ПРАВОПРЕЕМСТВО В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ. Правопреемство.. Вопрос Правопреемство государств

• Название: Вопрос Правопреемство государств
• Анкор: ПРАВОПРЕЕМСТВО В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ
• Дата: 23.05.2022
• Размер: 36.78 Kb.
• Имя файла: Правопреемство..docx
• Тип: Документы; #546011

Вопрос № 4. Правопреемство государств.
Правопреемством государств принято называть переход с учетом основных принципов международного права и норм о правопреемстве определенных прав и обязательств от одного государства - субъекта международного права к другому¹.

Правопреемство в международном праве - это смена одного государства другим в несении ответственности за международные отношения соответствующей территории и в осуществлении существовавших к этому моменту прав и обязательств².

Правопреемство - давний институт международного права, который получил весьма широкое распространение в международной практике. О нем речь шла в 60-70-е годы применительно к независимым государствам, возникшим на месте бывших колониальных владений западных держав; таких государств насчитывается около восьмидесяти. Концепция правопреемства применялась также в связи с преобразованиями общественно-политических укладов таких стран, как Китай, ставший с 1949 года Китайской Народной Республикой; Куба после свержения в 1959 году диктаторского режима.

Правопреемство - сложный международно-правовой ин­ститут, нормы которого длительное время имели обычно-пра­вовой характер. В современный период нормы правопреемства подверглись кодификации. В 1978 г. была принята Венская кон­венция о правопреемстве государств в отношении договоров, в 1983 г. - Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов. Эти конвенции определяют, что могут применяться только к последствиям правопреемства, а это означает, в частности, что соответствующие тер­риториальные изменения сами по себе не рассматриваются как правопреемство, а являются лишь его основаниями. Вместе с тем из положений о применимости конвенций можно сделать вывод, согласно которому буквальный смысл термина «право­преемство» означает непосредственный и правомерный переход международных прав и обязательств от одного государства-субъекта к другому государству - субъекту международного права.

Переход прав и обязанностей от одного государства к дру­гому происходит в случаях возникновения нового государства - субъекта международного права; возникновения нового госу­дарства на месте колониального владения государства-метро­полии; разделения одного государства на несколько новых государств; объединения нескольких государств в одно государ­ство; отделения от государства части территории и образова­ния на ней самостоятельного государства и т. д.

Однако четких норм, регулирующих вопрос о критериях прекращения существования государств и возникновения но­вых, не имеется. Поэтому на практике вопрос о возникновении новых государств решается с учетом конкретных обстоятельств. Если существует неясность в отношении вопроса, возник ли новый субъект международного права, то его лучше всего решать путем соглашения заинтересованных государств, при­нятия соответствующего акта международной организацией, вынесения решения международным судебным органом. Так, после распада Австро-Венгрии Сен-Жерменский (1919 г.) и Трианонский (1920 г.) договоры определили дальнейшую судь­бу Австрии и Венгрии; после Второй мировой войны ООН за­нималась вопросом о международной личности Израиля и Ин­дии. В начале 90-х гг. в связи с распадом Югославской федера­ции возникли проблемы определения статуса образовавшихся новых государств.

Центральным в правопреемстве является вопрос об объе­ме прав и обязанностей, переходящих от государства-предше­ственника к государству-преемнику. По этому поводу в науке международного права сложились различные теории:

1. Теория универсального правопреемства (она полу­чила развитие в XVII—XIX вв. и ярко проявилась в тру­дах Г. Гроция).

Согласно этой теории государство-преемник полностью наследует меж­дународную личность государства-предшественника. Ее разновидностью стала доктрина континуитета (тождествен­ности), представители которой (Пуффендорф, Ваттель, Блюнчли и др.) считали, что все международные права и обязанности старого государства, в том числе все существующие дого­воры, переходят к наследнику, так как личность государства остается одной и той же. Правовые отношения, которые полу­чало в наследство новое государство, оставались такими же, что были и у государства-предшественника; государство-пре­емник продолжало оставаться тем же юридическим субъектом, олицетворяющим единство территории, населения, политической власти, прав и обязанностей предыдущего госу­дарства. По своей сущности доктрина континуитета, обосновы­вая идентичность правосубъектности государства, была отри­цанием какого-либо правопреемства.

2. Негативная теория (выдвинута в начале XX в. и наи­большее обоснование получила в работах английского юриста А. Кейтса). Сторонники данной теории полагали, что континуитет междуна­родной правосубъектности государства отсутствует. В связи с этим, когда власть одного государства сменяется властью дру­гого государства, международные договоры предшественника отбрасываются. Разновидностью негативной теории является концепция tabula rasa, в соответствии с которой новое государ­ство начинает свои договорные связи «с чистого листа».

Эти теории не получили подтверждения в практике пра­вопреемства. Согласно современным взглядам конкретный объем прав и обязанностей, переходящих от государства-предшествен­ника к государству-преемнику, зависит от многих факторов, которые следует принимать во внимание. Существенное зна­чение имеет суверенная воля государства-преемника, опреде­ляющего объем правопреемства согласно своим интересам. Однако это не должно противоречить основным принципам международного права, наносить ущерб остальным государ­ствам и народам. В частности, не может подпадать под право­преемство аннексия.

Основное содержание частичного правопреемства сводится к следующему. Государство-предшественник сохраняет такие договорные права и обязанности, которые не предполагают сохранения суверенитета договаривающейся стороны над отторгнутой территорией. Государство-преемник не наследует таких прав и обязанностей ни при передаче территории, ни при отделении.

Сущность теории правопреемственности предполагает, что юридическое лицо государства аннулируется при изменении государственного строя. Новое юридическое лицо принимает на себя права и обязанности прежнего лица так, как будто они были его собственными.

Согласно теории «неправопреемственности» обязанности государства-предшественника не передаются государству-правопреемнику. Права же переходят в руки лица, стоявшего во главе государства.

В соответствии с теорией tabularasa («чистой доски») новое государство не связано международными договорами государства-предшественника.

По теории континуитета, наоборот, все существующие договоры остаются в силе. В случае континуитета нет необходимости признания со стороны иностранного государства и международной организации в качестве субъекта международного права. Достаточно признания факта правопродолжателя государства-предшественника. Например, 25 декабря 1991 г. страна — председатель ЕС (тогда Нидерланды) опубликовала заявление, в котором констатировалось, что с этого дня Россия считается имеющей международные права и несущей международные обязательства бывшего СССР, включая вытекающие из Устава ООН.
Объекты правопреемства:

права и обязанности, вытекающие из международных договоров государства-пред­шественника (правопреемство в отношении международных договоров);

государственная собственность;

государственные архивы;

государственные долги.

Правопреемство в отношении международных договоров.

Венская конвенция о правопреемстве государств в отно­шении договоров 1978 г. установила общее правило, согласно которому новое независимое государство не обязано сохра­нять в силе какой-либо договор или становиться его участни­ком в силу исключительно того факта, что в момент право­преемства этот договор был в силе в отношении территории, являющейся объектом правопреемства (ст. 16). Однако новое независимое государство может путем уведомления о право­преемстве установить свой статус в качестве участника любо­го многостороннего договора, который в момент правопреем­ства государств находился в силе в отношении территории, являющейся объектом правопреемства (ст. 17).

Государства, возникшие в результате освобождения их народов от колониальной зависимости, как правило, подтвер­ждали участие в многосторонних договорах, которые были свя­заны с укреплением мира, поддержанием добрососедских от­ношений, имели гуманитарный характер. Так, Мальта заявила о том, что она продолжает нести обязательства, вытекающие из московского Договора о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой от 5 августа 1963 г., который был ратифицирован Англией, не­сшей ответственность за территорию Мальты. Алжир в 1960 г. присоединился к четырем Женевским конвенциям о защите жертв войны от 12 августа 1949 г. Некоторые новые независи­мые государства заявили, что они будут продолжать выпол­нять свои обязательства по всем многосторонним договорам, в отношении которых были сделаны запросы Секретариатом ООН.

Венская конвенция о правопреемстве государств в отно­шении договоров устанавливает также условия преемства обя­зательств по двусторонним соглашениям. Двусторонний дого­вор, находившийся в силе в отношении территории, являв­шейся объектом правопреемства, считается находящимся в силе между новым независимым государством и другим государством-участником, если: «а) они явственно договорились об этом; b) в силу своего поведения они должны считаться выразивши­ми такую договоренность» (ст. 24).

Примером закрепления правопреемства на основе «явствен­ной договоренности» новых государств в отношении определен­ных международных договоров прекратившего свое существо­вание субъекта - СССР - может служить содержание Про­токола о применении подписанного 3 февраля 1994 г. Соглаше­ния между Правительством Российской Федерации и Прави­тельством Республики Грузия о международном автомобиль­ном сообщении. Согласно ст. 4 Протокола, подписанного одно­временно с указанным Соглашением, «Договаривающиеся Сто­роны согласились сохранить действующий порядок осуществления международных перевозок, установленный ранее зак­люченными межправительственными соглашениями СССР с другими странами, а также действие конвенций и других со­глашений в области автомобильного транспорта, участником которых являлся СССР».

В случае объединения двух или нескольких государств в одно государство любой договор, находившийся в силе в отно­шении любого из них, продолжает находиться в силе в отно­шении этого государства-преемника. Исключение составляют случаи, когда государство-преемник и другое государство-уча­стник либо другие государства-участники договорились об ином или из договора явствует либо иным образом установлено, что применение этого договора в отношении государства-преемни­ка было бы несовместимо с объектом и целями этого договора или коренным образом изменило бы условия его действия (ст. 31).

Когда же часть или части территории государства отделя­ются и образуют одно или несколько государств, независимо от того, продолжает ли существовать государство-предшествен­ник, презюмируется следующее решение: «а) любой договор, находившийся в силе в отношении всей территории государ­ства-предшественника, продолжает находиться в силе в отно­шении каждого образованного таким образом государства-пре­емника; b) любой договор, находившийся в силе в отношении лишь той части территории государства-предшественника, которая стала государством-преемником, продолжает находить­ся в силе в отношении только этого государства-преемника» (ст. 34).

В решении вопросов правопреемства в отношении договорного наследия бывшего СССР те государства-правопреемники, которые образовали СНГ, в значительной мере опирались на норму международного права, выраженную в Венской конвенции 1978 года, согласно которой соответствующие вопросы могут решаться по договоренности между государствами-преемниками. Уже в учредительных актах Содружества (Беловежское соглашение о создании СНГ от 8 декабря 1991 г. и Алма-Атинский протокол к нему, а также Декларация от 21 декабря 1991 г.) они предусмотрели, что гарантируют выполнение обязательств распавшегося СССР, а в Меморандуме о взаимопонимании в отношении договоров бывшего Союза, представляющих взаимный интерес, от 6 июля 1992 г. государства СНГ, признавая роль этих договоров «в деле стабилизации и дальнейшего развития отношений с другими государствами», сочли необходимым определить общий подход к решению вопросов правопреемства в отношении этих договоров (общее число их превышает 15000).

Российская Федерация является не правопреемником, а продолжателем СССР, о чем она официально уведомила нотой все государства в январе 1992 г.

Правопреемство в отношении государственной собствен­ности.

Согласно Венской конвенции 1983 г. о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, госу­дарственных архивов и государственных долгов государствен­ная собственность государства-предшественника означает иму­щество, права и интересы, которые на момент правопреемства государств принадлежали, согласно внутреннему праву госу­дарства-предшественника, этому государству.

Переход государ­ственной собственности государства-предшественника к госу­дарству-преемнику происходит без компенсации, если иное не обусловлено заинтересованными сторонами или не решено со­ответствующими международными органами. Государство-предшественник принимает все меры по предотвращению ущерба или уничтожения государственной собственности, которая пе­реходит к государству-преемнику.

Случаи перехода собственности:

1) когда государство-преемник является новым независимым государством, недвижимая госу­дарственная собственность государства-предшественника, нахо­дящаяся на территории, являющейся объектом правопреемства, переходит к государству-преемнику. Движимая государствен­ная собственность государства-предшественника, связанная с его деятельностью в отношении территории, являющейся объек­том правопреемства, также переходит к государству-преем­нику (ст. 15).

2) в случае объединения двух или нескольких госу­дарств в одно государственная собственность государств-пред­шественников переходит к государству-преемнику.

3) когда государство разделяется и прекращает свое существование, а на разделенных частях территории образуются два или несколь­ко государств-преемников, то, если последние не условились иначе:

«а) недвижимая государственная собственность государ­ства-предшественника переходит к государству-преемнику, на территории которого она находится; b) недвижимая государ­ственная собственность государства-предшественника, находя­щаяся за пределами его территории, переходит к государствам-преемникам в справедливых долях; с) движимая государствен­ная собственность государства-предшественника, связанная с его деятельностью в отношении территорий, являющихся объек­том правопреемства, переходит к соответствующему государ­ству-преемнику; d) иная движимая государственная собствен­ность государства-предшественника переходит к государствам-преемникам в справедливых долях» (ст. 18).

4) когда часть территории государства передается им другому государству, переход государственной собственности от государ­ства-предшественника к государству-преемнику регулируется соглашением между ними. Если же соглашение отсутствует, то недвижимая собственность государства-предшественника, на­ходящаяся на территории, являющейся объектом правопреем­ства, переходит к государству-преемнику. Движимая собствен­ность также переходит к государству-преемнику, если она была связана с деятельностью государства-предшественника в отно­шении территории, ставшей объектом правопреемства (ст. 14).

По вопросам правопреемства в отношении государственной собственности бывшего СССР был принят ряд соглашений в рамках СНГ, предметом урегулирования которых стала, прежде всего, та часть собственности, которая находится за рубежом. По Соглашению глав государств СНГ от 30 декабря 1991 г. и Соглашению о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом от 6 июля 1992 г. их участники подтвердили право каждой стороны на владение, пользование и распоряжение причитающейся ей такого рода долей при соблюдении прав и интересов других сторон, а также законов государств, на территории которых находится имущество, входящее в эту долю.

В Соглашении 1992 г. сказано, что предметом его регулирования являются движимая и недвижимая собственность СССР за пределами его территории и инвестиции, находящиеся за рубежом, которые имелись на момент правопреемства во владении, пользовании и распоряжении бывшего Союза, его государственных органов и иных структур общесоюзного значения, находившихся под его юрисдикцией и контролем. Вся эта собственность подлежала разделу. Соответствующие доли были выражены в процентах (например, России – 61,34%, Таджикистану – 0,83% и т.д.), исчисленных, как это предусматривалось еще Договором от 4 декабря 1991 г., на основании единого агрегированного показателя (доле, выведенной с учетом произведенного национального дохода, экспорта, импорта и численности населения в 1980-1990 гг.).

Правопреемство в отношении государственных архивов.

Государственные архивы являются частью государственного имущества. В связи с этим правила правопреемства в отношении государственных архивов во многом близки правилам, установ­ленным для правопреемства государственной собственности как таковой. Например, когда государство-преемник является но­вым независимым государством, то архивы, принадлежавшие территории, являющейся объектом правопреемства, и ставшие в период зависимости государственными архивами государ­ства-предшественника, переходят к новому независимому го­сударству. Та часть государственных архивов государства-пред­шественника, которая в целях нормального управления тер­риторией - объекта правопреемства - должна находиться на этой территории, переходит к новому независимому государству (ст. 28).

Когда государство разделяется и прекращает свое суще­ствование и на бывшей его территории образуются два или несколько государств-преемников, то, если последние не до­говорились иначе, часть государственных архивов государства-предшественника, которая должна находиться на территории государства-преемника в целях нормального управления его территорией, переходит к этому государству-преемнику (ст. 31).

Однако проблема целостности архивных фондов, исклю­чительная важность содержащейся в них информации порож­дают определенную специфику этого вопроса. Поэтому Венская конвенция 1983 г., касаясь разделения государства, устанавли­вает при решении вопроса принцип справедливости и учета всех соответствующих обстоятельств. Подробнейший подход опре­делен при правопреемстве нового независимого государства. В частности, в определенных Конвенцией случаях он предус­матривает возможность заключения соглашений между новым независимым государством и государством-предшественником по поводу перехода или надлежащего воспроизведения частей государственных архивов последнего «таким образом, чтобы каждое из этих государств могло самым широким и справед­ливым, насколько это возможно, образом извлекать пользу из этих частей государственных архивов государства-предшествен­ника» (ст. 28). Соглашения подобного рода не должны наносить ущерб правам народов государств-участников на развитие, на информацию об их истории и на их культурное достояние. При этом государство-предшественник обязано предоставить ново­му независимому государству достоверные архивные сведения, которые касаются титулов на территорию или границы после­днего или необходимы для выяснения смысла определенных документов государства-предшественника, переходящих к но­вому независимому государству. Государство-предшественник обязано также сотрудничать с государством-преемником в деле возвращения ему любых архивов, принадлежащих тер­ритории - объекту правопреемства - и рассеявшихся в пери­од зависимости.

Принцип сохранения целостности государственных архивных фондов, закрепленный в Венской конвенции 1983 г., нашел воплощение в Соглашении о правопреемстве в отношении государственных архивов бывшего СССР, заключенном в рамках СНГ в 1992 г. Исходя из принципа целостности и неделимости архивных фондов, участники не будут претендовать на фонды, образовавшиеся в результате деятельности высших государственных структур бывших Российской империи и СССР, которые хранятся «за пределами их территории» (ст. 1).

Одновременно участники взаимно признали переход под их юрисдикцию государственных архивов, включая архивы общесоюзного уровня, находящиеся на их территории (ст. 2). Следовательно, раздел архивов произведен по наиболее простому критерию – территориальному. Признается также право на возвращение тех фондов, которые образовались на территории каждой из стран и в разное время оказались за ее пределами.

Когда отсутствует возможность физического выделения комплекса документов, каждое государство – участник Соглашения имеет право доступа к ним и получения необходимых копий. Эти государства признают на своих территориях юридическую силу архивных справок, выданных государственными архивными учреждениями других государств СНГ.

Правопреемство в отношении государственных долгов.

Вен­ская конвенция 1983 г. под государственным долгом понимает любое финансовое обязательство государства-предшественника в отношении другого государства, международной организа­ции или иного, субъекта международного права, возникшее в соответствии с международным правом.

Конвенция устанавли­вает принцип, согласно которому правопреемство государств само по себе не затрагивает прав и обязательств кредиторов. Поэтому она однозначно исходит из того, что, когда два или несколько государств объединяются и тем самым образуют одно государство-преемник, государственный долг государств-пред­шественников переходит к государству-преемнику.. В осталь­ных случаях, т. е. при передаче части территории государства, отделении части или частей его территории, разделении госу­дарства, возникновении нового независимого государства, со­ответствующие стороны (государство-преемник и государство-предшественник либо государства прежнего субъекта) заклю­чают соглашение друг с другом, регулирующее вопрос о переходе государственного долга. Причем подобное соглаше­ние, заключенное новым независимым государством, не дол­жно наносить ущерба принципу неотъемлемого суверенитета каждого народа над его богатствами и природными ресурсами, и осуществление этого соглашения не должно подрывать ос­нов экономического благосостояния данного государства. Если же соглашение отсутствует, то вопрос решается в зависимос­ти от способа возникновения государства-преемника. Когда пре­емник возникает как новое независимое государство в резуль­тате освобождения его народа от колониальной зависимости, то при отсутствии указанного соглашения никакой государ­ственный долг государства-предшественника к новому государ­ству не переходит. Когда же государство-преемник возникает в результате передачи, отделения части или частей террито­рии другого государства либо разделения государства, то го­сударственный долг государства-предшественника переходит к государствам-преемникам в справедливых долях с учетом, в частности, имущества, прав и интересов, которые переходят к государству-преемнику в связи с данным государственным долгом (ст. 37-38, 40-41).

Вопрос о правопреемстве в отношении государственного долга бывшего СССР стал предметом регулирования еще до прекращения существования союзного государства. 28 октября 1991 г. между Арменией, Беларусью, Казахстаном, Кыргызстаном, Молдовой, Россией, Таджикистаном, Туркменистаном, Союзом ССР и западными странами-кредиторами, известными как «группа семи», был подписан Меморандум о взаимопонимании относительно внешнего долга иностранным кредиторам Союза ССР и его правопреемства. Позднее с участием большинства входивших в его состав союзных республик и самого СССР был заключен Договор о правопреемстве в отношении государственного долга и активов Союза ССР (от 4 декабря 1991 г.), а также Соглашение о дополнениях к этому Договору от 13 марта 1992 г. В январе 1992 года Россия взяла на себя общую ответственность за внешний долг бывшего СССР.

Предусмотренная Соглашением о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом зависимость между осуществлением прав на эту собственность и осуществлением обязательства участвовать в погашении и несении расходов по обслуживанию государственного внешнего долга СССР на практике реализовывалась в том, что по двусторонним соглашениям России с другими государствами СНГ 1992 – 1994 годов доля внешнего государственного долга была обменена на долю в зарубежной собственности. В качестве примера можно привести соглашение с Туркменистаном от 31 июля 1992 г. о том, что Туркменистан передал, а Россия приняла на себя обязательства по выплате доли Туркменистана во внешнем государственном долге бывшего СССР по состоянию на 1 декабря 1991 г.; Россия приняла, а Туркменистан передал свою долю в активах бывшего Союза по состоянию на ту же дату.

Таким образом, правопреемство - это сложный международно-правовой ин­ститут, который предполагает переход определенных прав и обязательств от одного государства - субъекта международного права к другому, с учетом основных принципов международного права и норм о правопреемстве.

1^ Международное право: Учебник для вузов. – 2-е изд., изм. и доп. / Отв. ред. проф. Г.В. Игнатенко и проф. О.И. Тиунов. – М.: Изд-во НОРМА, 2003. С. 60.

2^ Международное право: Учебник. Изд. 2-е, доп. и перераб. / Отв. ред. Ю.М. Колосов, В.И. Кузнецов. – М.: Международные отношения, 1998. С. 69.