Актуальные вопросы права и государства в современном мире
 Скачать 23.12 Kb.
|
|
МИНОБРНАУКИ РОССИИ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Хакасский государственный университет им. Н.Ф. Катанова» (ФГБОУ ВО «ХГУ им. Н. Ф. Катанова) Институт истории и права 40.03.01 Юриспруденция РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В СФЕРЕ ПОХОРОННОГО ДЕЛА И ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ Доклад на Катановские чтения Секция «Актуальные вопросы права и государства в современном мире» Выполнила: Никулина Анастасия Владимировна Группа БЮ-212 Курс 1 Форма обучения очная Проверил: Шведчикова Е.В Абакан 2022 Введение: При погребении исполняется воля покойного, выраженная письменно или в присутствие свидетелей: о согласии или несогласия на вскрытие, изъятия из тела органов и тканей; о том, как будет происходить погребение, и в каком месте; о доверии совершить погребение определенному лицу. При отсутствии волеизъявления указанные вопросы решает лицо, взявшее на себя ответственность по погребению. Исполнение волеизъявления умершего определяется специальной службой по вопросам похоронного дела с учетом наличия свободного участка земли в указанном месте погребения. Данная проблеме не нова для России, а в условиях нестабильной современной политической и экономической ситуации она зачастую приобретает значительные масштабы. Более того известны случаи недобросовестности похоронных организаций поборов с родственников умерших, которые являются незаконными, позволяющие сделать вывод о криминализованной этой сферы деятельности. Актуальность темы заключается в том, что в действующем законодательстве, регулирующем отношения по оказанию ритуальных услуг, отсутствует системное правовое регулирование данных отношений, что существенно затрудняет формирование правовых основ рынка ритуальных услуг. В нормативно-правовых актах, непосредственно затрагивающих этот вид деятельности отсутствуют четкие нормативные показатели содержания и объема, качества и безопасности ритуальных услуг, гарантий и способов их предоставления, ответственности за их несоблюдение. Они не отвечают в полной мере потребностям граждан и нуждаются в пересмотре и обновлении. Этим обусловлена актуальность темы исследования. Цель на основе изучения нормативного регулирования похоронной деятельности в России выявить проблемы в этой области и возможности их решения. Отсюда вытекают следующие задачи: Проанализировать систему правового регулирования похоронного дела в Российской Федерации. Выявить проблемы правового регулирования похоронного дела в РФ. Теоретическая база исследования построена на научных изысканиях таких авторов, как Рожков С., Захаров Е., Уланова П.Е., Набиева Р.Г., Степиной Л.С., и других авторов, рассмотревших проблематику похоронного дела в Российской Федерации В России принят ряд важнейших документов, обеспечивающих нормативно-правовое регулирование похоронной отрасли России, в том числе: – Закон РФ от 12.03.1992 «О ритуальном пособии»; – федеральная целевая программа «Улучшение ритуального обслуживания населения на годы»; – постановление Правительства Российской Федерации от 26.12.1996 «Об утверждении Положения о порядке лицензирования деятельности по оказанию ритуальных услуг»; – ФЗ РФ от 12.01.1996 «О погребении и похоронном деле»; – Указ Президента Российской Федерации от 29.06.1996 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших»; – постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.2001 «Об утверждении перечня похоронных принадлежностей, реализация которых освобождается от обложения налогом на добавленную стоимость»; – СанПиН 21.1279-03 «Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения. В ряде субъектов Федерации приняты свои законы и постановления о похоронном деле. Несоответствие действующей нормативной базы требованиям рыночной экономики, практике организации ритуально-похоронного сервиса в настоящее время существенно тормозит развитие отрасли. Действующий Федеральный закон РФ «О погребении и похоронном деле», принятый в 1996 г., стал, безусловно, прогрессивным шагом, который позволил существенно улучшить нормативное обеспечение деятельности ритуальных организаций и фирм. Однако в последние годы образовались сотни новых коммерческих организаций, которые в соответствии с требованиями рынка предоставляют возможности широчайшего выбора форм ритуального обслуживания. В отрасли трудятся тысячи высокообразованных специалистов, ученых, офицеров запаса, которые в 1996 г. и не помышляли о работе в похоронной сфере. Но сейчас они определяют стратегию и тактику похоронного дела. Принципиально иными стали земельные отношения. Другими стали государственные и муниципальные предприятия, в ведении которых находятся кладбища. Они все более предметно переходят на принципы рыночной экономики, предлагают гражданам разнообразные ритуально-похоронные услуги, в том числе по установке памятников, цветочному оформлению мест захоронений, предоставлению сервисных участков и т. д. Все эти изменения, к сожалению, не учитывает действующий Закон. В нем нет даже профессиональной терминологии – что и как трактовать, как понимать то или иное выражение. Этим приходится заниматься каждому региону, каждой группе специалистов. Они нередко используют свой понятный аппарат и не всегда понимают друг друга. В Законе отсутствует само понятие «кладбище». Закон никак не определяет формы и методы деятельности, предметы ведения работающих на рынке ритуально-похоронных услуг организаций, которые являются хозяйственными обществами или товариществами, другими негосударственными и немуниципальными предприятиями. Законодательно не отрегулированы вопросы участия подобных организаций во владении, управлении и развитии ключевых объектов ритуально-похоронной сферы: кладбищ и крематориев. Именно по этой причине кремационное дело в России в настоящее время практически не развивается – у субъектов Федерации нет средств на строительство крематориев, федеральный бюджет на эти цели денег не дает. В то же время средства и желание на создание крематориев имеются у частных структур. Однако они не могут заняться подобным бизнесом – это не позволяет Закон, который однозначно определяет, что крематории могут находиться в ведении органов государственного или муниципального управления. Отсутствие должного внимания проблемам ритуально-похоронной сферы со стороны органов государственного управления и местного самоуправления приводит к тому, что во многих регионах до настоящего времени не созданы специализированные службы, нет попечительских советов по вопросам похоронного дела. Не все регионы приняли свои региональные законы «О погребении и похоронном деле». Их отсутствие исключает возможность систематизированной, комплексной, целенаправленной работы по развитию и обеспечению нормального функционирования предприятий отрасли. С принятием Федерального закона «О погребении и похоронном деле» вся ответственность за организацию ритуально-похоронного обслуживания возложена на органы местного самоуправления. У многих из них нет средств на поддержание кладбищ, нет квалифицированных кадров, нет нормальной нормативной базы. В результате, реальных изменений в ритуально-похоронной сфере за последние годы почти не произошло. В ряде регионов за развитие отрасли отвечают две-три административные структуры, которые не всегда могут договориться о взаимодействии. Так, за работу кладбищ отвечает коммунальная служба, а деятельность организаций ритуальной сферы (прием заказов, продажа ритуально-похоронных принадлежностей, катафальные перевозки, ритуалы прощания и т. д.) курирует подразделение потребительского рынка или малого бизнеса. Не решаются в регионах и вопросы нормативно-правового и финансового обеспечения деятельности предприятий, в ведении которых находятся кладбища. Зачастуюу органов местного самоуправления, прежде всего сельских регионов, просто нет средств на содержание и благоустройство кладбищ. Все более обостряется проблема нехватки земли под кладбища. Она особенно ощущается при создании новых кладбищ для крупных городов. Каждый участок земли в настоящее время имеет своего хозяина и имеет цену. Чем ближе к городу и транспортным артериям, тем дороже земля. Однако кладбища, как известно, должны создаваться в пределах разумных расстояний от города и при наличии удобного подъезда к ним. Тот или иной город вынужден платить собственнику за землю, которая предназначается для создания кладбища по 9 и более миллионов рублей за 1 га. Это так называемая «компенсация» упущенной выгоды при отчуждении земли под кладбище и вывода ее из лесного фонда или из сельхозоборота. Кроме указанной «компенсации», потребуются и другие расходы: – стоимость 1 га земли при ее оборудовании под кладбище составляет 3-5 млн. руб.; – дополнительные затраты на 1 га земли, связанные с обустройством нового кладбища (строительство дорог, развязок, экологических комплексов) составляет еще 5-6 млн. руб. В результате,общая стоимость нового кладбища площадью 40 га (размер кладбища, определенный Федеральным законом) может составить 500-800 млн. руб. Далеко не каждый город сможет изыскать такие средства, хотя новые кладбища все равно требуются. Поэтому органы власти иногда идут по пути создания таких объектов на участках земли, не очень пригодных для кладбищ, в достаточно удаленных (до 40-60 км) от города местах и с не слишком хорошим подъездом. Экономить приходится на всем. Качество ритуально-похоронного сервиса при этом обеспечить крайне сложно. Необходимо срочно решать проблему реального исполнения государственных гарантий при погребении умерших граждан. Федеральным законодательством определено несколько таких гарантий, однако их исполнение и финансирование переложено на органы местного самоуправления. Так при организации похорон умершего законом определено предоставление гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе. Такое безвозмездное оказание необходимых услуг, поручено специализированным службам по вопросам похоронного дела (т. е. неким хозяйствующим субъектам). Компенсация этим службам за предоставленные гражданам безвозмездно услуги законом определена в размере 1,0 тыс. руб. Реальная стоимость такого комплекса похоронных услуг и принадлежностей значительно выше. Организация похоронного дела на территории муниципального образования всегда была достаточно проблемной сферой. Не изменилась ситуация и сегодня. Противоречивость законодательства и связанная с ней соответствующая правоприменительная и судебная практика «загоняют» органы местного самоуправления и специализированные службы по вопросам похоронного дела в узкие рамки нескольких сложных и не вполне «прозрачных» схем организации похоронного дела либо вынуждают действовать «на авось», надеясь, что местный прокурор или предприниматель не пойдет с жалобой в ФАС России или в суд. Федеральный закон № 8-ФЗ, принятый в 1996 г., исходил из правовых реалий постсоветского времени, начального этапа реформирования социальной и правовой систем и поэтому не учитывает всех проблем, возникающих в рассматриваемой сфере сегодня. В последние годы органы местного самоуправления столкнулись с целым рядом проблем при организации похоронного дела и оказании ритуальных услуг. Среди них наиболее острыми являются коллизии (противоречия) правовых норм, пробелы в праве, отсутствие четкого правового регулирования по ряду следующих вопросов: - статус мест погребения, правовой режим земель кладбищ, допустимые формы собственности на земли мест погребения, возможность передачи муниципальных земель кладбищ в хозяйственное ведение, оперативное управление, аренду и т.п.; - правовой статус специализированной службы по вопросам похоронного дела (как органа местного самоуправления, муниципальной организации или любого хозяйствующего субъекта, наделенного данным статусом) и т.д. В сфере организации похоронного дела и оказания ритуальных услуг наиболее актуальны вопросы о правовой природе указанной деятельности и о разграничении властных полномочий и функций хозяйствующих субъектов. В соответствии со ст. 128 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) услуги являются объектом гражданских прав, в соответствии с Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон №135-ФЗ) – товаром. Организация похорон и предоставление связанных с ними услуг относятся к видам экономической деятельности, а сами услуги, включая содержание кладбищ и прочих мест захоронения, - к продукции по данному виду экономической деятельности. Таким образом, ритуальные услуги относятся к сфере гражданско-правового регулирования и на них распространяется в т.ч. антимонопольное законодательство. Предоставление мест под захоронение кардинально отличается от предоставления гражданам земельных участков в порядке, установленном земельным законодательством. Так, в соответствии с земельным законодательством земельные участки под захоронение предоставляются всем без исключения гражданам на равных основаниях и, как правило, на безвозмездной основе; кроме того, участки земли предоставляются гражданам не в собственность или пользование. Таким образом, для предоставления места под захоронение не требуется какого-либо административного решения, связанного с переходом прав на земельный участок. Данная деятельность осуществляется в рамках текущей хозяйственной деятельности по управлению кладбищем. Такой подход подтверждается и некоторыми судебными решениями, исходящими из того, что предоставление места под захоронение на территории кладбища осуществляется в рамках работ по эксплуатации и содержанию кладбища и к исполнительным полномочиям органов местного самоуправления не относится. Таким образом, участок земли под захоронение не выступает товаром на рынке ритуальных услуг, его предоставление является публичной услугой, и наделение специализированной службы по вопросам похоронного дела функцией по ее предоставлению не может рассматриваться как совмещение функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта, влекущее ограничение конкуренции. Предоставление мест под захоронение может рассматриваться как составная часть услуг кладбищ по захоронению. Регистрация захоронений представляет собой учет мест погребения, в которых произведены захоронения, с целью их упорядочения и идентификации (инвентаризации). Очевидно, что данная деятельность теснейшим образом переплетается с деятельностью по предоставлению земельных участков под захоронение и содержанию кладбищ и, по сути, является их составной частью. В отличие от регистрационных действий, относящихся к полномочиям органов власти, данная деятельность не подразумевает принятие каких-либо административных актов и не влечет признание или фиксацию какого-либо права или статуса. Кладбище - понятие многозначное, и, когда речь идет об установлении режима его работы, имеется в виду кладбище не как имущественный комплекс, возведенный на месте погребения (ст. 4 Федерального закона № 8-ФЗ), а как организация (юридическое лицо), создание и деятельность которой осуществляются на основании учредительных документов. Например, создание Федерального военного мемориального кладбища сопровождается принятием устава, где определяется его статус как федерального государственного учреждения Следовательно, режим работы кладбища - распорядок деятельности организации как самостоятельного хозяйствующего субъекта - определяется в соответствии с уставом либо ее учредителем, либо самой организацией. Вопрос установления режима работы кладбищ также не относится по своей природе к властно-регулятивным полномочиям государственных органов или органов местного самоуправления. Такой режим должен соответствовать порядку деятельности общественных кладбищ, устанавливаемому органом местного самоуправления на основании федерального законодательства. Распорядком работы конкретного кладбища не могут устанавливаться правила, противоречащие данным общим положениям или вводящие дополнительные ограничения на доступ на территорию кладбища физических и юридических лиц, в т.ч. иных организаций, оказывающих ритуальные услуги, и на оказание им или ими услуг по захоронению, сопутствующих ритуальных услуг. Кремация в России развита очень слабо: по состоянию на конец 2020 г. в России было 27 крематориев. При этом в США -1468, а в Японии – 1625 крематориев. С точки зрения материальных затрат, кремация и захоронение урны с прахом обходятся значительно дешевле, поэтому неудивительно, что до 80%умерших в развитых странах кремируются. В России же этот процент находится на уровне менее 10%. Отрасль ритуальных услуг весьма проблемная: Здесь существует шесть основных проблем: Коррупция при продаже информации о смерти; Отсутствие земли под новые захоронения; Ликвидация системы подготовки агентов похоронного обслуживания; Конфликт интересов здравоохранения и похоронного дела; Бесконтрольный допуск на рынок всех желающих; Отсутствие действенного общественного и государственного контроля. |