зем1. 12018земельнеправ оудк 349. 41 342. 92Олена Літошенко
 Скачать 74.02 Kb.
|
|
63 1/2018 З Е М Е Л Ь Н Е П Р А В О УДК 349.41:342.92 Олена Літошенко, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедри правового регулювання економіки ДВНЗ «Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана» ОСОБЛИВОСТІ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ЗА ПОРУШЕННЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАВСТВА Стаття присвячена дослідженню інституту адміністративної відповідальності за земельні право- порушення, аналізу фактичних та нормативних підстав такої відповідальності, виявленню особливостей притягнення до адміністративної відповідальності та накладення адміністративних стягнень. Ключові слова: адміністративна відповідальність, земельне правопорушення, склад правопорушення, само- вільне зайняття земельної ділянки, адміністративний штраф, земельно-правова відповідальність. Постановка проблеми. Загальновідомо, що відповідальність за порушення земельного законодавства являє собою складову частину правового забезпечення раціонального вико- ристання та охорони земель, яка спрямована на стимулювання додержання земельно-правових норм, відновлення порушених прав суб’єктів, а також запобігання вчиненню земельних право- порушень. У юридичній літературі наводиться велика кількість визначень юридичної відпові- дальності [1, с. 268; 2, с. 232-233; 3, с. 557 тощо], проте у цій статті автор надає перевагу визна- ченню юридичної відповідальності як право- відносин із примусового покладення на право- порушника додаткових обов’язків негативного характеру або позбавлення його прав у зв’язку з вчиненням правопорушення [4, с. 476]. Кон- ституція України від 28.06.1996 у ст. 92 називає чотири види юридичної відповідальності: ци- вільно-правову, кримінальну, адміністративну та дисциплінарну. Крім того, останнім часом науковці виділяють ще й конституційну, фі- нансову, еколого-правову, земельно-правову, господарсько-правову та інші види відповідаль- ності [4, с. 477]. Аналіз останніх досліджень. Питання юридичної відповідальності, зокрема адміні- стративної відповідальності, за порушення земельного законодавства розглядалося ба- гатьма науковцями у галузі земельного права. Зокрема, воно аналізується у працях О. А. Ві- вчаренка, А. М. Мірошниченка, О. О. Погріб- ного, М. В. Шульги, Ю. С. Шемшученка та інших учених. Водночас окремі аспекти адмі- ністративної відповідальності за земельні пра- вопорушення залишаються нерозкритими, що зумовлює необхідність проведення подальших досліджень у цій сфері. Формування цілей статті. З огляду на ви- щезазначене, метою статті є подальше дослі- дження правового інституту адміністративної відповідальності за земельні правопорушен- ня. Для досягнення зазначеної мети у про- цесі дослідження передбачається вирішити такі завдання: розкрити особливості адміні- стративної відповідальності за порушення земельного законодавства, проаналізувати її фактичні та нормативні підстави; виявити особливості притягнення до адміністративної відповідальності та накладення адміністра- тивних стягнень; дослідити питання розмеж- ування адміністративної відповідальності за земельні правопорушення з іншими видами відповідальності. Виклад основного матеріалу. Як відомо, юридична відповідальність настає за наявності відповідних підстав: фактичної (склад правопо- рушення) і нормативної (нормативно-правовий акт, у статтях якого зафіксована модель усіх елементів складу правопорушення) [5, с. 153]. Крім того, деякі вчені звертають увагу на те, що необхідним також є правозастосовчий акт, у якому дається об’єктивна і всебічна оцінка обставин та особи правопорушника, а також міститься юридична кваліфікація її діяння та мотивоване юридичне рішення [1, с. 272]. Тобто йдеться про третю підставу юридичної відпові- дальності – процесуальну підставу. Отже, фактичною підставою для притяг- нення особи до юридичної відповідальності за порушення земельного законодавства є вчинен- ня нею земельного правопорушення, під яким ми розумітимемо суспільно небезпечну дію або бездіяльність, що суперечить нормам земельно- го права, за вчинення якої винна, деліктоздатна особа несе юридичну відповідальність. Як відомо з теорії права [1, с. 266-268], до складу правопорушення входять чотири еле- менти: об’єкт, об’єктивна сторона, суб’єкт та суб’єктивна сторона. Загальним об’єктом зе- мельного правопорушення виступають сус- пільні земельні відносини, що регулюються та охороняються правом; безпосереднім об’єктом є суспільні відносини у сфері використання та охорони земель (земельний правопорядок), а також земельні права та законні інтереси власників земельних ділянок та землекорис- тувачів. Об’єктивну сторону правопорушен- О. Літошенко, 2018 64 1/2018 З Е М Е Л Ь Н Е П Р А В О ня становлять конкретні протиправні діяння правопорушника, які можуть набувати форми як активних дій (самовільне зайняття земель- ної ділянки, знищення межових знаків тощо), так і бездіяльності (невиконання заходів щодо охорони земель, забруднення сільськогосподар- ських земель тощо). Суб'єктами земельних порушень можуть бути як окремі громадяни, так і посадові осо- би, а також органи державної влади та місце- вого самоврядування. Суб’єктивна сторона зе- мельного правопорушення характеризується обов’язковою наявністю вини у формі умислу (навмисне самовільне захоплення земельної ділянки) або необережності (забруднення зе- мель тощо). Перелік видів порушень земельного законодавства закріплений у ч. 1 ст. 211 Земель- ного кодексу України від 25.10.2001 (далі – ЗК України). Згідно з цією статтею громадяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністра- тивну або кримінальну відповідальність від- повідно до законодавства за такі порушення: самовільне зайняття земельних ділянок; псу- вання, забруднення та засмічення сільськогос- подарських або інших земель; використання земель не за цільовим призначенням; знищення межових знаків; непроведення рекультивації порушених земель тощо. Більшість зазначених норм мають бланкетний характер, оскільки самі безпосередньо не встановлюють санкцій. Крім того, наведений перелік правопорушень не є ви- черпним, у зв’язку з чим ч. 2 ст. 211 ЗК Укра- їни передбачено, що законом може бути вста- новлено відповідальність і за інші порушення законодавства. Дана стаття земельного закону справедливо критикується науковцями як така, що «ніякого регулятивного та охоронного зна- чення не має», оскільки ніхто не може бути при- тягнений до відповідальності лише на підставі ч. 1 ст. 211 ЗК України; відповідальність може настати за нормами цивільного, адміністратив- ного, кримінального або іншого законодавства, які встановлюють конкретні санкції за вказані правопорушення [4, с. 481]. Сутність більшості порушень земельного законодавства розкрита в спеціальних норма- тивно-правових актах. Так, відповідно до За- кону України від 19.06.2003 «Про державний контроль за використанням та охороною зе- мель» забрудненням земель вважається нако- пичення в ґрунтах і ґрунтових водах внаслідок антропогенного впливу пестицидів і агрохімі- катів, важких металів, радіонуклідів та інших речовин, вміст яких перевищує природний фон, що призводить до їх кількісних або якісних змін; а знищення межових знаків являє собою дії громадян, які призвели до втрати на місце- вості меж земельної ділянки, внаслідок чого виникає потреба у проведенні додаткових гео- дезичних робіт з їх відновлення тощо. Земельні правопорушення можна класи- фікувати за різними підставами: залежно від ступеня суспільної небезпеки на злочини та проступки; за суб’єктом – вчинені фізичною або юридичною особою; за формою вини – умис- ні або необережні діяння; за особливостями об’єктивної сторони – вчинені у формі дій або бездіяльності; залежно від сфери суспільних відносин – правопорушення майнового харак- теру чи у сфері управління тощо. Адміністративна відповідальність застосо- вується за адміністративні правопорушен- ня, під якими згідно зі ст. 9 Кодексу Украї- ни про адміністративні правопорушення від 07.12.1984 (далі – КУпАП) розуміється про- типравна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, що посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, встановлений порядок управління і за яку законодавством передбачено адміністративну відповідальність. Причому вона настає лише за такі порушення, які за своїм характером не тягнуть кримінальної відповідальності. Отже, адміністративна відповідальність настає за винні й протиправні порушення земельного законодавства, вчинені умисно або з необе- режності при використанні й охороні земель, що за ступенем своєї небезпеки не потребують кримінального переслідування. Більшість складів земельних правопору- шень і порядок притягнення до адміністратив- ної відповідальності за їх вчинення встанов- люється КУпАП. Зокрема, КУпАП передбачає такі підстави притягнення до адміністративної відповідальності: псування і забруднення сіль- ськогосподарських та інших земель (ст. 52); по- рушення правил використання земель, у тому числі використання земель не за цільовим при- значенням (ст. 53); самовільне зайняття земель- ної ділянки (ст. 53-1); перекручення або прихо- вування даних державного земельного кадастру (ст. 53-2); зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу (ст. 53-3); незаконне заволодіння ґрун- товим покривом (поверхневим шаром) земель (ст. 53-4); порушення строку погодження (від- мови у погодженні) документації із землеу- строю (ст. 53-5); порушення законодавства про Державний земельний кадастр (ст. 53-6); пору- шення строків повернення тимчасово зайнятих земель або неприведення їх у стан, придатний для використання за призначенням (ст. 54); по- рушення правил землеустрою (ст. 55); знищен- ня межових знаків (ст. 56) та деякі інші. Крім того, склади адміністративних пра- вопорушень можуть містити й інші акти законодавства (наприклад, ст. 46 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 24.02.1994). У цьому разі загальні засади застосування адміністративної відповідаль- ності визначаються також КУпАП, що прямо встановлено у його ч. 3 ст. 2. Адміністративна відповідальність за пору- шення земельного законодавства покладається як на посадових осіб, так і на осіб, які вчинили проступки, не пов'язані з виконанням служ- бових обов'язків. Відповідно до ст. 14 КУпАП посадові особи підлягають адміністративній відповідальності лише за вчинення адміністра- тивних правопорушень, пов'язаних із недодер- жанням правил, забезпечення виконання яких входить до кола їхніх службових обов'язків. 65 1/2018 З Е М Е Л Ь Н Е П Р А В О Залежно від безпосереднього об'єкта пося- гання усі земельні правопорушення поділяють на дві групи: власне земельні правопорушен- ня і земельні правопорушення екологічного характеру [2, с. 238]. До перших можуть бути віднесені такі адміністративні проступки, які порушують законні права та інтереси влас- ників земельних ділянок та землекористува- чів: самовільне зайняття земельної ділянки (ст. 53-1 КУпАП); несвоєчасне повернення тим- часово займаних земель (ст. 54 КУпАП); при- ховування чи перекручення даних земельного кадастру (ст. 53-2 КУпАП) тощо. До земельних правопорушень екологічної спрямованості їх можна віднести тоді, коли їх об'єктом є земля як природний об'єкт і вчинення правопорушення пов'язане із заподіянням шкоди землі: псування і забруднення земель (ст. 52 КУпАП); порушен- ня правил використання земель (ст. 53 КУпАП) тощо. Проте такий поділ має умовний харак- тер, оскільки, скажімо, таке правопорушення, як порушення строків повернення тимчасово зайнятих земель або неприведення їх у стан, придатний для використання за призначенням (ст. 54 КУпАП), має не лише екологічні ознаки, а є й правопорушенням майнового характеру. Найбільш поширеним порушенням зе- мельного законодавства є самовільне зайняття земельної ділянки (ст. 53-1 КУпАП), під яким згідно зі ст. 1 Закону України «Про державний контроль за використанням і охороною земель» від 19.06.2003 розуміються будь-які дії, які свід- чать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсут- ності вчиненого правочину щодо такої земель- ної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними. Водночас наведене визначення піддається гострій критиці з боку авторитетних учених [4, с. 485-486]. Безпосереднім об’єктом даного правопору- шення виступає встановлений порядок набуття земельних ділянок. З об’єктивної сторони са- мовільне зайняття земель може виражатися у вчиненні дій з огородження земельної ділянки, її освоєння, забудови тощо. Якщо самовільне зайняття землі супроводжується псуванням, забрудненням ділянки, заподіянням шкоди навколишньому середовищу, то воно може роз- глядатися не тільки як земельне, а й як еколо- гічне правопорушення. Суб’єктом виступає фізична особа. Якщо ж самовільне зайняття здійснюється на корись юридичної особи, до відповідальності підля- гає притягненню відповідна посадова особа. З суб’єктивної сторони самовільне зайняття зе- мель завжди є навмисним порушенням закону, спрямованим на заволодіння земельною ділян- кою. Відповідно до цього використання землі для складування відходів, стоянки автомашин, проїзду, що не має на меті заволодіння землею, не можна вважати самовільним зайняттям. За самовільне зайняття земельної ділянки, по-перше, застосовується цивільно-правова рес- титуція – така земельна ділянка повертається її законному власнику чи землекористувачу без відшкодування витрат, здійснених за час незаконного користування (ст. 212 ЗК Укра- їни). Підприємства, установи, організації та громадяни, винні у самовільному зайнятті зе- мель, зобов’язані самостійно й за власний раху- нок привести ділянку до стану, придатного для використання, відновити порушені межові зна- ки, знести самовільно зведені будівлі. По-друге, самовільне зайняття земельної ділянки тягне за собою накладення штрафу в таких розмірах: на громадян – від 10 до 50 неоподатковуваних мі- німумів доходів громадян; на посадових осіб – від 20 до 100 неоподатковуваних мінімумів до- ходів громадян (ст. 53-1 КУпАП). З огляду на чисельність та суспільну небез- пеку самовільного зайняття земельних ділянок та самовільного будівництва, у 2007 році такі діяння були криміналізовані шляхом доповне- ння Кримінального кодексу України (далі – КК України) від 05.04.2001 статтею 197-1. Тому виникає питання щодо розмежування адміні- стративної та кримінальної відповідальності за самовільне зайняття земельної ділянки, тради- ційним критерієм якого виступає ступінь сус- пільної небезпеки вказаного правопорушення [3, с. 570]. За відсутності ознак злочину, перед- баченого ст. 197-1 КК України, відповідаль- ність за самовільне зайняття земельної ділянки може наставати за ст. 53-1 КУпАП. Найбільш поширеним видом адміністра- тивних стягнень за земельні правопорушення є штраф, що стягується із суб’єкта правопору- шення до державного бюджету з метою пока- рання правопорушника. Його розмір визнача- ється в межах санкції конкретної статті КУпАП з урахуванням тяжкості вчиненого проступку, особи порушника, ступеня його вини, майново- го стану, а також обставин, що пом'якшують або обтяжують відповідальність, у кратному відно- шенні до неоподатковуваного мінімуму доходів громадян, що діє в Україні на момент вчинення правопорушення. Згідно зі ст. 38 КУпАП адміністративне стягнення може бути накладене не пізніше двох місяців з дня вчинення правопорушення, а у разі правопорушення, що триває, – двох місяців з дня його виявлення, за винятком ви- падків, коли справи про адміністративні право- порушення підвідомчі суду (судді). Штраф має бути сплачений порушником не пізніше 15 днів з дня вручення йому постанови про його накла- дення, а у разі оскарження чи опротестування такої постанови – не пізніше 15 днів з дня пові- домлення про залишення скарги чи протесту без задоволення. Якщо штраф у зазначений термін не сплачено, він стягується у примусо- вому порядку, причому у подвійному розмірі (ст. ст. 307, 308 КУпАП). Останнім часом у наукових працях [6, с. 7-8; 7, с. 156] та іншій правовій літературі обґрун- товується необхідність виділення, поряд із традиційними видами юридичної відповідаль- ності, ще й спеціального виду відповідальності за порушення земельного законодавства. Вона найчастіше іменується земельно-правовою від- повідальністю. 66 1/2018 З Е М Е Л Ь Н Е П Р А В О Визначення та застосування спеціальної відповідальності за земельні правопорушення обґрунтовується таким: земля як об’єкт при- роди має певну специфіку, відмінну від інших об’єктів матеріального світу, тому застосування традиційних засобів юридичної відповідальнос- ті є недостатнім для забезпечення належного правового режиму її використання та охорони; основною метою законодавчого закріплення та практичного застосування спеціальних земель- но-правових заходів є відновлення попередньо- го стану у земельних відносинах; спеціальні за- ходи відповідальності проявляються не стільки у настанні несприятливих наслідків для поруш- ника земельного законодавства, скільки у від- шкодуванні витрат, завданих незаконним вико- ристанням земельної ділянки [3, с. 587-588]. До спеціальної земельно-правової відпо- відальності пропонується віднести примусове припинення права користування земельною ділянкою, обов’язок знести власником земель- ної ділянки чи землекористувачем самовільно зведений об’єкт чи повернути самовільно за- йняту земельну ділянку [3, с. 588]. Проте за самовільне зайняття земельної ділянки перед- бачена кримінальна відповідальність за ст. 197-1 КК України та адміністративна – за ст. 53-1 КУпАП. На думку автора, натепер виділення земель- но-правової відповідальності як самостійного виду юридичної відповідальності вбачається спірним питанням. Як вказують науковці у га- лузі земельного права [4, с. 485; 8, с. 425; 9, с. 70], його вирішення є складовою частиною більш загальної дискусії щодо виділення галузевих видів юридичної відповідальності. Вважаємо слушною думку Ю. С. Шемшученка про те, що застосування заходів впливу на правопоруш- ників у сфері земельного права не є достат- ньою підставою для виділення нового виду юридичної відповідальності, оскільки позбав- лення права землекористування здійснюється переважно на підставі норм адміністративного права та в адміністративному порядку, а тому є адміністративною відповідальністю [10, с. 29]. Висновки. За результатами проведеного дослідження встановлено, що адміністративна відповідаль- ність за порушення земельного законодавства вирізняється низкою особливостей, зокрема: специфічною фактичною підставою відпо- відальності, якою є факт вчинення земельно- го правопорушення; власною нормативною підставою, якою виступають правові норми, закріплені у статтях КУпАП та деяких інших нормативно-правових актах; а також особли- вим порядком притягнення до відповідальнос- ті та накладення адміністративних стягнень. З теоретичної точки зору інститут адміністра- тивної відповідальності за земельні правопо- рушення можна вважати спільним інститутом земельного й адміністративного права, оскільки він реалізується за допомогою правових норм обох галузей. Щодо розмежування адміністративної та кримінальної відповідальності за самовіль- не зайняття земельної ділянки ми поділяємо думку О. О. Погрібного, що критерієм такого розмежування слід вважати ступінь суспіль- ної небезпеки вказаного правопорушення [3, с. 570]. Питання про запровадження спеціальної земельно-правової відповідальності залишаєть- ся відкритим, оскільки є складовою частиною більш загальної дискусії щодо виділення га- лузевих видів юридичної відповідальності. На думку автора, наразі аргументи на користь ви- ділення окремого виду юридичної відповідаль- ності за порушення земельного законодавства не є переконливими [9, с. 70]. Список використаних джерел: 1. Лисенков С. Л. Теорія держави і права : під- ручник / [С. Л. Лисенков, А. М. Колодій, О. Д. Тихо- миров, В. С. Ковальський]; за ред. С.Л. Лисенкова. – К.: Юрінком Інтер, 2005. – 448 с. 2. Шульга М. В. Земельне право України : під- ручник / [М. В. Шульга (кер. авт. кол.), Г.В. Анісімо- ва, Н.О. Багай, А.П. Гетьман та ін.]; за ред. М.В. Шуль- ги. – К.: Юрінком Інтер, 2004. – 368 с. 3. Погрібний О. О. Земельне право України : під- ручник / за ред. О. О. Погрібного та І. І. Каракаша. – 2-ге вид., перероб. і доп. – К.: Істина, 2009. – 600 с. 4. Мірошниченко А. М. Науково-практичний коментар до Земельного кодексу України / А. М. Мі- рошниченко, Р. І. Марусенко. 3-тє видання, змінене і доповнене. – К.: Алерта; ЦУЛ, 2011. – 516 с. 5. Колодій А. М. Теорія держави і права : навчальний посібник / А. М. Колодій, В. В. Копейчи- ков, С. Л. Лисенков [та ін.]. – К.: Юрінформ, 1995. – 185 с. 6. Измайлов О. В. Ответственность за наруше- ние земельного законодательства : автореф. дисс. на соискание научн. степени канд. юрид. наук : спец. 12.00.06 «Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право» / Олег Викторович Измай- лов – М., 1973. – 23 с. 7. Вівчаренко О. А. Гарантії права власності на землю в Україні : дис. … канд. юрид. наук : спец. 12.00.06 «Земельне право; аграрне право; екологічне право; природоресурсне право» / Олег Антонович Ві- вчаренко. – К., 2005. – 199 с. 8. Мірошниченко А. М. Земельне право Укра- їни : підручник / А. М. Мірошниченко. – 2-ге вид., допов. і перероб. – К.: Алерта; ЦУЛ, 2011. – 678 с. 9. Літошенко О. С. Спеціальний вид юри- дичної відповідальності за порушення земельного законодавства / О. С. Літошенко // Підприємництво, господарство і право. – 2015. – № 5 (233). – С. 67–70. 10. Шемшученко Ю. С. Юридическая ответ- ственность в области охраны окружающей среды / Ю. С. Шемшученко, В. Л. Мунтян, Б. Г. Розовский. – К.: Наукова думка, 1978. – 280 с. 67 1/2018 З Е М Е Л Ь Н Е П Р А В О Статья посвящена исследованию института административной ответственности за земельные правонарушения, анализу фактических и нормативных оснований такой ответственности, выявлению особенностей привлечения к административной ответственности и наложения административных взы- сканий. Ключевые слова: административная ответственность, земельное правонарушение, состав правонарушения, самовольное занятие земельного участка, административный штраф, земельно-правовая ответственность. The article researches into the institute of administrative responsibility for land offences, analyses the factual and normative bases of that responsibility, reveals the specific features of bringing to administrative responsibility and imposition of administrative penalties. Key words: administrative liability, land violation, composition of the offense, unauthorized occupation of land, administrative penalty, land and legal responsibility. |