Основы государственной экологической политики. 10 3 Институциональная и правовая инфраструктура государственной экологической политики
 Скачать 1.48 Mb.
|
|
Основы включают принципы государственной экологической политики, базовые ориентиры, механизмы ее реализации, направления деятельности государства по достижению главных стратегических ориентиров государственной экологической политики, а также перечень необходимых показателей и представляет собой главный стратегический природоохранный документ на долгосрочную перспективу. Тенденции, сложившиеся в экономике России показывают, что 23 источниками благосостояния людей, развития научного, культурного, производственного потенциала на длительный период будут являться доходы, получаемые от использования природных ресурсов. При этом планируемое развитие ряда отраслей и подготовка крупных инвестиционных проектов неизбежно будет входить в противоречие с природоохранными требованиями, что вызывает необходимость принципиальных изменений в сфере государственной экологической политики. Представляется, что наше государство все энергичнее «уходит» из социальной, здравоохранительной, культурно - образовательной, и природоохранной сфер общественной жизни. Иначе ничем другим нельзя объяснить частые структурные перестройки в системе специально - уполномоченных органов исполнительной власти. Трудно найти оправдание почти нулевому финансированию программ и мероприятий по охране окружающей среды, отсутствию интереса к росту «зеленых» инноваций и т.п. Соответственно, не нужно удивляться ежегодному экономическому ущербу в размере 4 - 6% ВВП РФ вследствие ухудшения состояния окружающей среды. Можно предположить, что в реальности вред природе и обществу от деградации природы значительно выше, так как в условиях крайне неэффективной национальной экономической политики и при отсутствии в действительности экологической политики, государство ориентировано на все возрастающую эксплуатацию природных богатств. Многочисленные негативные последствия хозяйственной деятельности, разумеется, не устраивают ни одну из национальных экономик, а любой путь, ведущий к деградации окружающей среды, рассматривается как тупиковый. В качестве альтернативы настоящему видится развитие, при котором экономическая политика и экологическая политика будут не только вырабатываться в тесной связи друг с другом, но и взаимодополнять друг друга. И здесь Российская Федерация не в лидерах. Если во всем мире инновационность и экологичность одновременно с энергоэффективностью все более укрепляют свои позиции, то восприимчивость российской экономики к 24 инновациям подавляет. Экономически стабильные и развитые государства потому и развитые, что на создание инноваций корпорации могут вкладывать до 90 % и более процентов своих средств. И на первом месте среди государственных приоритетов традиционно находится наука. Отсюда и постоянная генерация значительного количества идей, а значит и экономические прорывы. В РФ подобные методы не приживаются. Предприятиям нужна быстрая прибыль, желательно с наименьшими вложениями. Поэтому и доля вклада предприятий составляет не более 6%, свидетельствуют эксперты. Иными словами для ускорения социально - экономического роста общества и научно - технического прогресса необходима эффективная политика, способная поддерживать и стимулировать инновационное развитие экономики России. На формирование экологической политики государства, на мой взгляд, может повлиять и общество, его экологическая обеспокоенность и экологические инициативы. Важно отметить, что на протяжении последних лет рост экологического сознания граждан, их обеспокоенности их экологическими проблемами очевиден. На первый взгляд может показаться, что государство поддерживает активность граждан и даже готово ее поощрять. Так, с 1 января 2016 года учреждена Государственная премия за выдающиеся достижения в области правозащитной деятельности. Современное государство, которое ответственно за состояние окружающей среды не может гарантировать своим гражданам состояние защищенности жизненно важных его интересов и экологическая безопасность общества и государства в целом находится под угрозой. Этот тезис был поддержан одним из самых авторитетных экологов России, академиком А.В. Яблоковым на Всероссийской конференции экологических активистов «Экология России: Право на жизнь». Академик констатировал, что экологическая ситуация в РФ вышла из-под контроля государства и общества, российские экологические проблемы требуют решения в интересах 25 обеспечения экологического благополучия граждан и экологически устойчивого развития страны. Сохранение природной среды для настоящего и будущих поколений - это существенный фактор, который определяет развитие российской государственности и откладывать решение экологической проблематики больше нельзя. Именно государство и только оно "творит" право. И в этом смысле оно не только формулирует права и обязанности других субъектов, но и наделяет само себя правами и обязанностями в сфере охраны окружающей среды. Объем этих прав, их содержание зависят как от приоритетов государственной политики, так и от степени ее экологизированности [13]. По каждому направлению опасными дефектами государственной воли являются: популизм государственной деятельности, его формализм, неадекватность, бессистемность применяемых мер и отсутствие единой научно обоснованной правовой доктрины экологической безопасности общества. Несмотря на трудности и не всегда понимание со стороны государственных органов гражданскому обществу действительно стоит объединяться и учиться цивилизованно защищать свои права. При этом не стоит перекладывать на гражданское общество накопившиеся экологические проблемы, надо признать, что состояние экологической защищенности общества без активного участия государства не достичь. 2.2 Проблемы государственной экологической политики Государственная экологическая политика в России остается недостаточно эффективной в связи с отсутствием государственных программ повышения экологической безопасности, которые предусматривают комплексные меры по снижению негативного антропогенного воздействия на окружающую среду и ее компоненты. Практически не реализуются основные направления экологической политики, которые были сформулированы на основе Концепции перехода 26 Российской Федерации к устойчивому развитию, Экологической доктрины Российской Федерации. Для обеспечения эффективного управления охраной окружающей среды не создан отлаженный механизм разграничения полномочий, между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, не исключено дублирование функций и полномочий в сфере охраны окружающей среды, конкретно не определена ответственность государственных органов исполнительной власти. Не в полной мере обеспечены согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, их взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при проведении государственного экологического контроля, экологического нормирования, экологической экспертизы. Масштабы негативного воздействия объектов прошлого экологического ущерба на экосистемы и здоровье населения оцениваются как значительные. Для решения данной проблемы необходимо создание нормативной правовой и методической базы, которая бы позволила осуществить в России широкомасштабные мероприятия, связанные с ликвидацией прошлого экологического ущерба с учетом задач сохранения и восстановления природной среды. Принимаемые в нашей стране экологические программы были изначально неэффективны. В числе прочих причин стоит выделить тот факт, что проводимая экологическая политика не была направлена на формирование у человека особого типа мышления – экологического, не способствовала развитию экологической этики у индивида. Основными критериями общественного прогресса были рентабельность, производительность труда и другие частные показатели экономической эффективности. Социальным и экологическим факторам уделялось второстепенное значение, хотя задачи экологизации и социальной ориентации производства постоянно декларировались в правительственных программных документах. 27 Значительное время развитие у нас осуществлялось за счет экстенсивных факторов. Страна обладала огромными запасами природного сырья, поэтому создавалась иллюзия, что оно никогда не иссякнет. В производство вовлекалось большое количество природных ресурсов, технологические процессы практически не изменялись. Хозяйственная и природоохранительная деятельность предприятий были разделены. Причем последняя носила, как правило, компенсационный характер. Экологические и социальные программы были обречены на остаточный принцип инвестирования. В результате всего этого антропогенное воздействие на окружающую среду достигло уровня, который превышал самовосстановительные силы природы. Сейчас стоит острая необходимость в сохранении и улучшении окружающей природной среды. Качественные изменения в масштабах и глубине энерговещественного обмена между обществом и природой достигли такой степени, что природная среда уже не может справиться с восстановлением нарушенных экологических связей собственными силами. Деградирующая природа препятствует нормальному ходу воспроизводства как общественного продукта, так и рабочей силы, ухудшая условия хозяйствования [14]. Загрязненные воздух, вода, почва ускоряют физический износ средств производства, снижают продуктивность ряда отраслей. По данным исследователей, в результате повышения коррозии материалов из-за загрязнения атмосферы износ промышленного оборудования увеличивается на 20-30%. Годовой ущерб основных фондов загрязнения среды достигает 0,8% их стоимости. Загрязнение окружающей среды в первую очередь ухудшает физические условия существования людей, кроме того, обусловливает и прямые потери рабочего времени – не выход на работу из-зa ухудшения здоровья работников, и косвенные – общество вынуждено отвлекать часть рабочей силы на предотвращение либо ликвидацию последствий загрязнения. 28 Остро стоит и проблема ресурсосбережения. Потери материальных ресурсов исчисляются сотнями миллиардов рублей. В конечное потребление поступает менее трети вовлекаемых в народнохозяйственный оборот материальных ресурсов. По расчетам специалистов, примерная структура потерь материальных ресурсов в стоимостном выражении такова: 40% теряется у производителя, около 20% – в процессе транспортировки и хранения и 40% - у потребителя. Защита окружающей среды – проблема общегосударственная. Но практические конкретные меры по ее решению ложатся главным образом на регионы. Ведь они непосредственно страдают от нарушения нормального состояния среды обитания и, к тому же, обладают необходимой информацией для отслеживания обстановки и принятия мер. За "центром" остаются научное обоснование предельно допустимых уровней загрязнения окружающей среды с учетом особенностей отдельных климатических зон и освоенности территорий, экологическая оценка и согласование проектов строительства крупных объектов межрегионального значения, а также разработка экологически чистых технологий для малых предприятий. Поэтому говоря о единой системе экологической защиты, нужно прежде всего иметь в виду региональную организацию экологической службы [15]. В то же время реализация программ и мероприятий по нормализации обстановки в зонах экологического бедствия требует объединенных усилий центра, республик и территориальных образований, поэтому статус, условия, размеры и источники финансирования и ресурсообеспечения по данным зонам нуждаются в урегулировании верхнего уровня управления. За последние 15 лет развивающимися странами проведена большая законотворческая работа и укреплены организационные основы государственной деятельности в сфере экологии. Однако эта политика не лишена существенных недостатков, главным из которых является неспособность государства организовать действенный экологический контроль. 29 Это связано с рядом причин, в их числе следует указать следующее: экологические структуры не наделены необходимыми полномочиями; их материально-техническая база слаба; не хватает финансов и квалифицированных кадров; координация деятельности между экологическими ведомствами не налажена; ограничен доступ к информации; широко распространена коррупция среди государственных чиновников. Из всех выше перечисленных факторов, в той или иной мере «благоприятствующих» правонарушениям в экологической сфере, наибольшую опасность представляет последний. Опыт развитых стран говорит о том, что по мере роста экономики и обновления технологий происходит совершенствование нормативной базы экологического регулирования. Однако повышение экологических требований к производственной деятельности в развивающихся странах вовсе не означает, что коэффициент исполнения экологических законов будет автоматически увеличен. Именно поэтому ставят вопрос о повышении результативности государственной политики по контролю за загрязнением с использованием дополнительных инструментов для воздействия на экологическое поведение компаний. Государство располагает достаточным арсеналом этих средств – от введения более жестких экологических требований и использования экономических мер регулирования до принятия загрязнителями добровольных обязательств. Изменение подхода к решению экологических проблем становится возможным только при одном условии – готовности загрязнителей окружающей среды принять на себя социальную ответственность за причиненный обществом экологический ущерб. Одним словом, переход к новой стратегии решения экологических проблем возможен лишь тогда, когда между государством и бизнесом устанавливаются своего рода договоренность. Общественное мнение является мощной силой, способной привлечь 30 внимание государства к экологическим проблемам, а предпринимателей – задуматься о своем имидже. Опасения по поводу закрытия вредных производств, трудности в сбыте продукции вынуждают предпринимателей руководствоваться интересами экологической безопасности. Воздействие со стороны мировой общественности, которое напрямую или опосредовано заставляет местный бизнес изменить свое отношение к экологическим проблемам. И, наконец, это интересы собственно самого бизнеса, осознающего экономическую целесообразность инвестирования в экологические проекты и технологическое перевооружение производства в интересах повышения своей конкурентоспособности как внутри страны, так и на мировых рынках. Наряду с ужесточением мер по контролю над загрязнением предметом повышенного интереса государства становятся те направления экологической деятельности, которые обладают высокой экономической отдачей. Обострение экологических проблем в развивающихся странах во многом связано с использованием грязных технологий, свойственных ранней стадии индустриализации. Возможности экологизации их экономического развития зависят от того, будут ли уже сегодня созданы предпосылки для развития более чистого промышленного производства. Ускоренный промышленный рост этих стран при доминировании в структуре экономики грязных производств, с одной стороны, порождает новые экологические угрозы, с другой – открывает большие перспективы для осуществления технологической модернизации. 2.3 Перспективы экологической политики современной России Экологическая стабильность является показателем грамотной государственной политики. Развитие гармоничных экономических и экологических интересов одна из актуальных задач, стоящих перед российским государством и обществом. Следует согласиться с мнением В. М. Жуйкова о том, что «В связи с увеличивающимся с каждым годом негативным 31 воздействием на окружающую среду и происходящими вследствие этого изменениями в ней необходимо принятие конкретных политических решений, не только определяющих направления государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования, но и содержащих механизм реализации долгосрочных целей и задач, направленных на обеспечение публичных и частных экологических интересов» [16]. В дискуссиях о возможном выборе стратегии в области охраны окружающей среды на данный момент отчетливо обозначены различные подходы. Первый сводится к ужесточению мер экологического надзора, несмотря на отсутствие финансовых возможностей, согласно второму подходу ситуация в сфере охраны окружающей среды не оценивается как критическая, и потому жесткие меры не только не нужны, но и вредны, так как будут сдерживать экономический рост. Поскольку ресурсы ограничены, необходимо тщательно взвешивать выгоды экологической политики и затраты на ее реализацию. Вступление России в ВТО, как историческое событие, потребовало ужесточения природоохранных мероприятий и разработки новых действенных механизмов реализации государственной политики в области природопользования и природоохраны. Взаимосвязь экономических и экологических проблем диктует необходимость использования, как преимуществ рыночного механизма, так и мер государственного регулирования для обеспечения экологически сбалансированного развития экономики. Вопрос о понятии и сущности экологического управления имеет давнюю историю. Однако если в 60–80-х годах прошлого столетия говорили об управлении охраной природы, то сейчас – об управлении охраной окружающей среды и природопользования. На современном этапе развития Российской Федерации целесообразно искать решения проблем окружающей среды на основе смены поведения человека в соответствии с такими социальными ценностями, которые обеспечивают благоприятные условия для 32 жизни человека. Экономический рост должен осуществляться на основе щадящих и ресурсосберегающих технологий, а решение проблем экологии на базе увеличения финансирования в этой области и принятием новых технологический решений. Экологическое развитие неразрывно связано с общей инвестиционной деятельностью, которая нуждается в разработке новых схем финансирования. Россия, большая часть территории которой останется резервом устойчивости биосферы, будет продолжать играть ведущую роль в международном процессе по решению глобальных экологических проблем. Экологическая политика страны должна содействовать привлечению иностранных вложений в экологоориентированные проекты. По моему мнению, в настоящее время остро ощущается потребность в разработке и применении новой концепции экологического мышления и экологической культуры, адекватной вызовам современности. Эффективная государственная экологическая политика на сегодняшний день не может обойтись без затратных, финансируемых из бюджета направлений. К их числу относятся обеспечение национального выживания в условиях мирового экологического кризиса, т. е. выделение ресурсов на случай развития событий по |