лекция административное право. административное право часть 1. Административное право представляет собой сложную самостоятельную отрасль права. Это обусловлено специфическим предметом данной отрасли права, широтой и глубиной отношений, которые регулируются его нормами
 Скачать 130.19 Kb.
|
|
Понятие и особенности административно-правовых норм. Норма административного права представляет собой правило, определенную меру должного поведения, установленную государством и охраняемую государственными средствами. Норма права по своему юридическому значению есть определенное правило поведения, соблюдение которого гарантируется различного рода организационными, разъяснительными и стимулирующими средствами, а также применением в отношении тех, кто их не соблюдает, мер правового принуждения (дисциплинарная, административная, материальная, уголовная ответственность). Подобные качества в полной мере присущи административно-правовым нормам. Ими определяются основные параметры государственно-управленческой деятельности и возникающих в ее процессе управленческих отношений (например, правовой статус гражданина, субъектов исполнительной власти). Можно выделить следующие функции, которые выполняют административно-правовые нормы: регулятивная - определение вариантов должного, т.е. соответствующего интересам правового государства, поведения всех лиц и организаций, действующих непосредственно в сфере государственного управления и выполняющих тот или иной объем его функций (например, администрация края, области) либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (например, общественные объединения, граждане). Должное поведение предполагает, какие действия можно совершать (дозволения), от каких следует воздержаться (запреты), какие совершать необходимо (предписания). В этом и выражается, по существу, управляющее воздействие на поведение; охранительная - обеспечение упорядоченности организации и функционирования как всей системы исполнительной власти (государственного управления), так и ее отдельных звеньев, рационального их взаимодействия; защитная - обеспечение в сфере государственного управления реализации и защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций; обеспечение эффективной реализации конституционного назначения механизма исполнительной власти, т.е. исполнения, проведения в жизнь требований федеральных законов и законов субъектов РФ. Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви единой государственной власти; обеспечение прочного режима законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности; реализация административной ответственности как средства защиты не только регулируемых ими управленческих отношений, но и норм многих других отраслей права (например, трудового, финансового, земельного). Виды административно-правовых норм. Административно-правовые нормы различны по своей регулятивной направленности и, соответственно, по юридическому содержанию. Нормы административного права делятся на виды в зависимости от различных критериев - особенностей регулируемых ими общественных отношений, назначения и функций. 1. По назначению административно-правовые нормы делятся на материальные и процессуальные. Материальные административно-правовые нормы юридически закрепляют комплекс прав и обязанностей, а также ответственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений, т.е. фактически их административно-правовой статус. В материальных нормах находит свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной власти (государственного управления), должны действовать участники регулируемых управленческих отношений. Такие административно-правовые нормы нередко называют статичными. Это, например, нормы, определяющие обязанности соответствующих должностных лиц принять и рассмотреть в установленный срок жалобу гражданина, основы компетенции того или иного субъекта исполнительной власти. Таким образом, материальные административно-правовые нормы определяют основы взаимодействия субъектов, исполнение, применение и соблюдение норм административного права, обеспечения в необходимых случаях их мерами государственного принуждения. Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют процессуальные вопросы, связанные с осуществлением государственного управления. Например, это нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан: порядок производства по делам об административных правонарушениях. Их назначение сводится к определению порядка (процедуры) peaлизации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений. Эти нормы обычно называют динамичными. Соотношение материальных и процессуальных норм административного права может быть показано на следующем примере. Федеральный закон "О системе государственной службы РФ" от 27 мая 2003 г. определяет государственную службу в качестве профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственного органа, а также условия, связанные с поступлением на государственную службу. Эти нормы лишь фиксируют возможности приобретения гражданами РФ статуса государственного служащего. В этом их юридически понимаемая статичность и, соответственно, материальность. Этот же закон содержит нормы, определяющие порядок поступления на государственную службу и ее прохождения. В данном случае речь идет уже о процессуальных (динамичных) нормах. 2. По методу воздействия на поведение субъектов. Административно-правовая норма по-разному воздействует на поведение участников общественных отношений: она может обязывать к действию, предписывать совершать определенные действия, управомочивать совершать те или иные действия, запрещать их совершение. В соответствии с характером сформулированного в норме правила административно-правовые нормы подразделяются на предписывающие, управомочивающие и запретительные. 2. По субъектам (адресатам) административно-правовые нормы делятся на регулирующие: а) деятельность государственных органов, предприятий, организаций; б) поведение граждан; в) деятельность общественных и религиозных организаций; г) деятельность государственных служащих. Нормы административного права распространяются также и на иностранных физических и юридических лиц, находящихся на территории РФ. 3. По форме предписания административно-правовые нормы делятся прежде всего на императивные (категоричные) и рекомендательные. Императивные нормы содержат правила, непосредственно определяющие поведение субъектов при наступлении сформулированных в них условий, которые не могут быть заменены другими правилами поведения по соглашению сторон данного правоотношения. Рекомендательные нормы содержат рекомендации о целесообразности совершения субъектами административного права тех или иных действий. Что касается диспозитивных норм, предоставляющих возможность субъектам правоотношения самим определять свои права и обязанности в рамках правовой нормы, то они в административном законодательстве встречаются относительно редко. Это объясняется специфической сферой административного права - государственным управлением. 4. По действию в пространстве. Административно-правовые нормы, закрепленные в федеральном законодательстве, действуют на всей территории РФ. На территориях субъектов РФ действуют также административно-правовые нормы, закрепленные в нормативных правовых актах субъектов РФ. В ряде случаев указанные нормы действуют на территории нескольких государств в соответствии с двусторонними или многосторонними соглашениями. Расширение подобной практики стало закономерным для взаимоотношений между суверенными государствами - членами Содружества Независимых Государств (СНГ). 5. По действию во времени административно-правовые нормы делятся на срочные, т.е. с заранее определенным сроком действия, и бессрочные, не имеющие заранее установленного срока действия. В РФ действуют некоторые административно-правовые нормы бывшего СССР. В подобных случаях союзные нормы, не противоречащие российскому законодательству, сохраняют свою силу впредь до момента установления обновленных норм законодательными или иными органами РФ. Административно-правовые нормы делятся также на длительные и кратковременные. При этом длительными или кратковременными могут быть как срочные, так и бессрочные нормы. 6. С учетом федеративного устройства России административно-правовые нормы классифицируются по масштабу действия. Это: - общефедеральные нормы; - нормы субъектов Федерации. 7. По объему регулирования административно-правовые нормы подразделяются на: - общие, т.е. распространяющие свое действие на все сферы и отрасли государственного управления и регламентирующие наиболее важные стороны процесса реализации исполнительной власти. Чаще всего такого рода нормы содержатся в законодательных актах, указах президента и постановлениях Правительства РФ; - межотраслевые, т.е. регламентирующие те или иные стороны государственно-управленческой деятельности, которые являются общими или сопредельными для всех или многих отраслей государственного управления и имеют при этом специальный характер. Например, такие черты свойственны нормам антимонопольного, экологического законодательства, нормам, содержащимся в положениях о межотраслевых органах исполнительной власти (статистики, тарифам) и т.п.; - отраслевые, т.е. регламентирующие те или иные стороны управленческих отношений, возникающих в границах сферы, закрепленной за исполнительными органами отраслевой компетенции (например, министерств). Существуют и иные классификационные группы административно-правовых норм. Например, они могут иметь либо внутрисистемный (их юридическая сила распространяется на нижестоящие звенья механизма исполнительной власти), либо общеобязательный (их действие распространяется на всех участников регулируемых отношений) характер. Под структурой административно-правовой нормы понимается внутреннее строение нормы, определенный порядок взаимосвязи, взаимообусловленности составных частей, элементов нормы. Административно-правовая норма состоит из гипотезы, диспозиции и санкции. Гипотеза как часть административно-правовой нормы содержит указание на фактические условия ее реализации. Гипотеза содержит указание на юридический факт, фактические обстоятельства вступления нормы в действие, реализации ее диспозиции (например, условия привлечения к административной ответственности). Гипотеза может быть как абстрактной, так и казуистической. Абстрактная гипотеза, определяя условия действия нормы, указывает на общие признаки реализации нормы. Казуистическая гипотеза связывает реализацию юридической нормы со строго определенными частными случаями. Диспозиция - это структурный элемент юридической нормы, в котором определяется правило поведения, предписываемое нормой, права и обязанности сторон. В зависимости от формы выражения, диспозиции административно-правовых норм подразделяются на предписывающие, управомочивающие или запрещающие. Предписывающие диспозиции возлагают на субъектов обязанность совершения определенных действий, предписывают им тот или иной вариант должного поведения, обязанность совершения ими тех или иных действий. Так, согласно п. 1.5. Правил дорожного движения участники дорожного движения должны действовать таким образом, чтобы не создавать опасность для движения и не причинять вред. Управомочивающие диспозиции определяют в административном праве, как правило, функции и правомочия субъектов государственного управления. Например, согласно ст. 13 Федерального конституционного закона "О Правительстве РФ" Правительство РФ в пределах своих полномочий: организует реализацию внутренней и внешней политики РФ; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в РФ, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы. Запрещающими называются диспозиции, содержащие запрет на совершение тех или иных противоправных деяний (действий или бездействия). Запрещающая диспозиция требует воздерживаться от определенного варианта поведения, которое законом считается правонарушением. Санкция как элемент административно-правовой нормы содержит указание на меры воздействия, применяемые к нарушителю. При этом имеется в виду не любое административное воздействие, а лишь такое, применение которого предусмотрено нормой в связи с правонарушением. Административно-правовые санкции, применяемые за административные правонарушения, предусматриваются Кодексом РФ об административных правонарушениях. Например, согласно ст. 8.1. данного Кодекса санкцией за несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов является назначение административного штрафа гражданам, должностным лицам и юридическим лицам. Административно-правовые санкции, применяемые за нарушение норм данного Кодекса, перечислены в ст. 3.2. К ним относятся следующие: 1) предупреждение; 2) административный штраф; 3) возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; 4) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; 5) лишение специального права, предоставленного физическому лицу; 6) административный арест; 7) административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства; 8) дисквалификация; 9) административное приостановление деятельности. Реализация административно-правовых норм. Реализация административно-правовой нормы представляет собой процесс практического претворения в жизнь субъектами административного права содержащихся в нормах предписаний, правил поведения. Следовательно, реализация административно-правовых норм - это такое правомерное поведение (деятельность) субъектов административного права, которое согласуется с требованиями, установленными нормами административного права и выражается в приобретении и использовании установленных нормами прав и выполнении предусмотренных ими обязанностей. В теории административного права выделяются четыре формы реализации правовых норм: а) соблюдение; б) применение; в) исполнение; г) использование. Соблюдение административно-правовых норм характеризуется добровольным подчинением субъекта права требованиям административно-правовых норм. Сущность данной формы состоит в воздержании субъекта от совершения запрещенных действий. Применение административно-правовых норм осуществляется соответствующими субъектами исполнительной власти. Оно практически выражается в издании полномочным органом (должностным лицом) индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм. Эти акты издаются применительно к конкретным административным делам (например, приказ о назначении на должность, решение по жалобе гражданина, регистрация общественного объединения и т.п.). Важно отметить, что правоприменение в административном праве непосредственно связано с функционированием механизма исполнительной власти. Граждане не имеют полномочий по применению административно-правовых норм. Исполнение административно-правовых норм - точное следование участников регулируемых управленческих отношений тем юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые в них содержатся. Данный вариант реализации правовых норм универсален, так как его субъектами являются любые участники управленческих отношений. От качества, объема и уровня исполнения зависят реальность административно-правовых норм и устанавливаемого ими правового режима в сфере государственного управления. Поэтому исполнение является важнейшим средством обеспечения должного правопорядка и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти. Использование административно-правовых норм состоит в добровольном совершении субъектами права правоверных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления. При этом необходимо отметить, что в отличие от исполнения при использовании реализуются субъективные права. Например, осуществление гражданином права на управление транспортным средством, полученным путем выполнения соответствующей процедуры (сдача экзамена, приобретение документов и т.д.). Правоприменение в административном порядке в случаях, специально предусмотренных действующим российским законодательством, возлагается также на суды (судей). В частности, такого рода действия судебные органы осуществляют как при назначении административных наказаний за совершение административных правонарушений, так и при рассмотрении и разрешении ряда административно-правовых споров. Источники административного права. Источники административного права - это внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, т.е. нормативные акты. Многообразие административно-правовых норм предполагает и многообразие содержащих и выражающих их источников. К их числу относятся: 1. Конституция РФ, многие из норм которой имеют прямую административно-правовую направленность. Это, например, конституционные нормы, закрепляющие основные права, свободы и обязанности граждан, реализация которых осуществляется преимущественно в сфере государственного управления (ст. 22, 24-25, 27, 30-35), разграничивающие предметы ведения и полномочия между федеральными органами и органами субъектов Федерации (ст. 71-73). В нее включены нормы, направленные на регулирование отношений в сфере деятельности исполнительной власти. К ним относятся, в частности, ст. 77 и 78, определяющие систему исполнительной власти в РФ, а также глава 6 Конституции РФ «Правительство РФ», устанавливающая конституционное положение об осуществлении Правительством РФ исполнительной власти в РФ, статус Правительства РФ, его функции, полномочия, порядок взаимоотношений с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, иными государственными органами. Вместе с тем источниками административного права являются конституции республик, входящих в состав РФ; уставы (основные законы) краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. 2. Законодательные акты РФ, а также ее субъектов. Наибольшее значение при этом имеют федеральные конституционные и федеральные законы. Среди данных источников административного права можно назвать Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ», Кодекс РФ об административных правонарушениях и другие законы по вопросам, касающимся государственного управления. Административно-правовые нормы могут найти свое выражение и в законодательных актах представительных органов всех субъектов Федерации. 3. Ключевую роль среди источников административного права занимают нормативные указы Президента РФ (ст. 90 Конституции РФ). Принципиальное значение имеют указы Президента РФ: от 12 мая 2008 г. N 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», от 19 июля 2004 г. N 927 «Вопросы Министерства внутренних дел РФ», от 16 августа 2004 г. N 1082 «Вопросы Министерства обороны РФ» и ряд других. Источниками административного права являются и нормативные указы высших должностных лиц субъектов РФ. 4. К числу источников административного права относятся постановления Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ), например постановление Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 409 «О Федеральном агентстве по делам молодежи». Источниками административного права могут быть также нормативные постановления правительств субъектов Федерации, например постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 29 июня 2007 г. N 282 «Об Управлении ветеринарии при Министерстве сельского хозяйства Республики Саха (Якутия)», постановление Правительства Калининградской области от 28 июня 2007 г. N 408 «О мерах по оптимизации бюджетного сектора в Калининградской области». 5. В межотраслевом и отраслевом масштабе в качестве источников административного права служат нормативные акты федеральных министерств, других федеральных органов исполнительной власти, а также исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. 6. Источниками административного права являются также нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления в случае наделения этих органов законом необходимыми государственными полномочиями (ст. 132 Конституции РФ). 7. Административно-правовые нормы могут найти свое выражение в межгосударственных соглашениях, которые в таких случаях следует рассматривать в качестве источников административного права. 8. К источникам административного права можно отнести и акты внутриорганизационного характера - нормативные акты руководителей государственных корпораций, концернов, объединений, предприятий и учреждений (или акты их коллективных органов). Действие содержащихся в них норм ограничено рамками данного формирования. В некоторых случаях нормативные акты государственных корпораций, концернов могут выходить за границы данных коллективных образований (например, в сфере топливно-энергетического комплекса). |