Решения международных организаций. Решения международных организаций
 Скачать 147.19 Kb.
|
|
Вопрос о порядке применения в РФ решений МО подвергается активной дискуссии. Отсутствие упоминания о них в п. 4 ст. 15 Конституции РФ заставляет предположить, что они не входят в правовую систему России. Существует мнение (Позиция Б.Л. Зимненко), которая заключается в том, что Решения международных организаций. Малоисследованным с доктринальной и практической точек зрения остается и вопрос о порядке применения в Российской Федерации решений международных организаций.1 Отсутствие упоминания о них в п. 4 ст. 15 Конституции РФ заставляет предположить, что они не входят в правовую систему России. Между тем недавно было высказано иное мнение на этот счет. Б. Л. Зимненко со ссылкой на п. 2 ст. 70 Закона «О связи»,2 в котором предусмотрено, что порядок расчетов между операторами международной электросвязи устанавливается на основе «международных эксплуатационных соглашений и с учетом рекомендаций международных организаций электросвязи, участником которых является Российская Федерация», утверждает: «С помощью отсылки в правовую систему страны были включены (инкорпорированы) положения, содержащиеся в рекомендациях международных организаций электросвязи, участником которых является Российская Федерация».3 Если согласиться с таким подходом, то получается, что состав российской правовой системы может определяться не только на уровне Конституции, но и законов, причем законов, если так можно выразиться, отраслевого свойства. Не получится ли так, что для ведения в правовую систему РФ решений международных организаций в отношении каждой из них потребуется принимать отдельный закон? Будет ли отсутствие в надлежащих случаях закона означать, что решения данной международной организации в правовую систему не входят? Кроме того заметим, что в Законе «О связи» предложено «учитывать» рекомендации соответствующих международных организаций, но не руководствоваться ими. Ситуация в данном случае весьма специфична, поскольку рекомендации международных организаций электросвязи в известной мере как бы дополняют, уточняют и расшифровывают международные эксплутационные соглашения. Наконец, следует подчеркнуть, что речь идет все же о рекомендациях. Принимая во внимание количество международных организаций и несметное число принимаемых ими рекомендаций, стоит задаться вопросом: должны ли все они входить в отечественную правовую систему? Относительно включения в правовую систему России решений международных организаций Б. Л. Зимненко выступает с еще одной интересной идеей. По его мнению, на доктринальном уровне и в судебной практике можно было бы исходить из «имплицитной национально-правовой отсылки к решениям международных организаций, ставшим источником международного права для государства».4 Данная концепция базируется на вполне логичном построении: поскольку Российская Федерация присоединилась к учредительному акту международной организации, в котором предусмотрена возможность принятия юридически обязательных решений, то в правовую систему РФ входит не только учредительный акт международной организации, но и решения, принятые на его основе. Однако в ходе подобных рассуждений не следует сбрасывать со счетов возможность так называемого «молчаливого дополнения устава», т. е. случая, когда международная организация выходит за круг предоставленных ей полномочий, а государства-члены против этого не возражают. Сходная ситуация может возникнуть и при реализации «подразумеваемых полномочий», т. е. полномочий, прямо в учредительном договоре не упомянутых, но выводимых из совокупности его положений. В подобных обстоятельствах требуется проведение достаточно трудоемкого исследования — не выходит ли то или иное решение международной организации за рамки ее компетенции, что весьма обременительно как для национального суда, так и для иных правоприменительных органов. Заметим попутно, что в последнее время в связи со сложностями формирования необходимых нормоустановлений при помощи международных договоров, о которых говорилось выше, нормотворческая активность международных организаций существенно возрастает. При этом некоторые международные организации «явочным порядком» расширяют свою компетенцию, пользуясь тем, что государства просто не в состоянии отследить в полном объеме и оценить тот колоссальный массив правотворчества, который исходит от международных организаций. Это обстоятельство нельзя не учитывать, рассматривая возможность «пополнения» правовой системы РФ нормами, создаваемыми международными организациями. Как полагает Б. Л. Зимненко, «законодательная практика Российской Федерации свидетельствует о “нежелании” Российской Федерации включать решения международных организаций, ставшие для России источниками международного права, в правовую систему страны».5 Об этом, по мнению указанного автора, свидетельствует издание указов президента РФ, в которых регламентируются меры по реализации резолюций Совета Безопасности ООН. Б. Л. Зимненко полагает, что тексты этих указов составлены и сформулированы таким образом, чтобы «лишить необходимости государственные органы непосредственно обращаться к положениям, зафиксированным в соответствующих решениях ООН, с целью их применения».6 По нашему мнению, дело здесь вовсе не в том, включаются или нет резолюции Совета Безопасности ООН в правовую систему РФ. Речь идет о том, что эти резолюции не являются самоисполнимыми, поэтому со стороны государств — членов ООН требуется дополнительное нормотворчество с детальной расшифровкой того, что именно надлежит предпринять на национальном уровне для достижения тех целей, которые обозначены в соответствующей резолюции Совбеза ООН. Очевидно, что в правовую систему государства могут входить как сомоисполнимые, так и несамоисполнимые нормы. В последнем случае норма едва ли подлежит применению до тех пор, пока порядок ее реализации не будет регламентирован компетентным органом. Сказанное касается как решений международных организаций, так и международных договоров. Между тем на доктринальном уровне не установлено четкого разграничения самоисполнимых и несамоисполнимых норм. К тому же не вполне ясно, на каком этапе и кто именно должен констатировать, что конкретная норма не является самоисполнимой (мы не берем в расчет вполне очевидные случаи). Можно представить ситуацию, когда одна и та же норма будет признана одним правоприменительным органом самоисполнимой, а другим — нет. К тому же, в законодательстве РФ четко не регламентировано, к компетенции каких именно органов относится превращение несамоисполнимой нормы в самоисполнимую. В отношении международного договора это может быть сделано либо напрямую в законе о его ратификации, либо путем указания в законе о ратификации, кому и в какие сроки надлежит осуществить необходимую расшифровку. Применительно к межправительственным и межведомственным соглашениям (если, конечно, они не подлежат ратификации) вполне очевидно, что обеспечение самоисполнимости включенных в них норм должно быть вменено в обязанность соответственно правительству или ведомству, заключившему договор. Речь, конечно, не идет о том, что указанные органы непременно должны производить такую работу сами; они обязаны лишь обеспечить возможность применения несамоисполнимой нормы, поручив это конкретному подразделению. Сложнее ситуация с несамоисполнимыми межгосударственными договорами, не требующими ратификации. Еще сложнее дело обстоит с решениями международных организаций. Всегда ли их расшифровка возможна лишь на уровне указов президента или постановлений правительства? Очевидно, что в ряде случаев меры по реализации решения международной организации потребуется осуществлять на уровне закона.7 Нуждаются в регламентации ситуации, когда решение международной организации или международный договор являются несамоисполнимыми, но никакой расшифровки со стороны государственных органов не последовало. Суд или иной правоприменительный орган, столкнувшись с необходимостью применения таких норм, попадает в безвыходное положение. Думается, что подобные случаи нуждаются в регламентации на уровне федерального закона. Попутно заметим, что следует установить и сроки, в течение которых уполномоченный орган должен обеспечить возможность исполнения соответствующей нормы, в противном случае Российская Федерация может стать нарушителем своих международно-правовых обязательств лишь потому, что орган, обязанный трансформировать несамоисполнимую норму, своевременно этого не сделал. Что же касается указов президента по инкорпорации резолюций Совета Безопасности ООН, то необходимость их издания совершенно очевидна. Резолюции Совета Безопасности ООН являются источниками международного публичного права, адресованы его субъектам и, следовательно, не создают обязательств для физических и юридических лиц. Между тем реализуются они по большей части в сфере отношений с участием субъектов национального права, что и требует переадресации указанных решений. Следует согласиться с Л. В. Павловой, которая отмечает, что «нормам международного публичного права в абсолютном большинстве свойственна обобщенность, абстрактность формулировок, позволяющих их использовать лишь в области межгосударственного сотрудничества. Поэтому, если национальный закон отсылает к международному договору... это не означает, что суд может обратиться к нему в конкретной ситуации: содержательная непригодность делает положения договора фактически неприменимыми».8 Сказанное в равной мере относится и к решениям международных организаций. 1 Вполне очевидно, что речь идет о решениях органов той или иной организации. Однако, поскольку любой орган международной организации действует от имени организации, мы в дальнейшем, опуская эту деталь, будем вести речь о решениях международных организаций. 2 Федеральный закон от 7 июня 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» // СЗ РФ. 2003. № 28. Ст. 2895. 3 Зимненко Б. Л. Решения международных межправительственных организаций и правовая система Российской Федерации // Российский ежегодник международного права. 2006. СПб., 2007. С. 32. 4 Там же. С. 28. 5 Там же. С. 29. 6 Там же. 7 Мы не затрагиваем здесь вопроса о ситуациях, когда решение международной организации противоречит норме закона РФ. По-видимому, в подобных случаях возникает сложный юридический состав: положения международного договора, на основе которого Россия признала обязательность для себя решений определенной международной организации, плюс решение этой организации. В результате решение указанной международной организации будет иметь приоритет в применении в отношении противоречащего ему закона РФ. 8 Павлова Л. В. Самоисполнимые нормы в международном праве // Международное публичное и частное право: проблемы и перспективы. Liber amicorum в честь профессора Л. Н. Галенской / под ред. С. В. Бахина. СПб., 2007. С. 76. |