Административное право. 1. Административное право понятие, предмет, метод, система, источники, соотношение с другими отраслями права Административное право
 Скачать 1.4 Mb.
|
|
Административное право Великобритании Особенностью административного права Великобритании является то, что его до конца 18 века вообще не признавали. Это, в основном, объяснялось спецификой системы управления страной. Верховенство законодательной власти (парламента), разделение полномочий между администрацией и судами, ответственность министров и полное господство права. Англичане считают, что сфера деятельности министров - это принятие и осуществление только политических решений. Сфера же судебной деятельности наоборот — не политика, а только право. Министры в своей сфере и объеме полномочий представляют политику государства. Они отвечают за свои действия и действия своих подчиненных. В конце 18 века А. Дайси сформулировал следующие требования к министрам: 1) недопущение злоупотреблений со стороны администрации своей властью; 2) подчинение всех законам и судам; 3) защита прав и свобод граждан судами (несмотря на то, что там нет конституции как единого документа и большая роль принадлежит обычаям или общественному праву. Источниками административного права являются: 1)законы; 2)обычаи и судебные прецеденты. Среди конституционных законов к источникам относятся: Закон (Акт) «О хабеас», «Корпус 1679 г.» и «Закон (Билль) о правах 1689 г.». Эти законы налагают на административную власть обязанность уважать и соблюдать права граждан на жизнь, свободу и собственность. К источникам также относятся и обычные законы: 1) 10 законов о МСУ, принятых в 1972 г. с изменениями и дополнениями в 1985 г.; 2) Закон об актах делегирования законодательства в 1946 г., устанавливающий порядок применения опубликованных административных нормативных актов, изданных по уполномочию Парламента; 3) Закон о Трибуналах и расследованиях, принятый в 1958 г., и замененный в 1971 г. общим законом; 4) Законы об исках к короне (1947 г.), где административную ответственность за вред, нанесенный гражданам, несет федеральная казна. По-прежнему большую роль в защите прав граждан имеют обычаи и судебные прецеденты. Источниками административного права являются: приказы короны в Совете; циркуляры, инструкции, приказы и иные нормативные акты министерств и ведомств, а также акты администраций органов МСУ. Организация администрации Формально власть принадлежит короне, возглавляющей весь административный аппарат страны. Центральными административными органами помимо короны является премьер-министр, кабинет, правительство, Тайный Совет, министерства и ведомства. Премьер-министр является главным советником короны с 1721 г. Он занимает ключевое положение в системе исполнительной власти, потому что он является лидером партии большинства в парламенте. Он сам назначает министров и возглавляет правительство, руководит кабинетом, министерствами и ведомствами. Решает вопросы о составе кабинета, числе министерских постов, назначает главных руководителей министерств, ведомств, высших судей, высшее командование вооруженных сил и иных должностных лиц государства. (Поэтому совершенно безграмотно в наших средствах массовой информации председателя Правительства РФ называют Премьер-министром, так как полномочия Премьер-министра выше полномочий Президента страны). Кабинет, образованный в конце 17 века имеет в наше время 20 членов. Премьер-министр руководит кабинетом, в который входят: премьер-министр, лорд-канцлер (председатель палаты лордов), канцлер казначейства (министр финансов), государственные секретари (министры) внутренних дел, иностранных, обороны, промышленности, торговли и др. Созывает и ведет заседание кабинета Премьер-министр. Протокол на заседании обычно не ведется. Важные решения кабинета оформляются законопроектом и направляются в палату общин или в виде приказов короны в Тайный Совет. В отличие от правительства Тайный Совет при Короне (насчитывает около 300 членов) принимает управленческие решения. В его состав входят все министры кабинета и другие министры, судьи Апелляционного суда, архиепископы английской церкви, почетные члены и приглашаются 3 советника правительства. На Тайном Совете решения оформляются в виде приказов короны в Совете, то есть принимаются нормативно-правовые акты и индивидуальные акты. Суды признают лишь приказы короны в Совете, которые не выходят за пределы компетенции королевской власти или за рамки законов, делегирующих полномочия короне. Министерства и ведомства чаще всего функционируют как публичные корпорации. Особенность британской администрации: наличие территориальных министерств: по делам Шотландии, Уэльса и Ирландии. Министерства и ведомства Великобритании являются публичными (то есть выражающими интересы большинства граждан государства) юридическими лицами, к ним могут быть предъявлены иски в судебном порядке. Управление в сфере народного хозяйства осуществляют министерства и публичные (тот же смысл отражения интересов большинства в организации) корпорации. Частный сектор мягко регулируется нормами административного права. Используется социальное (общественное) регулирование в сфере: 1) землепользования, 2) оказание денежной помощи физическим и юридическим лицам, 3) оказание нефинансовой помощи. Кроме того, государство оказывает социальную денежную помощь в виде: 1) национального страхования; 2) возмещение вреда; 3) помощь бедным с 1975 г.; 4) помощь матерям, вдовам, безработным, больным, пенсионерам по старости и др. Особые изменения в процессе реформирования системы органов исполнительной власти в Великобритании происходят за последние 30 лет. До конца 20 века система органов исполнительной власти состояла из двух подсистем министерств и государственных корпораций. Несмотря на появления третьего звена в системе управления в форме «регулирующих агентств», осуществляющих контроль за деятельностью государственных корпораций и состоящих наполовину из правительственных чиновников (остальные представители научных кругов), численность государственных служащих за последние 25 лет сократилась на 30%, при этом управляемость системой улучшилась. Кабинет министров больше занимается вопросами внутренней и внешней политики государства. Коренное изменение системы государственного управления в Великобритании происходит в отношении ее составных частей: Шотландии, Северной Ирландии (Ольстер) и Уэльса. С 1997 г. исполнительная власть реформируется с передачей многих функций государственного управления этим составным частям. В настоящее время все составные части Великобритании имеют свои законодательные органы и правительства. В части осуществления внешних государственных функций управления они по объему функций государственного управления превосходят Англию. Наибольших прав добилась Шотландия. Региональные органы государственной власти с 2000 г. избираются муниципальными советами из числа муниципальных активистов всех уровней. Сокращение муниципального аппарата органов МСУ (на 20% за последние 25 лет, в том числе сокращение советников — почти вдвое). При всем этом качество управления государственного и муниципального управления улучшается. Правительство субсидирует выборочно деятельность МСУ и контролирует их работу. Среди контрольных органов особое место занимает Инспекция ценности и качества муниципальной работы; Комиссия по вопросам местного самоуправления; инспекция жилищная, питьевой воды и др. Основы современной гражданской службы в Великобритании заложены в 1850—1870 гг. Методом открытых конкурсных экзаменов формируется аппарат гражданской службы. Основной принцип гражданской службы — отделение профессионализма в управлении от политики. Администраторы в учреждениях несменяемые, кроме сменяемых политиков, которых насчитывается примерно около 100 человек (это премьер-министр, министры, госсекретари и др., то есть те, кто уходит с должности в случае ухода правительства в отставку). Вопросы гражданской службы регулируются в основном не законами, а приказами короны в Совете, циркулярами министерства финансов и других министерств, так как служба считается прерогативой короны. С 1987 г. Управление гражданской службой осуществляется министерством финансов и Управлением министра гражданской службы, которую с 1968 г. возглавляет Премьер-министр. Прием на службу осуществляется в форме открытого конкурса для всех желающих. Выбранный служащий осуществляет свои функции пожизненно (до пенсионного возраста — 60 лет). Они называются служащими Комиссии гражданской службы. Оплата труда служащих установлена с учетом ставок оплаты в частных организациях и зависит от: категории, группы, разряда, стажа, ценности и сложности труда и др. Перемещение по службе и из министерств и групп затруднено, так как переквалификация стоит дорого и на практике неэффективна. Минимальная пенсия служащих с 10 летним стажем равна одной трети заработной платы. Служащий может быть уволен администрацией досрочно, ее решение может быть обжаловано в Апелляционный Совет гражданской службы и в суд. В Англии преобладает делегированное административное правотворчество. Парламент и суд строго следят за делегированными законодательными полномочиями администраций. Административная юстиция существует в двух формах: 1) трибунал (административный неформальный суд) и 2) министерское расследование. Контроль осуществляется Парламентом и судами над администрацией. Обращаться в суд предоставлено каждому. Суды принимают два решения: • учреждение превышает свою власть. • неправильно применяет правовую норму. Административное право Франции История административного права Франции насчитывает более 200 лет. Особые признаки административно-правового регулирования: 1) децентрализация управления; 2) наличие обособленных административных судов; 3) высокая правовая культура. Объектом административно-правовых отношений являются отношения, возникающие между субъектами частно-предпринимательской деятельности и государственными учреждениями. Административное право регулирует правовые отношения в сфере действия публичного права (отражающего волю большинства граждан), одним из обязательных субъектов права почти всегда является государственное учреждение. Государственные учреждение отделены от политики и судебной деятельности. Особенностью управленческой деятельности во Франции является наличие особых административных судов, разрешающей споры государственной администрации с другими субъектами права. Объектом административно-правового регулирования является деятельность учреждений и их должностных лиц, то есть управленческие отношения, а также статус государственных служащих. Административные органы проводят в жизнь политические решения, принимаемые законодателем, и от результатов их деятельности зависит социально-экономическое и политическое положение в стране. У нас же формально вроде бы так, но на практике политические решения законодательной власти не только не проводятся исполнительной властью, а скорее наоборот. Во Франции административно-правовые нормы играют исключительно важную роль в системе права Франции. Принцип законности в административном праве, как считает французский ученый Г.Бребан, состоит из двух взаимосвязанных обязанностей: действовать в соответствии с законом и проявлять инициативу для обеспечения закона. Исполнительная власть связана с законом, и соблюдение ею законов контролируется как законодательной, так и судебной властями1. Казалось бы, формально и у нас акты есть управления, принимаемые органами исполнительной власти на основании закона и во исполнение целей заложенных в законах, но реально далеко не так. Источники административного права Франции: Конституция, законы, нормативные акты административных органов и решения судов, в основном, административных. В настоящее время законодательная власть во Франции ослаблена и усилена роль Президента и Правительства Франции. Однако там высокая правовая культура и такая ситуация в целом нормальная. Основная же роль актов управления не только приниматься на основе законов, но что особо важно, работать на цели, заложенные в законы, то есть, упорядочивая и стабилизируя управленческие отношения. Без решения этой актуальной задачи не разрешить проблемы стабилизации экономики, тем более существенного ее оживления и роста. Во Франции законодательно предусмотрена децентрализация административной власти. В административном праве отсутствует даже кодекс. Административно-правовых актов больше, чем законов. Их издают президент, правительство, министерства, ведомства и администрации органов МСУ, а также публичные юридические лица — государственные учреждения и их должностные лица. Премьер-министр и министры образуют правительство — Совет министров Франции. Конституция Франции не разграничивает четко полномочия президента и премьер-министра, что, к сожалению, мы у них взяли на вооружение, но результаты значительно хуже из-за низкого уровня и не только правовой культуры. Количество и полномочия министров не устанавливается конституционным законом, а определяется премьер-министром. Министр обладает высшей административной властью по предметам ведения с 1965 г. В кабинете министра не более 10 человек. Каждый министр сам определяет внутреннюю структуру (генеральные директора, директора, их заместители и т.д.). Центральный аппарат министерства обычно не занимается повседневной оперативной деятельностью. Этим заняты местные службы. Главная функция министерских советников — оказывать помощь министру в разработке политики и контроля за ее проведением. Представителями государства в департаментах являются префекты. Они информируют правительство о состоянии дел на местах, руководят полицией и местными службами. Префект издает нормативные и индивидуальные акты администрации в городах. Функции за пределами столицы осуществляют местные службы различных министерств. Префекты и местные службы являются главным орудием политики территорий централизации государственной власти в унитарной Франции. Государственная служба во Франции Государственными служащими являются все государственные служащие как представители публичных юридических лиц (законодательных, исполнительных и судебных) в столице и за ее пределами. Помимо государственной службы учреждена еще Законом 1984 г. публичная служба местных сообществ. Государственные служащие делятся на две большие категории: 1) гражданские служащие государственных администраций, а также местных сообществ и публичных учреждений; военнослужащие, работники судов и парламента. Правовой статус 1-й категории служащих регулируется Общим уставом служащего государства и местных сообществ в четырех законах принятых в 1983-1986 г. г. 2) Специальные уставы полиции, ИТУ, авиадиспетчеров. Гражданская служба определяется четырьмя классами: А, В, С, Д. Класс «А» связан с выработкой управленческих установок в соответствии с проводимой политикой в стране. Класс »В» реализует управленческие установки, принятые политиками. Класс «С» включает специалистов и класс «Д» — вспомогательный технический персонал. При поступлении на службу действует система отбора. Ограничение по службе: возраст 40—45 лет, гражданство и способности. Конкурсные экзамены у кандидатов на службу принимает специальное Жюри. Решение Жюри можно обжаловать в суде. Как показывает анализ служебной деятельности во Франции, аппарат ее функционирует достаточно профессионально. Снятие с должности служащего возможно только на основании решения суда. То есть во Франции нет такой зависимости деятельности подчиненного от его непосредственного начальника. Административное право Японии Конституция Японии, вступившая в действие в 1947 г. закрепила принцип разделения на три ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную. Вопросы государственного управления, по Конституции Японии, осуществляет, в основном, исполнительная власть в форме кабинета министров. В Японии административное право понимается как отрасль внутреннего публичного права, регулирующая организацию и деятельность публичной (государственной) администрации и контроль за деятельностью административных органов. В последнее время публичная администрация использует средства и методы как публичного, так и частного права. Конфликтные вопросы решаются в судебном порядке, однако множество законов (около 1,5 тыс.) нацелены на недопущение конфликтов и споров в сфере государственного управления. Становление японского административного права было подвержено влиянию континентального и, прежде всего, немецкого права. Однако национальная культура внесла существенное изменение в формы и методы государственного управления, отличающиеся своеобразным мягким регулированием, ориентированным на интересы людей; то есть государственное управление в японском стиле больше напоминает искусство, чем науку управления, так как японские методы больше основаны на национальных традициях и обычаях, на формирование которых оказали влияние три конфессии (синтоизм, буддизм и конфуцианство). Буддизм обосновал иерархичность общественного строя. Конфуцианство сформировало социальную этику в обществе. С синтоизмом связано становление японского государства на принципах культа императорской династии целостном единстве нации. Эти три религиозных течения сформировали японское правосознание в духе гармонии с властью. Не принято прямо высказывать критические замечания, предпочтительно мирное разрешение споров. Воспитывается дух долга и обязанностей перед императором и государством, с одной стороны, перед родителями и предками — с другой. Механизм организации и деятельности государственного управления обеспечивается такими принципами как: лигитимность (доверие граждан к власти); демократичность (отражение воли большинства в законах); законопослушность граждан; четкое разделение полномочий центральной и местной власти. В Конституции Японии закреплены основы государственного управления. Основными законами регламентирована деятельность государственной администрации, в которых определены основные направления правовой политики и правовые принципы деятельности государственных учреждений. Основным законом регламентирована деятельность кабинета министров. Имеется закон об организации государственного управления, закон о государственных служащих, закон о местном самоуправлении и многие другие законы, регламентирующие государственное управление. Обычными законами регламентирован правовой статус министерств и ведомств Японии, где установлены: структура, штаты, система управления, задачи, функции межведомственной координации и отраслевого регулирования. Кроме актов управления государственными делами в Японии развита система полицейского права, регламентированного административно-правовыми актами обеспечивающими общественное спокойствие в стране. Например, Закон о выполнении чинами полиции служебных обязанностей; Закон о дорожно-транспортном движении; Закон о силах самообороны, Закон о предотвращении подрывной деятельности и др. Японское административное право не кодифицировано. Нормативные акты в области административного права содержатся в «Шести законах», публикуемых частными изданиями. Очень большое количество нормативных актов по вопросам государственного управления принимают министры в форме приказов. Кроме этого, многие должностные лица структурных подразделений имеют полномочия принимать общеобязательные правила как ведомственного, так и межведомственного действия. Такие акты чаще всего оспариваются в суде. Как правило, при органах государственного управления находится большое количество различных консультативных комиссий, состоящих из представителей предпринимательских кругов, научной общественности и активистов. Перед принятием нормативных актов заслушиваются не только эти комиссии, но изучается мнение общественности. Например, перед принятием Закона об электроэнергетике министр обязан заслушать мнение комиссий, провести публичное слушание и учесть мнение широких слоев общества, в этом реализуется принцип легитимности и демократичности в процессе административного нормотворчества в сфере государственного управления. Парламент Японии может делегировать нормотворческие полномочия высшему исполнительному органу — кабинету министров, который принимает указы. В указах может быть предусмотрена уголовная ответственность. Указы правительства могут налгать обязанности и ограничивать права граждан с разрешения соответствующего закона, принятого Парламентом Японии. Делегирование таких полномочий ограничивается сроком действия. Верховный Суд Японии подтвердил это решение по делегированию нормотворческих полномочий от 13 мая 1952 г. В некоторых случаях Верховный Суд Японии в процессе судебного контроля признает эти правовые акты противоречащими Конституции Японии. Муниципальные органы МСУ в пределах своих полномочий, определенных Законом о местном самоуправлении, принимают свои нормативные акты, действующие в пределах территории муниципального образования. |