Документ Microsoft Word (6). 1. конфликт интересов на государственной гражданской службе 1 Понятие конфликта интересов
 Скачать 42.83 Kb.
|
1. КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ1.1 Понятие конфликта интересовПонятие "конфликт интересов" на первый взгляд кажется ясным, поскольку слова "интерес" и "конфликт" понятны всем. Но в действительности никто не может точно сказать, что означает все выражение в целом. На самом деле оказывается, что "конфликт интересов" - одно из наиболее сложных и многозначных понятий, которое встречается в международном, зарубежном и отечественном законодательстве о государственной (муниципальной) службе, законодательстве о противодействии коррупции и в нормативных правовых актах, относящихся к разным сферам государственного управления и корпоративной деятельности. Слово "конфликт" латинского происхождения. В российской энциклопедической литературе термин "конфликт" определяется как столкновение противоположных интересов, взглядов, стремлений; серьезное разногласие, спор сторон, мнений сил; предельный случай обострения противоречий. Понятие "конфликт интересов" было закреплено законодателем еще в 2004 году, хотя одно из первых упоминаний данного правового явления имело место в Указе Президента РФ от 12.08.2002 № 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" Указ Президента РФ "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" от 12.08.2002 г. № 885. В названном акте речь шла о призвании государственного служащего воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственным служащим должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа. Кроме того, при угрозе возникновения конфликта интересов - ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, - сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов. [2] Конфликт интересов был также озвучен в Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)", утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 Указ Президента РФ "О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" от 19.11.2002 г. № 1336. В программе говорилось о необходимости внедрения механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих. В результате начатой реформы государственной службы была решена одна из важнейших задач - создание целостной системы государственной службы и законодательное закрепление ее единых правовых основ. Правовую основу составили Федеральный закон "О системе государственной службы" и ряд других нормативно-правовых актов. Вопрос регламентации понятия "конфликт интересов" был разрешен с принятием Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" Федеральный закон РФ "О государственной гражданской службе РФ" от 27.07.2004г. № 79-ФЗ. Согласно п. 1 ст. 19 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" конфликт интересов - это ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации. [2] То есть законодатель ситуацию конфликта на государственной службе, прежде всего, связывает с личной заинтересованностью, т.е. наличием личных интересов. Однако, учитывая характер деятельности государственных служащих, можно утверждать, что в основе "конфликтогенности" государственной службы лежат не только личные интересы, но и публичные, ведомственные интересы, которые непосредственно пересекаются с личными. Необходимо отметить, что законодатель упустил ряд существенных моментов: прежде всего это действия или бездействие гражданского служащего, лежащие вне его должностных обязанностей, те, которые являются результатом конфликта интересов и могут иметь отрицательные последствия для органа власти, то есть очевидна необходимость внесения корректив в предложенную законодателем трактовку. Целесообразно было бы объединить в понятии конфликта ряд различных составляющих, например причины конфликта интересов, последствия и др. Последнее обусловлено тем, что в основу конфликтов могут быть заложены: неэффективная организация труда государственных служащих, нечеткое разделение полномочий, функций, ответственности; низкая степень развития морально-этической составляющей в государственных органах и др. Соответственно, возникшие на этой почве конфликты несут последствия различной степени. Также следует говорить о так называемом оценочном характере ситуаций возникновения конфликта интересов. Данную проблему неоднократно поднимали исследователи Дементьев А.Н., Качушкин С.В. В частности, авторами затрагивался аспект процедуры рассмотрения вопроса о конфликте интересов комиссиями по урегулированию конфликта интересов и полномочия представителя нанимателя в части оценки ситуации конфликта интересов. "Оценочный характер" в данном случае может привести к нарушению прав и законных интересов государственного служащего. [16] Таким образом, предложенная законодателем трактовка не только не устранила вопрос толкования конфликта интересов, но и породила другие в правоприменительной практике. Принятие Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" Федеральный закон РФ "О противодействии коррупции" от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ стало отправной точкой для дальнейшего развития понятия "конфликт интересов". Статья 10 названного Закона закрепляет понятие конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. По сравнению с названным ранее Законом № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе", в определение конфликта интересов внесены некоторые новеллы, а именно конфликтом интересов считается ситуация, связанная с влиянием личной заинтересованности государственного или муниципального служащего на надлежащее исполнение им не только должностных (т.е. по замещаемой должности), но и общих служебных обязанностей. Кроме того, ФЗ № 273-ФЗ регламентирует, что личная заинтересованность государственного и муниципального служащего может быть не только прямой, но и косвенной. В Законе также конкретизируется деятельность по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Применительно к государственным служащим закреплены такие обязанности, как: принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов; уведомлять своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно. В первом случае государственному служащему необходимо воздерживаться от контактов со структурами, интересы и сфера деятельности которых пересекаются с его должностными обязанностями. Во втором случае служащий должен оценить ситуацию, которая содержит конфликт интересов, но на практике это сделать не так легко, так как служащий не всегда способен осознать не только угрозу возникновения конфликта, но и сам возникший конфликт. [3] Особую роль в условиях применения законодательства о конфликте интересов стало играть подзаконное регулирование. Так, например, на ведомственном уровне активно разрабатываются акты, напрямую связанные с конфликтом интересов, причем функциональная роль последних особенно велика. В этом смысле особый интерес представляют памятки для государственных служащих, отдельных государственных органов, как правило, утверждаемые приказом. В них четко прослеживается связь между конкретными действиями государственных служащих и конфликтными ситуациями. По существу, эти памятки играют важнейшую роль в формировании представления о конфликте интересов и принятии мер по их предотвращению. Так, например, памятка должностным лицам таможенных органов Российской Федерации о типовых ситуациях конфликта интересов на службе в таможенных органах Российской Федерации и порядке их урегулирования <6> закрепляет те конфликтные ситуации, которые подпадают под установленные законом определения конфликта интересов. По существу, к ним относится множество конкретных ситуаций, в которых государственный служащий может оказаться в процессе исполнения должностных обязанностей. Памятка обращает внимание на ряд ключевых "областей регулирования", в которых возникновение конфликта интересов является наиболее вероятным: выполнение отдельных функций государственного управления в отношении родственников и (или) иных лиц, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего; выполнение иной оплачиваемой работы; владение ценными бумагами, банковскими вкладами; получение подарков и услуг; имущественные обязательства и судебные разбирательства; взаимодействие с бывшим работодателем и трудоустройство после увольнения с государственной службы; явное нарушение установленных запретов (например, использование служебной информации, получение наград, почетных и специальных званий (за исключением научных) от иностранных государств и др.). Особое внимание институту конфликта интересов уделено в иных актах, регламентирующих особенности противодействия коррупции. В частности, в Указе Президента РФ "О Национальной стратегии противодействия коррупции" сказано о необходимости руководителям федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов принимать действенные меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов на государственной службе Указ Президента РФ "О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы" от 13.04.2010 г. № 460. Одним из направлений в реализации Стратегии стало повышение значимости комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов. Таким образом, анализ работы государственных и общественных институтов по исполнению Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом РФ, свидетельствует о необходимости дальнейшей работы всего государственного аппарата в части предупреждения коррупционных рисков, в том числе связанных с ситуациями конфликта интересов. [3] Следует отметить, что правовая основа правового института конфликта интересов формировалась не один год, и если начальная редакция Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" вводила лишь общие трактовки новых для института государственной службы понятий, то сегодня они получили конкретизацию, причем особенно четко это прослеживается на уровне подзаконного и ведомственного регулирования. Это свидетельствует о том, что в Российской Федерации сформировалась основа правового механизма урегулирования конфликта интересов на государственной службе, основными составляющими последнего являются оценка конфликтной ситуации и разрешение конфликта интересов, урегулирование конфликта интересов. Определенным плюсом является то, что сегодня нормативно определен перечень типовых случаев конфликта интересов на государственной службе и порядок их урегулирования. В соответствии с письмом Министерства труда и социальной защиты РФ от 15 октября 2012 г. № 18-2/10/1-2088 в целях обеспечения единого подхода к урегулированию конфликта интересов федеральным государственным органам с учетом специфики деятельности органа государственной власти в срок до 21 декабря 2012 года были подготовлены памятки государственным служащим. Цель последних - пояснить, почему та или иная ситуация является конфликтом интересов, а также описать типовые ситуации и сформировать рекомендации как для государственных служащих, так и для представителя нанимателя по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. [5] Расширение ведомственной базы по вопросам конфликта интересов позволяет говорить об особом этапе развития законодательства в этой сфере. В целом следует говорить об общем ужесточении требований государства по отношению к государственным служащим в части соблюдения законодательства по вопросу конфликта интересов и его предотвращению. Так, например, на момент принятия Федерального закона № 79 "О государственной гражданской службе Российской Федерации" речь не шла об обязанности информировать государственный орган о доходах членов семьи государственного служащего или расходах самого служащего. Ужесточены были обязанности представителя нанимателя. Если ранее речь шла об обязанности представителя нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, способствовавшей конфликту интересов, принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности, то сегодня закон устанавливает возможность увольнения со службы в государственном органе, что предусмотрено статьей 37 Федерального закона № 79 "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В названной статье четко прописано, что служебный контракт может быть расторгнут представителем нанимателя, а гражданский служащий - освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы в случае утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции федеральными законами. Ужесточения также коснулись системы мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. В начальной редакции Закона было сказано, что в случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме. Сегодня в Законе установлена обязанность как проинформировать представителя нанимателя о "конфликтогенном факте", так и предпринять конкретные меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. Иначе, как гласит п. 3.2 статьи 19 рассматриваемого Закона, "непринятие гражданским служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего с гражданской службы". [4] Следует отметить, что основные преобразования в законодательстве в части конфликта интересов имели место именно в последние три - четыре года. Подобная динамика позволяет говорить о том, что, во-первых, полномасштабное применение статьи 19 Федерального закона № 79 "О государственной гражданской службе Российской Федерации" имело место значительно позже, нежели дата введения Закона. Доказательством тому являются обзоры судебной практики. Так, например, в Обзоре практики Верховного Суда Российской Федерации по рассмотрению в 2012 - 2013 годах дел по спорам, связанным с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков, от 30 июля 2014 года, Верховный Суд обращает свое внимание на сущность этого понятия - конфликт интересов на государственной и муниципальной службе. Конфликт интересов по содержанию Обзора рассматривается как противоречие между частным (получение дохода и т.п.) и публичным (интересы службы, призванные служить правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства, которым причиняется вред). Такое противоречие связано с ненадлежащим исполнением должностных (служебных) обязанностей. В Обзоре сказано, что материалы обобщения судебной практики показали, что гражданские служащие и сотрудники правоохранительных органов обращались в суды с требованиями о восстановлении на службе, признании незаконными решения комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликтов интересов, решения аттестационной комиссии, приказа об увольнении, приказа начальника о наложении дисциплинарного взыскания. Судами разрешались споры, касающиеся применения мер дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков, инициированные не только государственными и муниципальными служащими, но и прокурорами, которые обращались с требованиями о расторжении контрактов с государственными или муниципальными служащими. Причинами применения дисциплинарных взысканий, как следует из Обзора, как правило, являлось: непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого является государственный или муниципальный служащий; осуществление предпринимательской деятельности; непредставление сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, в том числе своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений. В Обзоре определено, что предотвращение и урегулирование конфликта интересов, стороной которого является государственный или муниципальный служащий, осуществляется путем отвода или самоотвода государственного или муниципального служащего. Подобного положения в Законе № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" нет, но оно закреплено частью 5 статьи 11 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции". |