публичное управление и принципы. 5. Современная (традиционная) модель публичного управления
 Скачать 83.5 Kb.
|
|
Содержание Введение...........................................................................................................3 1. Понятие и принципы публичного управления...........................................4 2. Цели публичного управления.....................................................................7 3. Инструменты, механизмы, меры и средства публичного управления и публичной политики: к вопросу о соотношении понятий.............................9 4. Публичные услуги и их принципы............................................................11 5. Современная (традиционная) модель публичного управления...............13 Заключение.....................................................................................................16 Список источников.........................................................................................17 Введение В последние годы Россия стала открытой политической и социально-экономической системой, а это означает, что при определении направлений своего дальнейшего развития она должна учитывать интересы мирового сообщества. Актуальным в настоящее время является переход государственного управления к публичному управлению. Понятие «публичное управление» используется во многих науках, однако единого определения этого термина как междисциплинарного нет. При этом существуют несколько трактовок категории публичного управления: - управление обществом со стороны; - управление государством со стороны общества по-видимому, двоякая трактовка данного термина объясняется компонентом «публичный» в составе исследуемой категории. В результате переосмысления государственного управления на современном этапе в научную терминологию вошел термин «публичное управление». Публичное управление – воздействие субъекта управления на общество (общественные процессы, отношения) в соответствии с возложенными на него общественно-значимыми функциями и полномочиями; гласное взаимодействие государственного аппарата и общества при принятии важных для страны (общества, населения) решений. Можно сказать, публичное управление – это управление обществом вместе с обществом. Система публичного управления социально-экономическими процессами имеет многоуровневый характер (федеральный, региональный, муниципальный, корпоративный) и функционирует на основе нормативных правовых актов, регулирующих деятельность субъектов и объектов публичного управления. 1. Понятие и принципы публичного управления В общем значении, понятие «публичное управление» отражает интегральный системный механизм, подсистемами и элементами которого выступают политические программные ориентиры и приоритеты, нормативное регулирование, процедуры, финансируемые государством или органами местного самоуправления централизованные, и децентрализованные организационно-управленческие структуры и их персонал, отвечающие за администрирование деятельности в определенной области общественных отношений на национальном, субнациональном и местном уровнях. Публичное управление включает в себя механизмы совершенствования внутренней координации, управление человеческими, финансовыми и материальными ресурсами и коммуникационными и информационными системами, а также управление, связанное с предоставлением публичных (государственных и муниципальных) услуг. Публичное управление есть властное управляющее воздействие на объекты управления (общественные отношения и их участников, процессы, феномены), реализуемое субъектами такого управления, то есть государством и уполномоченными им органами и лицами. По определению Дж. М. Пфифинера и Р. Пристюса, «публичное управление – это управление организацией и направлением человеческих и материальных ресурсов для достижения желаемых целей». Согласно определению, государственное управление – это вид государственно-властной деятельности в целях достижения, реализации, охраны и защиты публичных интересов, обеспечения и реализации регулятивных и иных функций государства и ведения делами государства, содержанием которой является комплексное планирование, правовое обеспечение и осуществление законодательных, исполнительно-административных, судебных и контрольно-надзорных полномочий органов государственной власти. При этом понятие «государственное управление» обладает полисемичностью (многозначностью), проявляющейся в том, что правовое содержание, понимание и интерпретация этого понятия зависят от уровня его привязки и широты его рассмотрения, а значит, это понятие следует рассматривать в нескольких значениях (смыслах): 1) государственное управление в широком смысле охватывает всю деятельность государства и понимается как механизм и процесс функционирования всей государственной системы («государственной машины»), всего государства в целом и его высших органов государственной власти, включая реализацию ими своих полномочий, их взаимодействие, взаимоуравновешивание и взаимное сдерживание (принцип разделения властей), то есть сфера государственного управления в таком понимании равнозначна сфере деятельности государства, а государственное управление реализуется всем государством в целом или его высшими органами государственной власти; 2) государственное управление как механизм и процесс функционирования, административной деятельности системы органов исполнительной власти и отдельных еѐ сегментов, отдельных государственных органов, либо государственное управление как реализация государственных управленческих функций в определенной области общественных отношений (например, в области спорта) или в группе таких областей. Хотя государственное управление охватывает три ветви власти, как правило, его осуществляют главным образом органы исполнительной власти. То есть в этом значении государственное управление реализуется неполитической государственной бюрократией, действующей в государственно- политической системе; 3) государственное управление на уровне, характеризуемом понятием «человеческий фактор», поскольку реализация государственного управления осуществляется посредством задействования организованных усилий разных лиц на государственных должностях, в том числе и одного конкретного наделенного государственно-управленческой компетенцией. Принципы публичного управления Принципы публичного управления, вытекающие из общеправовых императивов современного демократического правового государства, следует отличать от целей публичного управления и от функций публичной администрации. К числу принципов публичного управления в современном демократическом правовом государстве относят нижеследующие: – верховенство закона; – перманентность; – транспарентность (прозрачность); – равенство всех перед Законом и судом; – эффективность; – подотчетность и подконтрольность; – демократичность; – социальность; – светскость. 2.Цели публичного управления Целями публичной власти и публичного управления выступают надлежащее функционирование системы публичной власти, ее воспроизводство, надлежащие реализация ее функций и оказание ею публичных услуг. При этом цели публичного управления тесно сопряжены с указанными функциями и направлены на гарантирование, обеспечение, удовлетворение, реализацию, охрану и защиту публичных интересов. При этом важно отметить, что публичное управление достигает своей цели по обеспечению социального благополучия только в том случае, если оно отражает ценности, потребности, чаяния и социальные запросы населения, надлежащим образом реагирует на таковые. В противном случае, в восприятии населения, граждан существенно редуцируется (вплоть до нуля) легитимность такой публичной власти. Цели публичного управления: – создание, поддержание и обеспечение условий для должного экономического благосостояния и позитивного развития благосостояния граждан, семей (домовладений), общества (и его социальных групп) и страны в целом; – обеспечение и реализация императивов социального государства, в том числе предоставление (перераспределение) благ и оказание качественных публичных услуг, способствующих благосостоянию населения, сокращению бедности и обеспечению социального равенства (насколько это возможно), обеспечение реализации конституционных гарантий социальных прав, в том числе прав на образование, культурных прав, прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, прав на личностное развитие; – гарантирование, охрана и защита прав и свобод человека и гражданина, достоинства личности и достоинства народа; – создание условий для комфортности конфессий в публичном пространстве; – реализация, обеспечение, охрана и защита правопорядка и общественного порядка, борьба с преступностью и еѐ профилактика; – реализация и обеспечение функционирования и воспроизводства национального публичного порядка, охрана и защита его от иностранных публичных порядков и от международного порядка (в части неприемлемых воздействий со стороны таковых); – легитимное самовоспроизводство системы публичной власти и публичного управления (в демократическом государстве – на основе демократических избирательных механизмов), обеспечение подотчетности деятельности органов публичной власти и возможности участия граждан государства в процессе принятия политических решений; – обеспечение целостности системы публичной власти, должной функциональности, производительности и эффективности деятельности по осуществлению публичного управления, а также эффективное управление публичными финансами, имуществом и другими ресурсами; – охрана и оборона государства от внешних угроз, обеспечение государственной безопасности. При этом цели публичного управления взаимосвязаны и являются взаимодополняющими, будучи детерминированы основами конституционного строя государства и конституционными характеристиками государства (социальность государства, светскость государства, правовой характер государства, демократичность государства и др.). 3. Инструменты, механизмы, меры и средства публичного управления и публичной политики: к вопросу о соотношении понятий Государственное управление и государственная политика реализуются посредством обширного спектра инструментариев, содержание и формы которых интегрально отвечают целям и задачам государственного управления в целом и по конкретным направлениям (в определенных сферах). Обоснованно выделить следующие типы инструментов публичного управления: механизмы, меры и средства. Механизмы публичного управления и/или публичной политики могут быть: организационные, нормативно-правовые, социальные, институциональные, политические, судебные, экономические, информационные и др. Организационный механизм публичного управления и/или публичной политики – находящаяся в структурно-функциональном единстве совокупность юридически урегулированных способов (приѐмов) и алгоритмов возможных или обязательных административно-распорядительных, организационных и иных администрирующих действий должностных лиц публичной администрации, посредством которой осуществляются публичное управление и/или публичная политика в части решения партикулярного комплекса взаимосвязанных проблем или реализации одной или нескольких связанных функций публичной власти. Нормативно-правовой механизм публичного управления и/или публичной политики – дискретная совокупность юридических средств (правовых методов, материальных и процессуальных норм права, в том числе технических норм, и актов правореализации), предусмотренных в рамках компетенции органа публичного управления для обеспечения исполнения им своих полномочий по отдельному предмету ведения или по отдельному вопросу. Социальный механизм публичного управления и/или публичной политики – выстраиваемые в определенной устоявшейся логике, по определенному алгоритму отношения (в том числе опосредованные) между публичной администрацией и обществом или его сегментом (как объектом публичного управления), а также реализуемый в рамках этих отношений комплекс повторяющихся и воспроизводящихся действий, опосредованно позволяющие обеспечить достижение целей и решение задач публичного управления. Институциональный механизм публичного управления и/или публичной политики – это система (или еѐ сегмент) органов публичного управления и их внутриструктурное устройство, а также совокупность должностей публичной администрации, посредством функционирования которых (исполнения полномочий по которым) реализуются указанные управление и политика. Мера (как тип инструмента) публичного управления и/или публичной политики – это дискретное и партикулярное действие публичной администрации по реализации публичного управления либо разовая совокупность таких действий. Средство публичного управления и/или публичной политики – это воспроизводимое управленческое действие, позволяющее оказывать администрирующее влияние на объект публичного управления. В принципе, мера – это то же средство, только отличающееся разовостью или частностью и привязанное к конкретным условиям. 4. Публичные услуги и их принципы Понятие «публичные услуги», охватывающее понятия «государственные услуги» и «муниципальные услуги», тесно связано с понятием публичной власти, имеет самое непосредственное отношение к целям, задачам, формам и результатам деятельности органов государственного и муниципального управления. Существование публичной власти в восприятии личности и общества оправданно постольку, поскольку таковая должным образом реализует свои функции и обеспечивает предоставление публичных услуг обществу, семье, личности, организациям и т.д. Именно поэтому понятие публичных услуг является одним из центральных понятий в общей теории публичного управления (а также важным понятием для науки административного права). Оказание публичных услуг публичной властью имеет большое государственное и социальное значение. Государственные услуги, связанные с выдачей документов и изменением в них записей, имеют юридическое значение для статуса человека (статуса личности, профессионального статуса и пр.). Гарантированные государством медицинские услуги (наряду с медицинской помощью) являются средством объективации конституционных гарантий охраны здоровья граждан. Публичные услуги, связанные с обеспечением населения водой, электричеством, газом, с обеспечением вывоза и переработки мусора и т.д., играют важную роль в экономическом и социальном развитии, а качественное их предоставление является необходимым условием должного функционирования населенного пункта, территории. Можно перечислить множество различных групп публичных услуг, и все они будут иметь высокое юридическое и фактическое значение для жизни человека, семьи и другого микросоциума, социальной группы, народа, общества в целом. Публичные услуги – это реализуемая в рамках публичного управления в публичных интересах ингерентная для органов публичной власти деятельность (форма деятельности) и результат (продукт) такой деятельности по предметам, находящимся в исключительной компетенции публичной власти (в рамках «традиционной» модели публичного управления), или в случаях, когда дефицит или полное отсутствие частной инициативы в предоставлении такого рода услуг при условии их особой социальной и/или правовой важности вынуждают публичную власть брать оказание этих услуг на себя, организованная и реализуемая в соответствии с положениями законодательства, направленная на постоянное, универсальное и регулярное удовлетворение сопряженных с публичными интересами партикулярных потребностей личности, общества (и его социальных групп), организаций. Выделяются следующие принципы оказания публичных услуг: – принцип доступности публичных услуг для целевой аудитории потребителей таких услуг (включая запрет дискриминации); – принцип дискретной непрерывности и последовательности предоставления публичных услуг; – принцип неперсонифицированности публичных услуг в отношении потребителей; – принцип эффективности; – принцип оказания публичных услуг должного качества, отвечающих запросам и потребностям потребителей; – принцип подотчетности органов публичной власти, оказывающих публичные услуги; – принцип транспарентности механизмов предоставления публичных услуг; – принцип адаптивности и оперативной адаптируемости публичных услуг к изменяющимся условиям; – принцип идеологической нейтральности и светскости системы оказания публичных услуг; – принцип превалирования публичных интересов над частными. Понимание и интерпретация понятия «публичные услуги» изменялись во времени и в пространстве в зависимости от специфики реализуемой в данном конкретном государстве и в данный период времени системы принципов и подходов публичного управления. 5.Современная (традиционная) модель публичного управления Возникшая в XIX веке, традиционно устоявшаяся и, по большому счету, оставшаяся неизменной в своей концептуальной основе и в своих наиболее существенных чертах в большинстве демократических правовых государств современного мира модель публичного управления (традиционная модель) характеризуется следующими существенными признаками: 1) доминирование прямого управления и императивных методов в общем объеме методов публичного управления; 2) системность публичной администрации и публичного управления: публичная администрация, реализующая публичное управление, представляет собой жестко выстроенную иерархическо-бюрократическую структуру (единую, хотя и гетерогенную, с определенной степенью децентрализации, систему), основанную на сложном системном распределении публично-властных полномочий, в том числе на основе принципов «горизонтального» и «вертикального» разделения властей; 3) неперсонифицированность публичной администрации и публичного управления, то есть не сопряженность таковых с преданностью конкретным лицам (конкретным высшим политическим руководителям государства или его административно-территориальной единицы), а основанность на законности и привязка к преданности самому государству; 4) укомплектованность структуры публичной администрации осуществляющими трудовую деятельность на постоянной основе чиновниками на неперсонифицированных должностях (неперсонифицированность здесь, помимо уже указанного выше смысла, – это непривязанность должностей иерархическо-бюрократической структуры публичной администрации к определенным конкретным лицам, универсальность и/или стандартизация требований к претендентам на замещение должностей в указанной структуре); 5) светскость публичной администрации и публичного управления, а также политическая и идеологическая нейтральность публичной администрации и публичного управления: – отчѐтливое разделение между политической деятельностью (как политической борьбой за власть и политической деятельностью по удержанию власти в условиях нормального функционирования демократической избирательной системы) и деятельностью публичной администрации; – замещающие должности иерархическо-бюрократической структуры публичной администрации политически и идеологически нейтральные чиновники, действуя под официальным руководством и контролем со стороны политического руководства государства, руководствуются исключительно публичными, а не узкопартийными интересами, принимают участие в реализации установленной правящим политическим руководством (независимо от партии) государственной политики и обслуживают равным образом каждую законно находящуюся у власти (правящую) политическую партию, не содействуя такой партии в сохранении власти в условиях нормального функционирования демократической избирательной системы, не осуществляя поддержки сугубо указанной партии; – основной подход к мотивированию чиновников основан на экономическом стимулировании, создании возможностей для карьерного роста и обеспечении социального престижа, хотя в некоторой степени и вопросам определенной идеологической мотивированности также может уделяться внимание; 6) стандартизированность, то есть урегулированность нормами права инструментов и процедур публичного управления едиными нормативно правовыми актами и регламентами, стандартизация функционирования сегментов иерархическо-бюрократической структуры публичной администрации и их взаимодействия между собой, а также стандартизация требований к деятельности чиновников; 7) установление чѐтких взаимосвязей подотчетности/подконтрольности и ответственности; органы, осуществляющие публичное управление, несут ответственность перед народом; 8) нацеленность на достижение предельной эффективности, то есть увязанность на достижение эффективности деятельности (максимизацию производительности, рационализацию структуры, оптимизацию расходов и др.); 9) чѐткое разделение между политикой и управлением; должностные лица публичной администрации, по общему правилу, не занимаются разработкой политических программ и парадигм, а лишь управляют и обеспечивают реализацию политических стратегий, разработанных политиками. Заключение В публичном управлении имеет существенное значение характер управляющего воздействия, оказываемого субъектом управления на объект управления. Если государственное управление выполняет задачи и цели, поставленные государством, то публичное управление направлено на достижение общественно значимого результата. Тем самым публичное управление возникает как результат своего рода общественного договора между государством и обществом, когда властными полномочиями наделяются соответствующие органы и должностные лица. При этом основным носителем власти остается народ, население страны. Поэтому публичное управление имеет более широкий профиль управляющего воздействия. Так, субъектами публичного управления являются также и органы местного самоуправления, общественные организации, предприятия и учреждения различных форм собственности. Им могут быть переданы отдельные государственно-управленческие полномочия, которые осуществляются в интересах общества. Публичное управление является центральным звеном в реализации правовой политики в современном демократическом государстве. Список источников Глушакова О.В., Михайлов В.В. О стандартах публичного управления устойчивым социально-экономическим развитием территории // Вестник НГУЭУ. - 2014. - № 3. - С. 60-74. Гончарова О.Ю. Публичное управление развитием малого предпринимательства: теоретические основы // Journal of Economic Regulation. - 2014. - Т. 5. - № 2. - С. 47-53. Керимов А.Д. О некоторых проблемных точках в теории публичного управления // Право и образование. - 2014. - № 3. - С. 178-180. Мигущенко О.Н. Формы публичного управления // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2014. - № 1. - С. 9-12. Понкин И.В. Концепт публичного управления по результатам // Право и образование. - 2014. - № 4. - С. 85-92. Тютин Д.В. Эволюция нового государственного управления: логика эффективности, результативности и менеджмента публичных ценностей // Теория и практика общественного развития. - 2014. - № 5. - С. 179-181. Халилова М.А., Романова Ю.А. Эффективность публичного управления в РФ // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. - 2014. - № 1. - С. 10. Чиркин В.Е. Публичное управление «на местах»: некоторые вопросы российского и зарубежного опыта // Журнал российского права.- 2014. - № 10 (214). - С. 39-48. Шарапов И. П Очерки по истории Ленских золотых приисков. Иркутск, 1949. Шестак Д.А. Эволюция публичного управления в современной России: проблемы правового обеспечения // Грани познания. - 2012. - № 1 (15). - С. 73-77. |