Бюджетная система РФ. 1. Экономические функции государства и бюджет Правовая функция государства
 Скачать 192.31 Kb.
|
|
6.5.Капитальные расходы Специфика капитальных расходов бюджета состоит в том, что они выходят за пределы бюджета и нацелены на получение эффекта в длительной перспективе. Планирование таких расходов строится с учетом их долгосрочного характера. Оно позволяет связать бюджеты различных лет, нацелить их на решение стратегических задач. Во многих случаях создается самостоятельная система управления отдельными видами капитальных расходов. 6.5.1.Бюджетные инвестиции Целью бюджетных инвестиций является создание мощностей по производству общественных благ (учреждений образования, здравоохранения, оборонных предприятий и др.). Как правило, они направляются в государственный сектор. Инвестиции целесообразно учитывать в составе целевых программ, перечень которых утверждается законодательно. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ расходы на финансирование бюджетных инвестиций предусматриваются соответствующим бюджетом при условии их включения в целевую программу в соответствии с решением органа исполнительной власти или местного самоуправления. Бюджетные инвестиции могут предоставляться не только государственным предприятиям. Если они направляются другим юридическим лицам, это влечет возникновение права государственной (муниципальной) собственности на эквивалентную часть уставных капиталов и имущества этих лиц. Для включения таких расходов в бюджет необходимо полное технико-экономическое обоснование инвестиционного проекта, проектно-сметная документация, план передачи земли и сооружений, проекта договора об участии государства или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций. 6.5.2.Бюджетные кредиты Бюджетные кредиты могут быть использованы для финансирования не только государственных предприятий и учреждений, но и негосударственных субъектов экономики. Особенностью данной формы государственных расходов является возмездность: кредиты предоставляются на возвратной основе и на них начисляются проценты как плата за пользование кредитом. Особой формой бюджетных кредитов являются налоговые кредиты. В отличие от других видов кредитов, бюджетные кредиты не просто являются долговыми операциями, они содержат в себе элемент государственных расходов. Государство не конкурирует с коммерческими банками в сфере кредитования. Действуя в интересах общества в целом, оно ориентируется не на прибыль, а на социально-экономические и политические результаты. Именно поэтому бюджетные кредиты обычно носят льготный характер. Они могут предоставляться для решения таких социальных задач, как расширение занятости, сокращение безработицы, решение жилищной проблемы. Эти цели преследует, например, льготное кредитование малого бизнеса, сельского хозяйства, ипотечное кредитование. Бюджетные кредиты предоставляются на основе договоров, порядок заключения которых устанавливается Гражданским кодексом, Бюджетным кодексом и другими нормативными документами. Заемщик должен в обязательном порядке предоставить обеспечение исполнения своих обязательств. Способами обеспечения могут быть банковские гарантии, поручительства, залог имущества (в том числе ценных бумаг и паев). Обязательным условием предоставления кредита является предварительная проверка финансового состояния получателя. Уполномоченные государственные органы проводят проверку целевого использования выделенных средств. Они также имеют право проверять деятельность заемщика в любое время действия кредита. Если заемщик имеет просроченную задолженность по бюджетным средствам, которые были выделены ему ранее на возвратной основе, он не может получить новый бюджетный кредит. При утверждении бюджета на очередной год в нем указываются цели, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов, лимиты выделяемых средств, а также ограничения по субъектам их использования. Когда органами исполнительной власти составляется отчет об исполнении бюджета, к нему прилагается отчет о предоставлении и погашении бюджетных кредитов. Для упорядочения процедуры кредитования государством ведутся реестры предоставленных кредитов по их получателям. 7.Дефицит бюджета и государственный долг 7.1.Виды финансирования бюджетного дефицита Бюджетный дефицит — это превышение расходов государственного бюджета над его доходами. Обратное явление — профицит бюджета — означает превышение доходов бюджета над расходами. Существует также понятие «первичный профицит», которое означает превышение доходов над расходами без учета расходов на обслуживание государственного долга. Бюджетный дефицит обычно рассматривается как негативное явление. Это не всегда так. Бюджеты очень многих государств являются дефицитными. Если государство стремится ежегодно принимать бездефицитный бюджет, это может тормозить развитие экономики за счет сокращения важных расходов и излишнего повышения налогов. Поэтому при регулировании дефицита важно учитывать не только текущие задачи бюджетной политики, но и ее долгосрочные приоритеты. Бюджетный дефицит достаточно сложно сокращать в силу ряда причин. Объем обязательств по осуществлению расходов, которые принимает на себя государство, очень велик. Эти обязательства накапливаются десятилетиями, многие из них не подлежат сокращению, снижение других является непопулярной мерой и затрагивает интересы влиятельных структур. Некоторые расходы носят чрезвычайный характер и могут внезапно увеличиваться. Находить же новые источники пополнения доходной части бюджета гораздо сложнее: рост налогов негативно сказывается на деловой активности в экономике, способствует большему уклонению от налогообложения; приватизация государственной собственности дает лишь разовое поступление денег в казну. Именно поэтому даже в развитых странах бюджет чаще сводится с дефицитом, чем с профицитом. Наличие крупного бюджетного дефицита было основной проблемой российской бюджетной системы в 1990-х гг. в период активных экономических преобразований. Начиная с 2000 г. федеральный бюджет стал профицитным за счет опережающего роста доходов по сравнению с расходами. 7.2.Источники финансирования бюджетного дефицита Когда бюджет принимается с дефицитом, в законе о бюджете необходимо предусмотреть источники его финансирования. К ним относятся различные виды заемных средств, которые привлекаются государством с финансовых рынков. Различают следующие виды финансирования бюджетного дефицита — денежное и долговое. Денежное финансирование означает, что для покрытия бюджетного дефицита правительство получает кредиты центрального банка или напрямую продает ему свои долговые обязательства. Этот метод имеет существенные недостатки, поэтому законодательство многих стран накладывает жесткие ограничения на его использование. В ряде стран кредитование правительства центральным банком запрещено. Но даже если прямого запрета нет, денежное финансирование дефицита используется лишь в крайних случаях. Дело в том, что при таком подходе центральный банк увеличивает денежную массу на величину, не обеспеченную товарами и услугами. В результате растет инфляция, нарушается нормальный механизм ценообразования, падает курс национальной валюты и возникает ряд других неблагоприятных последствий. В отличие от денежного, долговое финансирование дефицита осуществляется путем выпуска доходных государственных обязательств, которые размещаются на фондовом рынке, свободно покупаются и продаются на нем, а по истечении определенного срока погашаются государством. Средства, полученные от размещения займов, идут на покрытие бюджетного дефицита. Поскольку деньги занимаются не у центрального банка, а на рынке, прироста денежной массы не происходит. В этом состоит преимущество долгового финансирования. Однако перераспределение денежной массы имеет и негативные последствия. Поскольку выпущенные обязательства гарантированы государством, они рассматриваются как достаточно надежное вложение средств. Приобретая государственные ценные бумаги, субъекты рынка ограничивают свои вложения в реальный сектор экономики. В итоге происходит вытеснение средств в сферу финансовых операций, снижается инвестиционная активность, что негативно сказывается на перспективах экономического роста в будущем. Помимо государственных займов, источниками финансирования дефицита могут быть кредиты и ссуды, полученные от бюджетов других уровней, частных банков и компаний, правительств других стран, а также международных финансовых организаций — Международного валютного фонда (МВФ), Международного банка реконструкции и развития (МБРР) и др. Выделяются следующие источники финансирования дефицита федерального бюджета. Внутренние источники: кредиты, полученные от кредитных организаций в рублях; государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации; бюджетные ссуды, полученные от других уровней бюджетной системы; Внешние источники: государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ; кредиты в иностранной валюте, полученные от правительств иностранных государств, банков, фирм, международных финансовых организаций. Источники финансирования дефицита бюджетов субъектов РФ также подразделяются на внутренние и внешние. К внутренним источникам относятся государственные займы путем выпуска ценных бумаг от имени субъектов РФ, бюджетные ссуды от других уровней бюджетной системы и кредиты, полученные от кредитных организаций; Дефицит местных бюджетов может финансироваться только за счет внутренних источников: муниципальных займов и кредитов, полученных от кредитных организаций. По российскому законодательству бюджетный дефицит может финансироваться только на долговой основе. Кредиты Центрального банка, а также приобретение им государственных или муниципальных долговых обязательств при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета. Размер дефицита федерального бюджета, как правило, не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ. Дефицит бюджета субъекта РФ не может быть больше пяти процентов от объема его доходов без учета финансовой помощи из федерального бюджета. При этом доходы бюджета должны полностью покрывать его текущие расходы. Источники финансирования дефицита региональных бюджетов могут использоваться только на покрытие инвестиционных расходов, эти средства нельзя направлять на обслуживание и погашение долга субъектов РФ. Ограничение на размер дефицита местного бюджета — не более трех процентов от объема доходов без учета финансовой помощи из федерального и регионального бюджетов. Поступления из источников финансирования дефицита также могут направляться только на инвестиционные расходы. 7.3.Государственный долг Под государственным долгом в общем случае понимается величина накопленного бюджетного дефицита, которая была покрыта путем выпуска и размещения долговых обязательств. Таким образом, государственный долг представляет собой совокупность долговых обязательств исполнительных органов власти перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права. Если бюджет был исполнен с дефицитом, это означает рост номинальной величины государственного долга. Если размер долга слишком велик, из года в год растут расходы на его обслуживание. В результате дефицит бюджета начинает воспроизводиться, и урезаются другие статьи расходов. С негативными последствиями чрезмерной задолженности Россия в полной мере столкнулась в 1990-х гг. Однако само по себе наличие большого государственного долга не является показателем критического состояния экономики. Долг многих развитых стран (в том числе США) существенно превышает российский не только в абсолютном выражении, но и в соотношении с ВВП. Главный вопрос заключается в эффективности управления этими обязательствами. В России государственный долг может существовать в следующих формах: кредитные соглашения и договоры, заключенные с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями; государственные ценные бумаги; договоры о предоставлении государственных гарантий, договоры поручительства по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами; переоформление долговых обязательств третьих лиц в государственный долг на основе принятых законов; соглашения и договоры (в том числе международные) о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет. 7.4.Внутренние и внешние заимствования государства Государственный долг подразделяется на внешний и внутренний. Критерием такого деления в России является вид валюты, в котором представлены те или иные обязательства государства. В соответствии с определением, закрепленным в Бюджетном кодексе РФ, внешний долг — это обязательства, возникающие в иностранной валюте. Под внутренним долгом понимаются обязательства, выраженные в валюте Российской Федерации (в рублях). В зависимости от сроков погашения выделяются следующие виды долговых обязательств: краткосрочные (до одного года), среднесрочные (от одного года до 5 лет) и долгосрочные (от 5 до 30 лет). Сроки погашения определяются конкретными условиями займа, однако они не могут превышать 30 лет. Для обязательств муниципального образования определен максимальный срок погашения 10 лет. Государственный долг Российской Федерации обеспечивается всем имуществом, находящимся в федеральной собственности. Долг субъекта РФ обеспечивается всем находящимся в его собственности имуществом. При этом федеральное Правительство не несет ответственности по обязательствам субъектов Федерации и муниципальных образований, за исключением тех случаев, когда им были предоставлены государственные гарантии. Под государственным займом понимается передача в собственность государства денежных средств, которые государство обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента на сумму займа. Займы используются для покрытия бюджетного дефицита. Выпускать их может как федеральное правительство, так и региональные администрации, а также местные органы власти. Государство может прибегать к займам как в условиях стабильной ситуации, так и при возникновении экономических проблем. Каждый заем предполагает его обоснование и организационную подготовку. Экономическое обоснование включает в себя оценку затрат, связанных с размещением займа, его обслуживанием (выплатой процентов) и погашением; сопоставление различных вариантов заимствований; расчет их эффективности, сравнение затрат с ожидаемыми выгодами от использования средств. Наибольшую трудность представляет оценка выгод, поскольку они имеют не только экономическую, но и социально-политическую составляющую, не всегда поддаются количественному измерению и распределены во времени. Организационная подготовка займа предполагает, что государство должно создать систему управления привлеченными средствами. Для этого определяется генеральный агент по его обслуживанию, который в дальнейшем будет осуществлять операции по размещению долговых обязательств, их погашению и выплате процентов по ним. Для федерального правительства эти функции обычно выполняет центральный банк и его учреждения. Генеральный агент действует на основе соглашений, подписанных с тем органом исполнительной власти, который осуществляет эмиссию государственных обязательств. Взаимодействуя с другими агентами, он создает сеть по распространению государственных ценных бумаг. В России Центральный банк осуществляет функции генерального агента по обслуживанию государственного внутреннего долга. Осуществлять внешние заимствования от имени Российской Федерации может Правительство либо уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти. Субъекты Федерации, которые не получают финансовой помощи на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, также имеют право на внешние заимствования. Муниципальные образования вправе осуществлять только внутренние займы. Инструментом заимствований является эмиссия государственных и муниципальных ценных бумаг. В зависимости от целей размещения займа ценные бумаги могут быть предназначены для продажи как на внутреннем, так и на внешнем рынке. Эмиссия осуществляется в соответствии с законом о бюджете, программой внутренних и внешних заимствований. В решении об эмиссии отражается следующая информация: 1) сведения об эмитенте ценных бумаг; 2) объем и условия эмиссии; 3) способ исполнения обязательств по ценным бумагам. Каждый выпуск ценных бумаг сопровождается публикацией условий займа. Нередко он разбивается на несколько частей, именуемых траншами. После того, как государственный заем выпущен в обращение, изменение его условий (сроков обращения, размера процентных платежей) не допускается. В России действует единая система учета и регистрации государственных заимствований. Выпуск ценных бумаг субъектов Федерации и муниципальных образований регистрируется в Министерстве финансов. Информация о заимствованиях и других обязательствах в течение трех дней с момента их возникновения должна быть внесена в государственную долговую книгу. Ведение Государственной долговой книги Российской Федерации является функцией Министерства финансов. В ней отражаются сведения об объеме долговых обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований по выпущенным ценным бумагам; о дате эмиссии ценных бумаг; о полном или частичном исполнении указанных обязательств; а также другая информация, определенная Минфином. В соответствии с экономической классификацией бюджетных расходов погашение государственного долга относится к капитальным расходам, а его обслуживание — к текущим. Расходы по обслуживанию долга включают в себя выплату процентов по долговым обязательствам, дисконт по дисконтным ценным бумагам и др. Они показываются как отдельный раздел в составе функциональной классификации расходов бюджета. Чрезмерный рост государственного долга несет в себе угрозу для экономической безопасности страны и стабильности бюджетной системы. Поэтому законодательством предусматриваются различные механизмы, направленные на ограничение объема заимствований, накопленных долговых обязательств и расходов по их обслуживанию. В законе о бюджете ежегодно утверждаются предельные объемы государственного внутреннего, внешнего долга и пределы внешних заимствований. Общие требования к предельным объемам внешних заимствований Российской Федерации таковы: заимствования не должны превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга РФ. При этом Правительство вправе осуществлять займы сверх установленного лимита, если это не приводит к превышению предельной величины долга и позволяет сократить расходы по его обслуживанию. Максимальный объем долга субъекта Федерации и муниципального долга не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней. Эмиссию государственных ценных бумаг можно проводить только в том случае, если законом о бюджете утверждены предельные размеры государственного долга и объема заемных средств, используемых для финансирования бюджетного дефицита. Для субъектов федерации предельный объем заемных средств, направляемых на покрытие дефицита, не должен быть больше 30% от объема доходов регионального бюджета (без учета финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня и займов, привлеченных в текущем году). Для муниципальных образований это ограничение составляет 15% от доходов местного бюджета. Законодательство не только ограничивает общую величину государственного долга и займов. Отдельные его положения касаются регулирования расходов по обслуживанию долговых обязательств. Хотя органы власти регионов и муниципальных образований используют полномочия по управлению своими долгами самостоятельно, задачей федеральных властей является контроль за эффективностью управления финансами нижестоящих уровней. Если при исполнении регионального бюджета затраты на обслуживание долга субъекта федерации превысили 15% от общей суммы его расходов, и при этом субъект федерации сам не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств, федеральное правительство вправе назначить ревизию бюджета, а также передать его исполнение под контроль Министерства финансов. Схожая процедура может применяться органами власти субъекта федерации по отношению к муниципальным образованиям. Программа государственных внешних заимствований представляет собой перечень внешних займов бюджета. В ней указываются цели займов, их источники, сроки возврата; общий объем привлекаемых средств; средства займа, использованные до начала года и объем заимствований в данном году. Программа включает договоры не только о новых займах. В ней в обязательном порядке отражаются те соглашения, которые были заключены ранее и не утратили своей силы. Помимо детального плана привлечения средств из зарубежных источников, законодательному утверждению подлежит программа займов внутри страны. Программа государственных внутренних заимствований — это перечень внутренних займов соответствующего бюджета на очередной финансовый год по формам и видам заимствований. Проект программы составляется исполнительной властью и передается на рассмотрение парламента одновременно с проектом бюджета, и далее она утверждается как приложение к закону о бюджете. В программе внутренних заимствований отражаются соглашения о займах, которые будут заключены в следующем бюджетном периоде, а также все действующие договоры предыдущих лет. Программа содержит следующие основные разделы: государственные ценные бумаги (привлечение средств и погашение основной суммы задолженности); погашение иных долговых обязательств (векселей Министерства финансов, государственных долговых товарных обязательств, компенсация сбережений, исполнение государственных гарантий); отдельно показывается предоставление государственных гарантий, которое отражает объем неявных обязательств бюджета. Чистые внутренние заимствования рассчитываются как разница между суммой привлеченных средств и погашенных обязательств (основной суммы задолженности по ценным бумагам и иных долговых обязательств). Они характеризуют дополнительный объем средств, проступивший в бюджет за счет выпуска займов. Государственная гарантия — это способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, при котором государство-гарант дает обязательство полностью или частично отвечать за исполнение лицом, которому предоставляется гарантия, обязательства перед третьими лицами. Гарантия должна выдаваться в письменной форме, в противном случае она является недействительной. Государство несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника по гарантированному им обязательству. Его обязательство перед третьим лицом ограничивается уплатой суммы, на которую выдана гарантия. При этом государство вправе потребовать от получателя гарантии полного возмещения той суммы, которая была уплачена третьему лицу. Гарантии предоставляются, как правило, на конкурсной основе. При этом обязательным условием является проверка финансового состояния получателя. Примеры из экономической истории России и других стран (в том числе, Латинской Америки) показывают, что чрезмерные объемы выданных гарантий несут серьезную угрозу для бюджетной системы. Поэтому с принятием российского Бюджетного кодекса процедура их предоставления и учета была существенно упорядочена. Общая сумма гарантий учитывается в составе государственного долга как отдельный вид обязательств. Эти обязательства учитываются в особом порядке и не рассматривают как источник финансирования дефицита бюджета. Предельные объемы государственных гарантий (отдельно в национальной и иностранной валюте) утверждаются в составе закона о бюджете. Законодательство требует ведения подробного учета выданных гарантий, их целей, сумм и сроков. В России эту функцию выполняет Министерство финансов. На основе такого учета Государственной Думе представляется подробный отчет о выданных гарантиях по всем получателям, исполнении получателями своих обязательств и платежах государства по гарантиям. Гарантии, предоставляемые в национальной валюте, учитываются в составе программы внутренних заимствований. Предоставление гарантий для обеспечения обязательств в иностранной валюте утверждается в программе внешних заимствований. Гарантии могут предоставляться не только федеральным правительством, но и нижестоящими уровнями государственной власти. Верхний предел гарантий, выдаваемых субъектом федерации и муниципальным образованием, должен утверждаться в соответствующем законе (или решении) о бюджете. Общая сумма выданных гарантий учитывается в составе долга субъектов федерации и муниципального долга. Помимо регулирования внешней и внутренней задолженности государства перед другими лицами, важным элементом долговой политики является управление так называемыми внешними активами — государственными кредитами, предоставленными иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям. Сведения о размерах и структуре долга зарубежных государств перед Россией (по видам обязательств и заемщикам) представляются Правительством в Государственную Думу одновременно с проектом закона о бюджете. Законодатели рассматривают и утверждают Программу предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям за счет средств федерального бюджета, которая содержит перечень выдаваемых кредитов, их цели, наименование получателей, общий объем кредитов и сумму, которую планируется выделить в очередном году. |