Основы государственной экологической политики. 10 3 Институциональная и правовая инфраструктура государственной экологической политики
 Скачать 1.48 Mb.
|
|
С начала 1990-х годов в экологической социологии и политологии произошли значительные изменения: появилось большое количество эмпирических исследований, посвященных экологическим реформам и 13 акцентирующих свое внимание на государственной экологической политике и создании нового, экологического, государства; экологических неправительственных организациях и общественных протестах; экологическом сознании индивидов и связанном с ним поведением. В теоретическом отношении значительную популярность набирала альтернативная неомарксистским подходам концепция экологической модернизации. Теория экологической модернизации, как ее именуют авторы, призвана объяснить, как современные индустриальные общества занимаются решением экологических проблем. Сторонники теории экологической модернизации отвергают марксистскую критику капитализма. Согласно их суждениям, «современность» не является конечным состоянием, а с конца XX века происходит ее непрерывная экологическая реструктуризация. Единственным выходом из экологического кризиса является «углубление в процесс модернизации», то есть дальнейшая модернизация институтов современного общества. Ключевым понятием в теории экологической модернизации является так называемая «экологическая рациональность», проникающая все глубже в общество в ходе развития «современности». Современные общества подвержены постоянному критическому и рациональному самоанализу через деятельность общественных движений, неправительственных организаций, представителей власти, бизнеса и научных кругов. Если на ранних стадиях модернизации преобладала экономическая рациональность, то сейчас она уступает место другим формам рациональности: экологическая оценка играет все более значительную роль в процессе принятия экономических решений, а экономическая оценка в свою очередь применяется при анализе экологических последствий. Институты «современности», включая ТНК и правительства, действуя в интересах собственного долгосрочного выживания, наибольшее внимание уделяют экологическим аспектам развития. Эти трансформации приводят к экологическим реформам, не требующих радикальных социальных и политико-экономических преобразований. Сторонники теории 14 экологической модернизации утверждают также, что альтернативы современному экономическому порядку нереалистичны, а в следствие того устойчивое развитие достижимо через дальнейшую модернизацию институтов современности, а никак не с помощью их замены. 1.3 Институциональная и правовая инфраструктура государственной экологической политики Экономическая политика ведущих стран мира, направленная на безудержное наращивание темпов и масштабов производства с возрастающим использованием невоспроизводимых природных ресурсов, обусловила крайнее обострение эколого-экономических противоречий, разрешение которых видится на пути устойчивого развития, позволяющего избежать разрушения природной среды и предоставить человечеству возможность дальнейшего динамично-сбалансированного прогресса. Главную роль при решении этой задачи призвано сыграть государство, которое при активном взаимодействии с субъектами гражданского общества, частного и общественного секторов призвано инициировать формирование необходимых институциональных основ новой модели развития, главным императивом которой является гармоничное сочетание экономических, социальных и экологических факторов. К числу наиболее действенных эколого-экономических институтов, способных обеспечить переход страны к устойчивому развитию, можно отнести следующие институты: мониторинга тенденций устойчивого развития; государственной экологической экспертизы; поддержки и распространения “наилучших существующих технологий”; экологических платежей по принципу “загрязнитель платит”; налогового, таможенного и кредитного стимулирования; экологического нормирования и лимитирования; содействия внедрению экологических инноваций; экореструктуризации и экологической модернизации производства; эколого-ориентированных 15 предприятий; специализированных некоммерческих кредитных организаций; экологических и научно-технических программ; формирования экологического сознания и культуры и т.д. Государство должно, прежде всего, внедрить институты, осуществляющие мониторинг экономического развития с использованием как специфических, так и интегральных показателей. Это необходимо для определения характера макроэкономической динамики, его соответствия устойчивому варианту развития. Недооценка природных ресурсов и экологических последствий производства дает необъективное, искаженное представление об экономическом развитии, приводит к выбору неэффективного социально-экономического направления. Ограниченность и условность общепринятых макроэкономических индикаторов (валового внутреннего продукта – ВВП и валового национального продукта – ВНП), как главных измерителей социально- экономического прогресса, стимулировали поиск новых концептуальных подходов и методических решений к оценке развития общества и экономики. Одним из наиболее проработанных индикаторов, на наш взгляд, является индекс “скорректированных чистых накоплений” (или индекс “истинных сбережений”), суть которого сводится к коррекции традиционного показателя валовых сбережений путем вычитания из него стоимости истощенного природного капитала и ущерба от загрязнения окружающей среды, в том числе здоровью человека. Другим действенным институтом устойчивого развития является государственная экологическая экспертиза, в основу которой должна быть положена концепция “наилучшей существующей технологии”. Она может стать серьезным барьером на пути природозатратных и загрязняющих окружающую среду проектов и программ. По мнению Дж. Гэлбрейта, эффективная защита окружающей среды требует ясных и строгих институциональных рамок, внутри которых фирмы получают полную самостоятельность. “Раз пределы действий установлены, то уже не нужно 16 строить догадки в отношении отдельных решений техноструктуры, стратегия защиты окружающей среды запрещает на основании закона действия, которые несовместимы с общественными интересами, но предоставляют фирме максимальную свободу принятия решений в отношении путей достижения желаемых результатов” [7]. Повсеместное использование экологической экспертизы программ и проектов будет воздействовать на повышение уровня информированности населения о новых способах и возможностях развития, необходимости распространения экологически ориентированного поведения. Необходимо также совершенствовать и индексировать экологические платежи и штрафы, адекватно учитывать экологический ущерб, вред здоровью человека. Существующая система экологических платежей слабо поощряет хозяйствующих субъектов внедрять новые технологии, проводить природоохранные мероприятия. Для этого требуется существенно повысить платежи и штрафы за загрязнение окружающей среды, установить повышенные налоги для экологически опасных продуктов и видов деятельности, в то же время следует поощрять налоговыми льготами экологически чистые производства. Государство могло бы дать первоначальный толчок, воздействуя с помощью налогов на цены, а далее рыночные механизмы повлияли бы на поведение производителей и потребителей в зависимости от степени экологичности [8]. Другими словами, в реструктуризации налоговой системы можно выделить два важных направления: увеличение удельного веса “природных” налогов и создание налоговых стимулов для рационального использования и экономии при- родных ресурсов. Следует увеличить удельный вес налогов в природоэксплуатирующих отраслях в общей сумме доходов бюджетов бюджетной системы, чтобы способствовать рациональному использованию природных ресурсов и изъятию природной ренты в пользу общества. Экологизация налоговой системы должна содействовать также проведению структурно-технологической политики, сдвигу от использования 17 первичных природных материалов к вторичным перерабатываемым материалам и отходам, изменению экспортной политики в направлении сокращения удельного веса первичных природных ресурсов при увеличении удельного веса высокотехнологичной наукоемкой продукции, товаров с высокой долей добавленной стоимости. Необходимо также создание в экономике экологически благоприятной системы кредитов, субсидий, тарифов, способных стимулировать ресурсосберегающие и наукоемкие отрасли, социальную сферу. Экологический фактор должен быть решающим условием при отводе земельных участков под производственное строительство, при предоставлении государственных кредитов и гарантий. Появление новых технологий способно ослабить воздействие экологических ограничений за счет замены традиционных ресурсов, уменьшения затрат природных ресурсов, загрязняющих веществ на единицу продукции, появления новых благ и технологий. Первостепенное значение приобретают энергосберегающие технологии и на основе возобновляемых источников энергии. Одними из наиболее эффективных средств институционального регулирования в сфере охраны окружающей среды и природопользования являются нормирование и лимитирование допустимых пределов воздействия на окружающую среду. Это предусматривает установление нормативов и планов поэтапного снижения загрязнения до уровней, соответствующих наилучшим экологически безопасным мировым технологиям. Институт нормирования требует особого внимания, поскольку экологические нормативы сегодня не выполняют должным образом свою функцию: во- первых, не все известные виды экологически вредного воздействий нормируются; во-вторых, широкое распространение получили лимиты временного согласования выбросов и сбросов; в-третьих, широко распространен индивидуальный подход к определению лимитов. Необходимо перейти к новой регуляционной модели, что позволит экологическому 18 нормированию развиваться под влиянием принятия технологических регламентов и параметров наилучших доступных технологий. Для обеспечения устойчивого развития важны институты, стимулирующие внедрение экологических инноваций, включая новую технику и технологии, продукты, способы организации производства, систему экологического менеджмента и маркетинга, которые обеспечивают охрану окружающей среды, создают необходимые условия взаимодействия между экономическим развитием и защитой окружающей среды. Прежде всего, следует обеспечить экологизацию техники и технологий, согласование ее с природными процессами. Требуется перестройка самого типа технологии производства на экологической основе: переход к малоотходному и безотходному производству с утилизацией всех отходов. В индустриально развитых государствах производство экологической техники и технологий является доходным бизнесом, поэтому экологический рынок стремительно развивается. Примерно 40% мирового рынка экологической продукции и услуг приходится на США [9]. Американские фирмы производят очистную технику, создают экологически чистые потребительские товары: натуральные продукты питания, безвредные краски, строительные материалы и т.д. Производство такой продукции считается престижным и прибыльным, кроме того, предприятия создают себе рекламу и благоприятный имидж на рынке. Экологические параметры продукта повышают доверие потребителей к предприятию, усиливают его конкурентоспособные позиции на рынке. Решение указанных задач предполагает экологическую реструктуризацию и экологическую модернизацию производства. Первая предусматривает перестройку отраслевой структуры в результате снижения спроса на продукцию “грязных” производств или путем модернизации фирм - потребителей этой продукции. Экологическая реструктуризация находит свое отражение в виде снижения расходов сырья на единицу ВВП. Вторая связана с изменением технологической базы производства, что характеризуется сокращением расхода энергии, воды и других ресурсов на 19 единицу производимой продукции. Одним из показателей экологической модернизации производства является степень повторного использования ресурса после его обработки, что позволяет снизить вредное воздействие на окружающую среду без сокращения сырьевых возможностей страны. Решение задач по переходу к устойчивому развитию во многом будет зависеть от формирования критической массы эколого-ориентированных предприятий, все более заметных в развитых странах и выступающих, на наш взгляд, ключевыми институтами устойчивого развития. Они характеризуются использованием современных экологически безопасных факторов производства, малоотходных и ресурсосберегающих технологий, с преимущественно интенсивным характером развития, главными источниками которого становится наука. Эколого-ориентированные предприятия предполагают трансформацию трудового фактора в человеческий капитал, обладающий современными технико-экономическими и экологическими знаниями и навыками, а также высокой эколого-экономической культурой. Эколого-ориентированными предприятиями являются производственные структуры, все звенья которой имеют экологическую направленность на достижение целей, обеспечивающих на всех его стадиях снижение негативной нагрузки на природу, гармоничное соединение экономических, социальных и экологических факторов развития. Развитие эколого-экономических предприятий в России тормозится слабостью финансово-кредитных институтов, незаинтересованностью коммерческих банков в их финансировании. Решению данной проблемы содействовало бы создание крупного государственного некоммерческого специализированного банка, уставной целью которого было бы финансирование экологических программ предприятий. Экологический банк, с одной стороны, должен быть наделен достаточной оперативно-хозяйственной самостоятельностью для предотвращения лоббирования и давления со стороны учредителей, с другой - должен находиться под жестким контролем со стороны попечительского 20 совета, состоящего из представителей государства, общественных экологических организаций и авторитетных специалистов. Основными принципами кредитной политики банка должны стать: льготный характер кредитования (низкая ставка процента); долгосрочный характер кредитов; целевой характер кредитов на реализацию проектов в приоритетных эколого-экономических сферах; конкурсный подход при отборе инвестиционных проектов; формализация процедуры предоставления кредитов, коллегиальность принятия кредитного решения. Другим институциональным фактором воздействия государства на процесс экономического развития являются национальные программы. Они должны приниматься через призму экологизации. Интересным представляется опыт развитых стран, где разработаны государственные программы, направленные на создание экологически важных технологий. Например, в Японии создан исследовательский центр инновационных технологий для Земли. Основное направление работ связано с глобальным потеплением и альтернативными источниками энергии. В Германии действует Программа экотехнологий. В Голландии создана организация по технологическим исследованиям и передаче технологий. В Канаде реализуется Программа “Технологии для экологических решений”. В отношении государственной институциональной политики устойчивого развития существуют два основных направления. Первое исходит из убеждения, что решить экологические проблемы возможно на основе внедрения в производство экологических инноваций. Второе направление государственной политики исходит из понимания невозможности преодоления экологического кризиса чисто техническими средствами: необходима качественная перестройка основ цивилизации путем перестройки сознания людей. Эта точка зрения получила обоснование в работах Н. Моисеева: “Техническое развитие абсолютно необходимо, но его недостаточно: иной должна стать цивилизация, иным - духовный мир человека, его потребности, его ментальность” [10]. 21 Институциональная деятельность государства по развитию экологического сознания и культуры населения должна осуществляться по следующим направлениям: разработка правовых основ экологического просвещения и культуры; подготовка специалистов в области экологического образования; включение вопросов устойчивого развития в содержание образовательных программ; всесторонняя поддержка общественных инициатив по формированию экологической культуры; разработка и пропаганда стандартов экологического поведения; обеспечение социальной рекламы экологического поведения; включение экологических вопросов в систему профессиональной аттестации; поддержка экологической активности населения; поддержка эко- логических инициатив бизнеса. 2 Экологическая политика в Российской Федерации 2.1 Состояние экологической политики в РФ В Российской Федерации в настоящее время сложилась непростая экологическая ситуация, потенциально чреватая целым рядом проблем, неоднократно отмечаемых в специальных исследованиях и отчетных докладах о состоянии окружающей среды. Так, в итоговых документах IV Всероссийского съезда по охране окружающей среды отмечено, что продолжается рост образования отходов, при этом объемы утилизации и обезвреживания отходов уменьшаются. Под размещение отходов ежегодно 22 выделяется около 400 тыс. гектаров земли. В результате прошлой хозяйственной деятельности накоплено 31,6 млрд тонн отходов производства и потребления. Постоянно выявляются и ликвидируются свалки. Возрастающая антропогенная нагрузка на окружающую среду создает угрозу сокращения видового состава и численности объектов животного и растительного мира, утраты природных комплексов. В результате загрязнения окружающей среды формируются существенные потери здоровья населения страны в виде дополнительных случаев смерти и заболеваний, а также сокращения ожидаемой продолжительности жизни. В целом груз болезней населения в России оценивается в размере 18,9% ВВП, при этом на долю экологических факторов приходится одна треть общего бремени болезней населения в возрасте 0‒19 лет и порядка 20‒25% болезней всего населения» [11]. Н. Хлуднева справедливо отмечает, что, увеличивающееся с каждым годом негативное воздействие на окружающую среду и происходящие вследствие этого необратимые изменения природной среды все более отчетливо показывают, что время для пассивных размышлений о роли государства в решении проблем охраны окружающей среды прошло [12]. Наиболее значимым документом, который призван решить накопившиеся проблемы и определяющий государственную политику России на долгую перспективу следует считать «Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года», утвержденные Президентом Российской Федерации 30.04.2012 года. |