интереса на уже существующие активы; 1.4. формирования механизма непосредственного управления государством хозяйственной деятельностью организаций – субъектов частного интереса без изменения характера и структуры имущественных прав на принадлежащие им активы, предполагающего: – прямое участие государства в управлении хозяйственной деятельностью организаций – субъектов частного интереса (например, введение «золотой» акции, введение военного или чрезвычайного положения, формирование временной администрации в финансовых и кредитно-финансовых организациях временной администрации для осуществления досудебного оздоровления в связи с наличием угрозы экономической несостоятельности и др.); – опосредованное влияние на принимаемые в организациях – субъектах частного интереса юридически и экономически значимые решения и осуществление контроля их исполнения. Фактически данный вид огосударствления возник в 2020 году в связи с нестандартным развитием исторических событий – началом пандемии COVID-19 и введением глобальных карантинных мер, потребовавших от государств разработки и применения комплекса оперативных мер государственной поддержки субъектов хозяйственной деятельности, в том числе, предоставление субсидий, бюджетных и налоговых кредитов, комплекса фискальных преференций и фискальных каникул по нестандартным, ранее не известным политической и экономической жизни основаниям. 2. Трансфертное огосударствление, представляющее собою переход к государству и его административно-территориальным единицам имущественных прав от субъектов частного интереса и субъектов коммунального публичного интереса. Можно выделить следующие виды трансфертного огосударствления: 2.1. Добровольное трансфертное огосударствление: – добровольная деприватизация; – добровольная декоммунализация (а в государствах, придерживающихся концепции трехступенчатой публичной формы собственности, – также в (кооперативной) формы собственности); – продажа государству имущественных комплексов, используемых для осуществления хозяйственной деятельности, находящихся в частной собственности. 2.2. Принудительное трансфертное огосударствление, состоящее в экспроприации активов с использованием административного или судебного механизма. Принудительные методы трансфертного огосударствления предполагают изменение формального и фактического содержания отношений собственности на объекты гражданских прав. Экспроприация в рамках принудительного трансфертного огосударствления выражается в изъятии отдельных активов или целых имущественных комплексов из частной собственности в собственность государства или его административно-территориальных единиц. Экспроприация признается допустимой в целях реализации публичного интереса и обеспечения национальных интересов. Условием признания экспроприации допустимой является предположение о том, что изымаемые активы или имущественные комплексы в дальнейшем будут использованы государством для реализации возложенных на него функций, а также наличие предварительного и равноценного возмещения, осуществляемого в порядке, установленном гражданских законодательством или законодательством об инвестициях (за исключением случаев, когда экспроприация является санкций за совершенный деликт). Причем, законодательство может устанавливать случаи, когда государство будет обязано осуществить экспроприацию (например, в случае наличия коррупционных проявлений; в связи с деятельностью организованной преступности; в связи с неисполнением договорных обязательств, установленных нормативными договорами, а в некоторых случаях – хозяйственно-правовыми договорами; военное или чрезвычайное положение и др.). К категории видов принудительного трансфертного огосударствления относятся: – принудительная деприватизация; – национализация; – реквизиция; – конфискация; – отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится; – выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей и др. Заключение Подводя итоги проведенного исследования, следует констатировать теоретическую и практическую значимость полученных в ходе его осуществления результатов. Необходимо констатировать, что приватизация является категорией, производной по отношению к институтам разгосударствления и огосударствления. При этом приватизацию следует определить как комплексный экономический, политический и правовой институт, являющийся формой трансфертного разгосударствления, представляющий собою совокупность общественных отношений, складывающихся по поводу осуществления трех социально-экономических процессов: – отчуждения государством на возмездной основе отдельного имущества или имущественных комплексов, находящихся в собственности государства или его административно-территориальных единиц, предполагающего изменение формы собственности (материальная приватизация); – преобразование государственных организаций унитарного типа в организации корпоративного типа или создание новых организаций корпоративного типа с долей участия государства, предполагающее изменение формы собственности на имущественный комплекс таких организаций, с сохранением за государством обязательственных и исключительных прав в отношении таких организаций и принадлежащих им объектов гражданских прав (организационная приватизация); – делегирования или отчуждения государством обязательственных или исключительных прав на основе соответствующего соглашения с субъектом частного интереса (а в отдельных случаях, и с субъектом коммунального публичного интереса), предполагающего изменение структуры имущественных прав на средства производства и сопутствующие им активы, а также изменение характера управления такими активами (функциональная приватизация). Соответственно приведенному выше определению института приватизации, можно констатировать наличие трех типов приватизации: – материальной приватизации; – организационной приватизации; – функциональной приватизации. Подобный подход выглядит не совсем стандартным для понимания природы приватизации и ее классификации. В России и в целом на постсоветском пространстве приватизацию рассматривают преимущественно в контексте материальной приватизации. Организационная и функциональная приватизация, в силу сложившейся практики, рассматривается как отдельный от приватизации институт разгосударствления (что, как уже говорилось ранее, является некорректной интерпретацией институтов разгосударствления и приватизации, выработанной в начале 90-х годов ХХ века), либо рассматриваются как нечто совершенно обособленное от процессов приватизации (особенно это касается функциональной приватизации). Как правило, типологизация приватизации на материальную, организационную и функциональную четко не закреплена в законодательстве, а вытекает из его смысла и содержания, а также обусловлена соответствующей правоприменительной и экономической практикой. Но в немецком законодательстве такая типологизация содержится, причем функциональная приватизация как раз классифицируется как публично-частное партнерство и концессионные отношения. |