мун. муницип права. 4 Источники муниципального права России
 Скачать 27.99 Kb.
|
|
4)Источники муниципального права России – это официальные способы закрепления норм муниципального права России в актах муниципального законодательства. Все юридические источники муниципального права России в зависимости от их силы можно условно разделить на несколько видов: 1. международно-правовые акты; 2. акты федерального законодательства; 3. акты законодательства субъектов Федерации; 4. муниципально-правовые акты. Среди международно-правовых актов, являющихся источниками муниципального права России особое место отводится Европейской хартии местного самоуправления 1985 г., в которой содержатся общепризнанные международно-правовые стандарты регулирования вопросов организации деятельности местного самоуправления в внутринациональном государственном законодательстве. В частности, в Хартии зафиксированы такие наиболее важные из международно-правовых принципов и норм 1. на уровне законодательства каждой страны – члена Совета Европы должно быть закреплено правило о признании института местного самоуправления как одной из важнейших демократических основ общественного; и государственного строя и является целесообразным закрепление этого правила на уровне Конституции страны или специальных конституционных законов; 2. населению должно быть предоставлено и гарантировано право участвовать в формировании органов местного самоуправления именно в целях максимального приближения местных органов власти проживающим на местах населением; 3. созданные органы местного самоуправления в любом случае должны быть наделены необходимыми и достаточными полномочиями по решению вопросов местного значения, в том числе их деятельность должна быть подкреплена соответствующими находящимися в их ведении материально-финансовыми средствами и ресурсами; 4. государственные органы вправе осуществлять контроль за деятельностью органов местного самоуправления только по основаниям и в порядке, предусмотренном Конституцией и законами страны. На уровне федерального законодательства ведущим источником муниципального права России выступает Конституция РФ, а именно Гл. 1-3, 7, 8. В частности в ней содержится ст. 12, предусматривающая правила об организационном обособлении органов местного самоуправления от органов государственной власти; ст. 72 п. “н” закрепляет действие специальной нормы о том, что определение общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению РФ и её субъектов. Особенно в Конституции имеется гл. 8, полностью посвящённая правовому регулированию института местного самоуправления в РФ. Следующим важнейшим видом юридических источников муниципального права России после Конституции РФ являются Федеральные конституционные законы: ФКЗ “О военном положении”; ФКЗ “О чрезвычайном положении”, ФКЗ “О референдуме”. В свою очередь все ФКЗ”, которые выступают в качестве источников муниципального права России можно условно классифицировать на 3 вида: 1. комплексные нормативно-правовые акты; 2. специальные законы; 3. отраслевые законы. Комплексным нормативно-правовым актом, регулирующим все организационные, правовые, финансово-экономические и компетенционные основы местного самоуправления является рамочный Закон № 131-ФЗ “Об общих принципах организации…”. Все основные специальные законы, регулирующие отдельные вопросы организации деятельности местного самоуправления, должны приниматься на основании и в соответствие с положениями ФЗ № 131-ФЗ. Напр., ФЗ от 2005 г. “О государственной регистрации Уставов муниципальных образований”; ФЗ от 2007 г. “О муниципальной службе в РФ”. Отраслевыми законами, в которых содержатся отдельные полномочия органов местного самоуправления по управлению различными отраслями и сферами муниципального образования, являются такие акты, как Бюджетный Кодекс РФ; Градостроительный Кодекс РФ, Земельный Кодекс РФ и др. Другим важнейшим видом источников муниципального права России считаются подзаконные нормативные акты, включающие в себя Акты палат Федерального Собрания РФ, нормативные Указы президента РФ и Постановления Правительства РФ. К числу Актов палат Федерального Собрания РФ, содержащих в себе муниципально-правовые нормы, можно отнести Постановление Государственной Думы РФ 1996 г. “Об обеспечении реализации конституционного права граждан на участие в осуществлении функций местного самоуправления” и Постановление “О ходе исполнения федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”. Нормативные Указы Президента РФ, являющиеся источниками муниципального права, можно также условно классифицировать на 2 группы: 1. те Указы Президента РФ, действие которых направлено на конкретизацию и развитие отдельных положений Конституции РФ, ФКЗ и ФЗ. Напр., Указ Президента РФ 2008 г. “Об эффективности деятельности органов городского самоуправления в муниципальных районах и городских округах”; Указ Президента РФ 1999 г. “Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправление”; 2. акты, действие которых способствует устранению имеющихся пробелов в действующем законодательстве по вопросам местного самоуправления, они носят замещающий характер и применяются до момента принятия соответствующих ФЗ или внесения изменений и дополнений в действующие ФЗ”. Известно 2 таких указа: Указ Президента РФ 1993 г. “Об утверждении положения о проведении поэтапной конституционной реформы местного самоуправления в РФ”; Указ Президента РФ “О гарантиях местного самоуправления в РФ”. Особое место среди источников муниципального права России на уровне подзаконных нормативных актов занимают Постановления Правительства РФ, действие которых в основном ориентировано на конкретизацию и развитие отдельных положений ФЗ’ов и нормативных Указов Президента РФ. Причём реализация указанных актов адресована соответствующим уполномоченным органам исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях. Напр., Постановление Правительства РФ 2005 г. “Об утверждении федерального реестра Уставов муниципальных образований”. Специфическое нормативное значение как источников муниципального права России имеют акты Конституционного Суда РФ, а именно – его Постановления, которых даётся развернутая характеристика по отдельным конституционно-правовым вопросам регулирования организации и деятельности местного самоуправления в РФ, а также раскрывается смысл и содержание действующего отраслевого законодательства в сфере местного самоуправления. В научной литературе отмечается, что акты Конституционного Суда РФ оказывают непосредственное прямое воздействие на формирование необходимой нормативно-правовой базы в области местного самоуправления, т.к. они служат исходными правовыми ориентирами для правотворческой деятельности органов государственной власти РФ и её субъектов. Фактически их значение имеет правотворческий характер. Ещё одним важнейшим видом источников муниципального права России служат договоры, публичные соглашения с нормативным содержанием. Существует 2 вида таких договоров, соглашений: 1. заключаются по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и её субъектов (именно всё, что касается регулирования отдельных вопросов местного самоуправления); 2. договоры о межмуниципальном сотрудничестве, заключаемые между различными видами муниципальных образований. Напр., Договор 1996 г. “О создании межрегиональной ассоциации Сибирских и Дальневосточных городов”. На уровне субъектов РФ источниками муниципального права России также считаются Конституции, Уставы субъектов Федерации, законы и иные нормативно-правовые акты, принятые органами государственной власти субъектов РФ. Наконец, особое значение и роль в системе источников муниципального права России на уровне муниципальных образований отводится актам, принятыми самими органами местного самоуправления. И самым главных из этих актов является Устав муниципального образования. Согласно Закону № 131-ФЗ в настоящее время Устав муниципального образования может приниматься только 2-мя способами: 1. принятие Устава на заседании представительного органа местного самоуправления не менее чем 2/3 от установленной численности депутатов; 2. принятие на общем собрании, сходе граждан по месту жительства, если численность проживающего населения в сельском поселении составляет до 100 человек. При этом в Законе № 131-ФЗ устанавливается общеобязательное правило, что перед принятием Устава муниципального образования его Проект должен быть вынесен на публичные слушания среди жителей муниципального образования, которое проводится по решению представительного органа местного самоуправления. Сама структура и содержание Устава муниципального образования обычно включает в себя такие основанные положения: 1. наименование, вид, состав территории, и описание границ территории, входящей в муниципальное образование; 2. регулирование форм непосредственного прямого участия граждан в осуществлении функций местного самоуправления, а также гарантий реализации права населения по решению вопросов местного значения; 3. порядок формирования, структура органов местного самоуправления, их компетенция и основные организационно-правовые формы деятельности указанных органов; 4. регулирование правового статуса депутатов представительного органа местного самоуправления и иных выборных должностных лиц местного самоуправления; 5. отдельно в Уставе регулируются вопросы предметов ведения и полномочия, отнесённые к компетенции того или иного территориального уровня муниципального образования; 6. вопросы, касающиеся регулирования финансово-экономической основы регулирования местного самоуправления, в том числе полномочия органов местного самоуправления по распоряжению и управлению муниципальным имуществом, формированию и исполнению местного бюджета; 7. положения, затрагивающие формы взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления; юридической ответственности органов местного самоуправления перед населением муниципального образования, органами государственной власти; физическими и юридическими лицами. Согласно специальному ФЗ 2005 г. “О государственной регистрации Уставов муниципальных образований” принятый Устав со всеми необходимыми сопроводительными документами, в том числе решением представительного органа местного самоуправления о его принятии, протоколом проведении заседания о принятии Устава передаётся для государственной регистрации в уполномоченный регистрирующий государственный орган, а именно – территориальное подразделение Министерства Юстиции РФ, действующее в том или ином субъекте РФ. Срок регистрации составляет 30 дней с момента передачи Устава на государственную регистрацию в территориальный орган Министерства Юстиции РФ. По результатам проведения юридической экспертизы регистрирующий государственный орган принимает одно из 2х следующих решений в отношении Устава муниципального образования: 1. положительное решение о государственной регистрации Устава муниципального образования; 2. об отказе в государственный регистрации Устава муниципального образования. Причём отказе в государственный регистрации Устава муниципального образования возможен только в 2х случаях: 1) нарушение процедуры принятия Устава; 2) противоречие положений Устава Конституции РФ, актам федерального и регионального законодательства. Отказ в государственный регистрации Устава муниципального образования может быть обжалован органом местного самоуправления в судебном порядке и такое решение суда уже носит окончательный характер. После завершения процедуры государственной регистрации Устава муниципального образования уполномоченному органу местного самоуправления выдается свидетельство о государственной регистрации, и он затем вносится в Единый государственный реестр Уставов муниципальных образований соответствующего субъекта РФ. Затем зарегистрированный Устав муниципального образования подлежит официальному опубликованию, обнародованию в местных СМИ и с этого момента он считается вступившим в свою юридическую силу. 5) В различных странах муниципальное право является либо комплексной отраслью права, либо подотраслью конституционного права или административного права. При определении места муниципального права в правовой системе Российской Федерации необходимо учитывать ряд обстоятельств. Прежде всего, как уже отмечалось, это комплексный характер отрасли муниципального права. Поэтому муниципальное право связано с целым рядом других отраслей права. Наиболее тесно муниципальное право связано с конституционным правом и административным правом. Муниципальное право организационно оформилось и выделилось из конституционного права, которое определяет начала и принципы организации местного самоуправления, формы и гарантии осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия. Нормы конституционного права устанавливают основы муниципального права. Все другие правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления, являются нормами муниципального права. Для муниципального права характерны определенные признаки конституционно-правовых отношений. Прежде всего, права и обязанности субъектов этих отношений прямо или опосредованно связаны с закреплением основных устоев и принципов российского общества и государства, с системой форм и порядком осуществления народовластия. В силу этого конституционно-правовые отношения играют определяющую роль в системе правоотношений, а муниципально-правовые отношения являются основными там, где осуществляется местное самоуправление. Муниципальное право тесно связано с административным правом. Административно-правовые нормы устанавливают статус органов местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность, и их полномочия. Тесная взаимосвязь муниципального права и административного права проявляется также и при регулировании института муниципальной службы. Существует тесная связь муниципального права и с другими отраслями права. Например, формирование и исполнение местных бюджетов, образование внебюджетных фондов основано на нормах финансового права; право органов местного самоуправления создавать коммерческие и некоммерческие организации, осуществлять свою деятельность в качестве юридических лиц базируется на нормах гражданского права; осуществление контроля за использованием земель на территории муниципального образования регламентируется земельным правом; участие органов местного самоуправления в охране окружающей природной среды относится к экологическому праву и т.д. 1) Историко-теоретические основы местного самоуправления Основы современных муниципальных систем большинства европейских стран, а также США, Японии и других государств были заложены в ходе муниципальных реформ в XIX веке, хотя традиции общинного, городского самоуправления уходят своими корнями в глубину веков к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневекового сословного государства. Следовательно, муниципальные реформы XIX века основывались на фундаменте, который закладывался для них уже в средние века. Средневековые города с их административным, финансовым и судебным правлением, купленным или отвоеванным у феодалов, в условиях сословного самоуправления несли зародыш современного буржуазного муниципализма [6, 74]. Конституционное движение, толчок которому в европейских странах дала Великая французская революция, привело не только к появлению новых форм организации власти в сфере высшего государственного управления, но и с неизбежностью поставило задачу преобразования местного самоуправления по новому типу, свободного от сильной бюрократической опеки центральных органов власти. Взаимоотношения личности и государства, местных сообществ и центральных органов власти в условиях демократического, правового государства принципиально иные, нежели в абсолютистском государстве, которое Кант называл государством произвола. Поэтому вполне естественно, что идеи местного самоуправления, становились лозунгами политических движений и правовых реформ XIX века. Так уже в первой половине этого века разрабатываются теоретические основы учения о местном самоуправлении. Одним из первых, кто привлёк внимание к этим проблемам, был А. Токвиль, французский государственный деятель, историк и литератор. В своей работе «Демократия в Америке» (1835 г.) он писал: «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться её мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретёт»[17, 65]. Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа Первоначально немецкие учёные, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины (теорию естественных прав общины). Теория свободной общины доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом, эта теория опиралась на идеи естественного права. Теория свободной общины выдвигала следующие основополагающие начала организации местного самоуправления [21, 63]: а) избираемость органов местного самоуправления членами общины; б) положение о разделении дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, препорученные ей государством; в) местное самоуправление - это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных; г) органы местного самоуправления - органы общин, а не государства; д) государственные органы не вправе вмешиваться в собственную концепцию общины. Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции. Идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, характерная для теории свободной общины, была, однако, достаточно уязвима, ибо трудно обосновать неотчуждаемость прав, например крупных территориальных самоуправляющихся единиц (областей, регионов и др.), установленных государством, со ссылкой на их естественный характер. На смену теории свободной общины приходит общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная теория управления), которая так же, как и прежняя теория исходила из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами [6, 56]. Однако, обосновывая основной признак местного самоуправления, данная теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно общественной теории, - это заведование делами местного хозяйства. Вместе с тем эта теория, как отмечали критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и тому подобное). Но принадлежность человека к какому-либо частноправовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения. В то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления устанавливается законом и связано с местом проживания человека. Практика также показала, что органы местного самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов, дорожное благоустройство, заведование образованием, культурой, здравоохранением и др.). Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства. На основе взглядов, критически оценивающих общественную теорию, получает своё развитие государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны немецкими учёными XIX века Л. Штейном и Р. Гнейстом. Согласно этой теории [10, 102]: 1) самоуправление - это одна из форм организации местного государственного управления; 2) источником всех полномочий является государственную власть, именно она наделяет ими органы местного самоуправления. 3) в отличие от центрального государственного управления, местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а выборными представителями местных сообществ, местных жителей, заинтересованных в результате местного самоуправления. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена тем, чтобы обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне. Основы представлений о местном самоуправлении, разработанные в XIX веке в трудах Токвиля, Штейна, Гнейста и других, легли в основу современных воззрений на муниципальные органы, их место в демократической системе управления обществом. Так, муниципальное управление рассматривается как относительно децентрализованная форма государственного управления на местах. Двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в чисто местных делах и осуществление определённых государственных функций на местном уровне) находит своё отражение в теории дуализма муниципального управления. Согласно этой теории муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации [12, 121]. В основе теории социального обслуживания делается упор на осуществление муниципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг своим жителям, организация обслуживания населения. Основной целью всей муниципальной деятельности данная теория называет благосостояние жителей коммуны. Наряду с названными теориями существуют и социал-реформистские муниципальные концепции, которые исходят из возможности социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления, как об одном из путей безреволюционной трансформации современного общества в социалистическое. |