Бюджетная система РФ. 1. Экономические функции государства и бюджет Правовая функция государства
 Скачать 192.31 Kb.
|
|
5.2.Налоги и элементы налогообложения Налоги являются основой доходной части государственного бюджета. Налоговая система сегодня выступает также как один из основных инструментов регулирования экономики и социальной сферы, поскольку с ее помощью государство может оказывать влияние на распределение валового продукта. В России роль налогообложения как инструмента экономической политики в последние годы существенно возросла, что связано с развитием негосударственного сектора экономики и сокращением сферы прямого государственного регулирования. Налог — это обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и муниципальных образований. Безвозмездность налога означает, что его уплата не сопровождается ответным индивидуальным обязательством со стороны государственных налоговых органов. Безвозмездность налоговых платежей, вообще говоря, относительна, поскольку полученные таким образом доходы используются государством для осуществления расходов, предоставления налогоплательщикам общественных благ. Однако для конкретных плательщиков выгоды, получаемые от государственных расходов, могут быть недостаточной компенсацией их налоговых платежей. Поэтому налоги связаны с государственным принуждением, то есть применением санкций в случае неполной или несвоевременной их уплаты. В развитых странах от 30 до 50% валового внутреннего продукта перераспределяется в форме налоговых и других обязательных отчислений (в частности, взносов на социальное страхование), что свидетельствует о высоком уровне государственного регулирования. В России доля налоговых поступлений в консолидированный бюджет составляет около 20% от ВВП. Примерно половину от этой величины образуют налоговые доходы федерального бюджета. Все налоги и сборы, действующие в стране, должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными. Налог может считаться установленным только тогда, когда определен круг его плательщиков, а также установлены следующие элементы налогообложения: 1) объект налогообложения; 2) налоговая база; 3) налоговый период; 4) налоговая ставка; 5) порядок исчисления налога; 6) порядок и сроки уплаты налога. Объектом налогообложения называется имущество, прибыль, доход, стоимость реализованных товаров (выполненных работ, оказанных услуг) либо иное экономическое основание, имеющее стоимостную, количественную или физическую характеристики, с наличием которого у налогоплательщика законодательство о налогах и сборах связывает возникновение обязанности по уплате налога. Объекты налогообложения очень разнообразны. К ним относятся не только доходы (прибыль) юридических лиц и граждан, стоимость товаров и услуг, но и отдельные виды деятельности, объекты природопользования, операции с ценными бумагами и т.д. Каждый налог должен иметь самостоятельный объект налогообложения. Понятие объекта налогообложения тесно связано с понятием налоговой базы. В российском законодательстве под налоговой базой понимается стоимостная, физическая или иная характеристика объекта налогообложения. В более общем случае ее можно определить как часть объекта, в отношении которой непосредственно исчисляются налоги. Разница между понятиями налоговой базы и объекта связана с тем, что определенные части объекта могут облагаться в льготном режиме или вообще не облагаться налогом (например, необлагаемый минимум доходов или имущества). Таким образом, налоговая база не может превышать размер объекта налогообложения. Налоговая ставка — это величина налоговых начислений на единицу измерения налоговой базы. Например, для налога на доходы физических лиц единицей измерения налоговой базы является 1 рубль доходов физического лица, полученных за отчетный период. Налоговая ставка определяется как размер налога в расчете на эту величину. Ставки налогов могут устанавливаться как в абсолютном выражении, так и в относительном (в процентах). Если ставка налога, исчисляемая в процентах от единицы налогообложения, не зависит от размера налоговой базы, налог называется пропорциональным. Однако в ряде случаев налог имеет не единую ставку, а шкалу ставок, различные уровни которой применяются при различной величине налоговой базы. Налоги, имеющие шкалу ставок, могут характеризоваться как прогрессивные или регрессивные. При определении прогрессивности налога принято исходить из величины средней налоговой ставки, которая представляет собой соотношение суммы уплаченного налога и объема базы налогообложения. Если при увеличении налоговой базы средняя налоговая ставка растет, налог называется прогрессивным, а если снижается, — регрессивным. Примером пропорционального налога может служить налог на доходы физических лиц, взимаемый в настоящее время по единой ставке 13% (исключение составляют только отдельные виды доходов, такие как выигрыши в лотереи, превышение выплат по договорам добровольного страхования и некоторые другие). Ранее налогообложение доходов граждан в России было прогрессивным, и действовала шкала ставок налога: 12% для доходов менее 50 тыс. руб. в год, 20% — от 50 тыс. до 150 тыс. руб., и 30% — свыше 150 тыс. руб. Под налоговым периодом понимается период времени, по окончании которого определяется налоговая база и исчисляется подлежащая уплате сумма налога. Для различных налогов налоговые периоды могут быть разными. Так, в России для налога на добавленную стоимость налоговым периодом является квартал, для налога на доходы физических лиц — календарный год. Все налоги можно подразделить на две основные категории: прямые и косвенные. Это деление известно еще с древности, однако его критерии не являются однозначно определенными. В общем случае к прямым налогам принято относить такие налоги, которые выплачиваются налогоплательщиком со своих доходов или имущества и являются его прямым взносом в бюджет. Прямые налоги являются исторически более ранней формой налоговых платежей. В современных условиях к ним относятся налог на прибыль, налог на доходы физических лиц, налог на имущество. Косвенные налоги — это налоги на товары и услуги, которые взимаются путем включения налога в цену товара (тариф на услуги). К их числу относятся налог с оборота, налог на добавленную стоимость, налог с продаж, акцизы, таможенные пошлины. Особенностью косвенных налогов является то, что они вытекают из хозяйственных актов, оборотов, финансовых операций и преследуют целью переложение налогового бремени с производителей товаров или услуг на их потребителей. 5.3.Функции налогов В экономической системе налоги выполняют три функции: фискальную, перераспределительную и стимулирующую. Исторически наиболее ранней и одновременно основной функцией налогов является фискальная. Ее содержание состоит в том, что за счет налогов формируются финансовые ресурсы государства, которые необходимы для дальнейшего осуществления расходов. Налоги являются основой доходов государства, поскольку именно они обеспечивают наибольшую часть поступлений в бюджет. Перераспределительная функция налогов связана с использованием их как инструмента выравнивания доходов населения. Рыночный механизм обеспечивает рост эффективности производства, однако он безразличен к социальным последствиям принимаемых решений. Возникающее на его основе распределение дохода может порождать большее социальное неравенство, чем это желательно для общества. Несмотря на определенный прогресс, достигнутый в данной области в послевоенные годы, низкий уровень жизни определенных слоев населения продолжает оставаться острой проблемой не только в развивающихся, но и в экономически развитых странах. Перераспределение доходов с помощью налоговой системы может достигаться путем применения прогрессивных налогов, при которых более высокие доходы облагаются по более высоким ставкам. Как правило, по прогрессивной шкале рассчитывается подоходный налог с физических лиц, а в ряде случаев — налог на собственность и на прибыль предприятий. С другой стороны, косвенные налоги, играющие не менее заметную роль в структуре обязательных отчислений, фактически имеют регрессивный характер. В доходах обеспеченных граждан сбережения имеют высокий удельный вес, в то время как низкодоходные слои населения в основном используют доходы на приобретение товаров и услуг. Поскольку сбережения не являются объектом косвенного налогообложения, бремя косвенных налогов в большей степени ложится на малообеспеченных граждан. Дифференциация налоговых ставок налогообложения является не единственной формой построения социально-ориентированной налоговой системы. Перераспределительная функция может выражаться в снижении налоговой базы для определенных категорий плательщиков — пенсионеров, инвалидов, начинающих предпринимателей. Очень часто такие меры связаны со стимулирующей функцией налоговой системы. Речь идет о предоставлении налоговых льгот занятым в различных отраслях экономики (например, в сельском хозяйстве), в сфере малого бизнеса. Установление социально-ориентированных налогов в этом случае выполняет те же задачи, что и государственные расходы на выплату социальных пособий и предоставление иных социальных гарантий. Благодаря наличию стимулирующей функции налогов государство имеет возможность косвенно воздействовать на функционирование рыночной экономики с целью обеспечения ускоренного развития определенных ее секторов и отраслей. 5.4.Требования, предъявляемые к налоговой системе Для роста доходов федерального и региональных бюджетов налоги должны удовлетворять определенным требованиям. Выделим наиболее важные из них. Экономическая эффективность. Экономическая эффективность налогообложения подразумевает его соответствие условиям эффективного распределения ресурсов в экономике. Эффективность распределения ресурсов в современной экономике обеспечивается действием рыночных сил. В то же время налоговая система выступает по отношению к рынку как внешний, корректирующий механизм. Если она оказывает искажающее воздействие на поведение экономических агентов, эффективное размещение ресурсов может не достигаться. Например, при избыточном налогообложении производства капитал может уходить в другие сферы экономической деятельности, включая теневую, что в конечном итоге негативно отражается на темпах экономического роста. Различные виды налогов по-разному влияют на эффективность экономики. Чем больше изменений в поведении рыночных агентов вызывает тот или иной налог, тем менее он эффективен. Следовательно, перед государством стоит задача построения налоговой системы, которая порождала бы возможно меньшие изменения рынка. Справедливость. При определении понятия «справедливость налоговой системы» принято рассматривать два его аспекта. Горизонтальное равенство налоговой системы обеспечивается в том случае, если одинаковые во всех отношениях индивиды несут равную налоговую нагрузку. Данное правило соблюдается в том случае, если налоговая система не содержит элементов, дискриминирующих одного налогоплательщика по отношению к другому. Принцип вертикального равенства предусматривает, что определенные категории налогоплательщиков должны иметь больший или, наоборот, меньший уровень налоговых обязательств. Уровень платежеспособности людей определяется получаемым ими доходом. Чем выше уровень дохода, тем при прочих равных условиях ниже предельная полезность каждой дополнительной его единицы. Если государство стремится обеспечить одинаковое снижение полезности в результате уплаты налогов для бедных и богатых членов общества, налогообложение доходов последних должно осуществляться по более высоким ставкам. Критерии справедливости налогов, как правило, противоречат критериям их эффективности. Построение налоговой системы не может опираться исключительно на экономические расчеты, оно обязательно должно учитывать общественные предпочтения. Поэтому оптимальной может быть признана такая структура налоговой системы, которая наилучшим образом отражает выбор общества между справедливостью и эффективностью налогов. Административная простота. Задачей государства является построение такой налоговой системы, издержки функционирования которой были бы минимальны в расчете на 1 руб. собранных налогов. При этом выделяются два вида издержек — прямые и косвенные. Прямые издержки представляют собой расходы на содержание государственных налоговых органов — приобретение оборудования, выплату заработной платы и т.п. Они ежегодно утверждаются в составе бюджетных расходов. Хотя содержание современной налоговой службы является достаточно дорогостоящим, прямые издержки обычно составляют доли процента от суммы собранных налогов. Наибольший удельный вес в составе издержек, связанных с функционированием налоговой системы, имеют так называемые косвенные издержки. Они включают в себя затраты на ведение бухгалтерского и статистического учета на предприятиях, на заполнение налоговых форм и деклараций, оплату юридических услуг по вопросам налогового права и т.п. Особенностью косвенных издержек является то, что они почти полностью ложатся на налогоплательщиков. Оценить их величину достаточно сложно. По некоторым оценкам, их объем может составлять до 10% от величины налоговых поступлений. Уровень прямых и косвенных издержек определяется множеством факторов, прежде всего структурой налоговой системы, ее стабильностью, технической оснащенностью налоговых органов, подготовленностью налогоплательщиков к ведению налогового учета. Чем больше налогов взимается в стране, тем выше, при прочих равных условиях, затраты на содержание налоговой системы. На объем издержек влияет и качество налогового законодательства. Если законом предусмотрено большое количество льгот для различных категорий налогоплательщиков, косвенные издержки будут расти вследствие поиска «лазеек» для ухода от налогов. Нечеткость налогового законодательства порождает массу споров и судебных разбирательств, в результате чего не только возрастают прямые и косвенные издержки, но и ухудшается общий экономический климат в стране. Гибкость. Гибкость налоговой системы определяется тем, насколько оперативно она может изменяться в зависимости от экономической ситуации в стране. Это свойство определяет возможность использования налоговой системы как инструмента активного регулирования экономики. В теории известен следующий вариант налоговой политики, направленный на сглаживание экономических циклов и смягчение негативных последствий кризисов. На «пике» подъема экономики рекомендуется сдерживание экономического роста с помощью повышенного налогообложения, а в момент депрессии — его стимулирование путем снижения налоговых ставок и предоставления дополнительных льгот. Политическая ответственность. Государство может проводить эффективную налоговую политику только в условиях политической стабильности и общественного доверия к его действиям. В связи с этим большое значение имеет четкое, полное и понятное ее законодательное обеспечение. В демократическом обществе граждане должны иметь возможность контролировать функционирование налоговой системы, порядок формирования и распределения доходов государства, вносить предложения по совершенствованию налогообложения через своих представителей в законодательных органах власти. Политический контроль за функционированием налоговой системы необходим в связи с существованием групп особых интересов, которые могут получать выгоды от отмены или введения налогов в ущерб другим налогоплательщикам, используя сильное парламентское лобби. Не менее важно контролировать расходную часть бюджета государства. Если государственные расходы завышены, предпочтение будет отдано такой структуре налоговой системы, при которой гражданам сложно определить размер своих налоговых платежей. Если платежи по прямым налогам каждый может точно рассчитать, то оценить сумму уплаченных косвенных налогов (НДС, акцизы, налог с продаж и т.п.), включенных в цену товара, очень трудно. В демократических странах налоговая система строится на основе баланса общественных интересов, и не должна дискриминировать отдельные группы налогоплательщиков в пользу сильных групп влияния. 5.5.Уклонение от налогов Даже в развитых зарубежных странах, несмотря на высокий уровень развития налоговых служб, проблема сбора налогов продолжает оставаться актуальной. Соотношение фактических и максимальных расчетных поступлений в бюджет по определенным видам налогов называется собираемостью налогов. Собираемость налогов, как правило, не бывает стопроцентной. В некоторых странах ее значение находится на уровне 90%. В России уровень собираемости налогов ниже. Низкая собираемость налогов может быть связана не только с низким уровнем налоговой дисциплины и недостаточным контролем за доходами налогоплательщиков, но и с завышенной оценкой ожидаемых налоговых доходов государства. В теории и на практике принято различать такие понятия, как «налоговое планирование» и «уклонение от уплаты налогов». Налоговое планирование — это использование налогоплательщиками своих законных прав для минимизации налоговых платежей. Налоговое планирование может быть основано на поисках несовершенства, несогласованности законодательства, использовании предоставляемых законом льгот. В отличие от уклонения от налогов, оно не связано с нарушением действующего законодательства и осуществляется исключительно легальными способами. Можно выделить несколько основных форм налогового планирования: выбор организационно-правовой формы юридического лица (с целью получения льгот для малых предприятий, некоммерческих организаций и т.п.); выбор места размещения или регистрации фирмы (например, создание оффшорных компаний); использование налоговых льгот; оптимизация инвестиционной политики. В отличие от налогового планирования, уклонение от уплаты налогов — это полное или частичное неисполнение налогоплательщиком обязательств по уплате налогов, возложенных на него в соответствии с действующим законодательством. Оно может осуществляться в форме искажения отчетности, предоставляемой в налоговые органы, ведения незарегистрированной хозяйственной деятельности, нарушения сроков уплаты налогов, незаконного использования налоговых льгот и т.д. В отличие от налогового планирования, уклонение от уплаты налогов является основанием для применения штрафных или иных санкций по отношению к налогоплательщику. Принимая решение о том, какой объем доходов сокрыть от налогообложения, фирма будет сопоставлять свои ожидаемые выгоды и издержки. С того момента, когда предельные издержки будут больше предельных выгод, уклонение от налогов станет невыгодно. При рациональном поведении фирмы оптимальным для нее будет такой размер сокрытия доходов, при котором предельный выигрыш будет равен ожидаемому предельному штрафу. От каких факторов зависят масштабы уклонения от налогов? К их числу относятся. Ставка налога. При ее росте повышается выигрыш фирмы в результате неуплаты налогов, следовательно будет расти стремление уклониться от налогообложения. Величина штрафа за неуплату налогов. Чем выше штраф, тем выше ожидаемые предельные издержки уклонения от налогообложения и, следовательно, тем меньше объем сокрытия доходов. Вероятность обнаружения нарушения. Чем чаще и полнее налоговые органы проверяют финансово-хозяйственную деятельность предприятия, тем выше ожидаемые издержки уклонения от налогов. Надо учитывать также ряд дополнительных факторов: Многообразие налогов и способов уклонения от их уплаты. В структуре налоговой системы любого государства существует множество обязательных отчислений, и издержки уклонения от их уплаты также существенно отличаются. Если базу исчисления налога на прибыль можно снизить многими способами, то такие объекты, как недвижимость и автотранспортные средства, трудно сокрыть от налогового учета. Психологическое восприятие уклонения от налогов. Люди имеют разную склонность к риску. Одни готовы честно заплатить налоги даже будучи уверенными, что налоговая проверка их не коснется. Другие склонны рисковать ради получения даже небольшой выгоды. За счет этого издержки уклонения от уплаты налогов для разных людей будут отличаться. Дифференцированность налогового контроля. Например, вероятность проведения полной налоговой проверки в отношении конкретного лица связана с величиной дохода, продекларированного им за предшествующий период. В первую очередь проверяется налоговая отчетность тех, кто имеет наиболее высокий размер доходов. Вероятность налоговых проверок для различных категорий плательщиков также можно оценить и учесть при проведении экономических расчетов. |