История развития прокурорского надзора. Гайдаш. Анализ истории развития прокуратуры позволяет выделить следующие важные
 Скачать 25.4 Kb.
|
|
Предназначение и роль прокуратуры, ее место в системе государственных органов, принадлежащие ей функции можно проследить на основе ее исторического развития, начиная с момента ее создания как государственного органа в дореволюционной России, а затем в СССР и в РФ. Анализ истории развития прокуратуры позволяет выделить следующие важные этапы: Дореволюционная прокуратура (1722–1917 гг.), история развития которой включает этапы: Возникновения и становления прокуратуры с 1722 по 1864 г.; Реформирования и развития ее вплоть до 1917 г. (с 1864 по 1917 г.); Прокуратура советского периода (1917–1993 гг.); Прокуратура постсоветского и современного периодов. Считается, что прокуратура появилась в XIII–XIV веках во Франции в связи с борьбой королевской власти против своеволия феодалов и сепаратизма (ордонанс короля Филиппа IV 1302 г.). Она была инструментом становления и укрепления абсолютизма. С первых лет существования это был сугубо обвинительный, карательный орган. Поэтому не случайно, что именно прокуратура Франции послужила образцом для создания аналогичных правовых институтов в других странах, в том числе в России. 12 января 1722 г. Указом Петра I была сформирована прокуратура в России: учреждены должности прокуроров при надворных судах, Святейшем Синоде, в провинциях, армии и на флоте. Перед прокуратурой ставилась задача ослабления беззакония в сфере правопорядка. Первым Генерал-прокурором при Правительствующем Сенате стал ближайший сподвижник Петра I – граф Павел Иванович Ягужинский. В дальнейшем прокуроры следили за соблюдением интересов казны, правильностью сбора налогов, за местами содержания арестантов и осужденных уголовников. Прокурорами в губерниях осуществлялся надзор за правильным применением законов государственными органами. Они участвовали в рассмотрении уголовных и казенных (гражданских) дел, проверяли соответствие законам их приговоров и постановлений, опротестовывали неправомерные судебные акты. При правлении Петра I прокуратура осуществляла общий надзор, а также несла ответственность за охраняемые законом гражданские права. Обращаясь к истокам создания прокуратуры в 1722 г., невозможно не отметить, что уже в то далекое время на прокуратуру возлагалась не только функция надзора. В частности, генерал-прокурор при недостаточной правовой регламентации тех или иных правовых отношений. Осуществляя функции по осуществлению надзора за законностью в работе иных органов государства, прокуроры выполняли наблюдение за защитой государственной казны, выполняли надзор по делам арестованных, за местами содержания осужденных. Прокуроры наделялись правом вносить протест на неправовые решения государственных органов. Они имели право инициативы предложения по выявлению других нарушений законов. Таким образом, прокуратура в России была учреждена как надзорный госорган и выстраивалась на принципе единой централизованной системы. После смерти Петра I до правления Елизаветы Петровны прокуратура утратила ранее установленные полномочия и практически бездействовала. Указом от 12 декабря 1741 г. она восстановила прежние полномочия прокуратуры и передала осуществление надзора за проведением принимаемых законов в жизнь, что привело к повышению значимости прокурорского надзора. В 1755 г. Екатерина II в своем Указе закрепила «Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи» – документ, имеющий значительную роль в истории государства и прокуратуры. Одна из глав закрепила задачи и функции прокуратуры, которые сделались базовыми и существуют в настоящее время. В этом правовом акте указывалось, что губернские прокуроры осуществляют надзор за охранной правопорядка, а также в производстве дел. При Екатерине II к функциям прокуратуры прибавились полномочия надзора за деятельностью мест заключения и судов. В результате Манифеста Александра I от 08 сентября 1802 г. «Об учреждении Министерств» прокуратура стала одной из частей вновь сформировавшегося органа – Министерства юстиции, а Министр юстиции по должности в тоже время был и Генерал-прокурором. Большим изменениям подвергся статус прокуратуры в процессе реформирования судопроизводства и судебной системы, осуществляемого Александром II. В соответствии с «Основными началами судебных преобразований» происходила судебная реформа 1864 г., которая установила «…при судебных местах необходимы особые прокуроры, которые по множеству и трудности возлагаемых на них занятий, должны иметь товарищей». Прокуратура из института, осуществляющего надзор за исполнением законов, преобразовалась в структуре исполнительной власти в орган уголовного преследования. За прокуратурой сохранилось руководство расследования преступлений, а также надзор за их законностью. В ходе проводимых реформ независимо от других властей прокуратура обрела окончательную иерархическую структуру. Новая система органов прокуратуры, являясь централизованной, функционировала уже по судебнотерриториальному, а не по административно-территориальному признаку. В соответствии с Уставом уголовного судопроизводства прокуроры могли находиться при всех следственных мероприятиях, требовать дополнительного расследования и давать указания следователям. Судебная реформа 1864 года установила Основные положения преобразования судебной власти в России, которые в части, касающейся судоустройства, определяли, что «при судебных местах необходимы особые прокуроры, которые по множеству и трудности возлагаемых на них занятий должны иметь товарищей», а также констатировали: «власть обвинительная отделяется от судебной». В искомом виде российская прокуратура функционировала до октября 1917 года. После провозглашения советской власти прокуратура была упразднена. Декретом № 1 от 24 ноября 1917 г. «О суде» Совет Народных Комиссаров – высший исполнительный орган советской власти отменил существовавшие ранее институты судебных следователей и прокурорского надзора, а вместе с ними суды, присяжную и частную адвокатуру. Но по истечению пяти лет советское государство пришло к выводу о необходимости возродить органы прокуратуры. В мае 1922 г. ВЦИК РСФСР утвердил Положение о прокурорском надзоре, в соответствии с которым учреждалась Государственная прокуратура, во главе которой в качестве Прокурора Республики стоит Народный Комиссар Юстиции. На прокуратуру возлагалось: Осуществление надзора за законностью действий всех органов власти постановлений и распоряжений, общественных и частных организаций, хозяйственных учреждений, частных организаций и частных лиц, опротестование нарушений законов; Непосредственное наблюдение за действиями следственных органов дознания в области расследования преступлений, а также за деятельностью органов Государственного политического управления; Поддержка обвинения в суде; Наблюдение за правильностью содержания под стражей заключенных. С образованием СССР 23 ноября 1923 г. прокуратура РСФСР стала составной частью общесоюзной прокурорской системы, а в 1933 г. была осуществлена ее централизация. Прокуратура вышла из состава Наркомата Юстиции, т.е. из исполнительной власти. Утвержденное в декабре 1933 г. Положение о Прокуратуре СССР положило начало самостоятельности органов прокуратуры от каких-либо других органов государственной власти, отделению прокуратуры в независимый институт прокурорского надзора. В систему прокуратуры наряду входили территориальные органы, транспортная и военная прокуратура, а в 1936 г. в систему органов прокуратуры СССР были переведены следственные органы. В 1979 г. был принят Закон СССР «О прокуратуре СССР». В нем определялись задачи прокуратуры, вся деятельность которой должна быть направлена на укрепление социалистической законности, правопорядка, охрану от всяких посягательств закрепленного Конституцией СССР общественного строя СССР, его экономической и политической систем; социальноэкономических, политических и личных прав и свобод граждан, провозглашенных и гарантированных Конституцией СССР и советскими законами; прав и законных интересов государственных предприятий, учреждений и организаций, колхозов, кооперативных и иных общественных организаций. В целом в советский период российской истории органы прокуратуры вернулись к своим истокам – к «петровскому» варианту, возводившему надзорную деятельность в ранг основной. После распада СССР и провозглашения Российской Федерации демократическим правовым государством большинство учрежденных ранее и действовавших в стране правоохранительных органов, включая прокуратуру, были сохранены. Однако цели и задачи их деятельности существенно скорректированы на реализацию основополагающего конституционного принципа, закрепленного в ст. 2 Конституции РФ, в соответствии с которым человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита – обязанность государства. Народовластие, приоритет прав и свобод человека и гражданина, их защита со стороны государства являются важнейшими конституционными принципами, позволяющими выстраивать законодательство с позиций интересов человека, его прав и свобод. С учетом концептуальных положений судебной реформы 17.01.1992 г. был принят Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», действующий до настоящего времени с вносившимися в него изменениями и дополнениями. Правовой статус прокуратуры можно определить, как установленное правовыми нормами положение прокуратур ы в системе государственных органов Российской Федерации, определяемое ее функциональным предназначением, структурным построением и компетенцией. В период перестройки появилось большое количество противоречивых нормативных актов, предпринимались попытки неверно истолковать и обойти закон, в связи с чем на первое место в работе прокуратуры выдвигался общий надзор, поскольку он был необходим в качестве средства борьбы с беззаконием в условиях роста преступности. Особое внимание в Законе РФ «О прокуратуре» 1992 г. было уделено правозащитной роли прокуратуры, обеспечению социальной и правовой защиты граждан, их прав и свобод. Таким образом, утвердился приоритет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В целях реализации указанного Закона РФ 11 марта 1992 г. был издан приказ Генерального прокурора № 7 «О задачах органов прокуратуры, вытекающих из Закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации». Этим приказом были определены основные задачи органов прокуратуры, среди которых: сосредоточение усилий на определенных законом направлениях прокурорской деятельности, максимальное использование потенциала прокурорской системы, имеющихся прав и полномочий по устранению нарушений законности; необходимость уделять особое внимание законности правовых актов и исполнению законов местными представительными органами, органами исполнительной власти и местной администрации; обеспечить квалифицированную проверку сигналов и заявлений о нарушении законности политическими, массовыми общественными объединениями и организациями; отработать четкую систему надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия; акцентировать внимание на исполнении законов в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно‑трудовых и иных учреждениях, исполняющих наказание; последовательно расширять участие прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами; проявлять повышенную заботу о гражданах, нуждающихся в особой социальной и правовой охране, – несовершеннолетних, инвалидах, многодетных родителях, лицах, находящихся под опекой или попечительством; активно влиять на законодательный процесс; в полной мере использовать единство прокурорской системы, имеющиеся у Генерального прокурора РФ полномочия для отстаивания велений Закона, приведения законодательства в соответствие с потребностями практики, осуществления единой надзорной политики. Принятие на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. Конституции РФ оказало существенное влияние и на правовое положение прокуратуры в российском обществе . Общегосударственная значимость возложенных на прокуратуру функций предопределила ее статус как конституционного органа. Конституцией России был установлен особый порядок назначения и освобождения от должности Генерального прокурора РФ – законодательным органом власти (Советом Федерации) по представлению Президента РФ. В то же время в новом российском законодательстве прокурорский надзор перестал называться «высшим», что терминологически уравняло его с надзорными органами исполнительной власти. Кроме того, Генеральный прокурор РФ не был включен в конституционный перечень субъектов законодательной инициативы, лишен права обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросам соответствия правовых актов Конституции. В конституционном порядке не были закреплены функции прокуратуры, ее статус также определялся не конституционным, в отличие от органов судебной власти, а просто федеральным законом. В Конституции РФ 1993 г. впервые в истории России была введена глава вторая о гарантированных правах и свободах человека и гражданина, а защита и реализация этих прав и свобод объявлена важнейшей задачей и содержанием деятельности государства. В силу этого в правозащитной деятельности участвуют в той или иной мере все ветви государственной власти. Соответственно, правозащитная функция органов прокуратуры также значительно возросла, так как осуществление конституционных прав и свобод невозможно без строгого и неуклонного исполнения законов, а деятельность прокуратуры, и прежде всего, прокурорский надзор, – одна из гарантий соблюдения прав и свобод человека. Провозглашенные в Конституции России положения о гарантиях прав и свобод граждан требовали реформирования правоохранительной системы, обновления ее кадровой структуры и нормативной регламентации ее деятельности, в частности, это касалось и органов прокуратуры. В силу названных причин в ноябре 1995 г. была принята новая редакция Закона РФ «О прокуратуре РФ» – Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. № 168‑ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» , что стало большим шагом на пути к стабилизации системы органов прокуратуры, оформлению ее государственно‑правового статуса. Согласно этому закону органы прокуратуры образуют единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющую надзор за исполнением действующих на ее территории законов. На первом плане в Федеральном законе «О прокуратуре» осталось обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности. Новшеством было то, что в названный Федеральный закон была включена самостоятельная глава «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина», которой определялись предмет надзора, характеристика полномочий, основные применяемые в целях защиты прав и свобод акты прокурорского реагирования. Законодательное урегулирование названных положений повлекло признание надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в качестве полноправной отрасли прокурорского надзора. В Федеральном законе «О прокуратуре РФ» устанавливалось, что Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности, налоговой полиции, таможенной службы и других правоохранительных органов. В соответствии с процессуальным законодательством прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами, в том числе поддерживают государственное обвинение в уголовном судопроизводстве. В Федеральном законе «О прокуратуре РФ» 1995 г. была усилена и одна из важнейших функций прокуратуры – функция уголовного преследования. Впервые в законодательство включена норма, гласящая о недопустимости вмешательства в осуществление прокурорского надзора. Согласно названному Закону прокуратура была наделена правом на участие в правотворческой деятельности на федеральном, региональном и местном уровне, осуществление по широкому кругу вопросов международного сотрудничества в правовой сфере. Однако развитие новых социально‑экономических отношений в обществе потребовало дальнейшего совершенствования действующего законодательства. В связи с чем 10 февраля 1999 г. был принят новый Федеральный закон № 31‑ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Указанным Федеральным законом были расширены полномочия прокуроров за счет возложения на них надзора за исполнением Конституции РФ; был провозглашен основополагающий принцип прокурорской деятельности – принцип независимости прокуроров, согласно которому эффективный прокурорский надзор возможен лишь в условиях гарантированной законом независимости прокуроров. Новый Закон исключил положения, устанавливающие назначение прокуроров на определенный срок. Указанным Федеральным законом было закреплено новое направление прокурорской деятельности, обусловленное принятием законов об исполнительном производстве и о судебных приставах, – это надзор за исполнением законов судебными приставами. Этим же Федеральным законом был дополнен перечень мер прокурорского реагирования: законодательно закреплена мера профилактического воздействия – предостережение о недопустимости нарушения закона; расширен предмет надзора за точным и единообразным соблюдением законов в стране. Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. было существенно ограничено вмешательство в экономическую деятельность, и центр внимания прокуроров переместился в сторону защиты прав и свобод человека и гражданина, закреплен приоритет личности человека, его прав и свобод, в отличие от приоритетной защиты интересов государства и общества, существовавшей в советский период развития нашего государства. Впоследствии в Федеральный закон «О прокуратуре РФ» неоднократно вносились дополнения и изменения федеральными законами и постановлениями Конституционного Суда РФ, что обусловлено интенсивной работой по совершенствованию деятельности органов прокуратуры. В прокуратуре, первой из государственных институтов, были образованы структуры в федеральных округах, что сделало возможной резкую активизацию работы по формированию единого общероссийского правового пространства. Организационные перемены коснулись также деятельности прокуратуры по обеспечению законности в экономической и социальной сферах, на транспорте, досудебной и судебной стадиях уголовного судопроизводства, в гражданском и арбитражном процессе и других направлениях. Реализованы меры по усилению роли и ответственности среднего звена системы – прокуратур субъектов РФ. В этих целях в подчинение прокуроров субъектов переданы система транспортных прокуратур и надзор за исполнением законов таможенными органами. Оптимизация структур этих специализированных прокуратур позволила включить их деятельность в общее направление работы по укреплению законности на соответствующей территории. Значительные изменения в структуре и деятельности прокуратуры в последнее время были обусловлены созданием такого органа, как Следственный комитет Российской Федерации при Прокуратуре РФ, последующим выделением его в самостоятельную структуру и передачей ему ряда полномочий по уголовному преследованию. Передача функций уголовного преследования Следственному комитету создала необходимые условия для эффективной реализации полномочий прокуроров по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, усиления взаимодействия следственных органов с органами прокуратуры РФ, позволяет повысить объективность следствия, тем самым обеспечивая законность в сфере уголовного судопроизводства и неукоснительное соблюдение конституционных прав граждан[11]. В целом произошедшие преобразования в структуре органов прокуратуры, ограничение изначально не свойственной прокуратуре функции уголовного преследования, позволяют по‑новому взглянуть на ее статус, когда прокуратура вновь становится исключительно надзорным органом, обеспечивающим верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Таким образом, современная российская прокуратура имеет огромный исторический опыт эффективной работы по надзору за исполнением законов и поддержанию обвинения в судах. Нынешний статус, перечень функций и круг полномочий прокуратуры в целом соответствуют стоящим перед ней задачам и реалиям современного этапа развития российского общества. Однако это не значит, что система органов прокуратуры не нуждается в совершенствовании. Прокуратура должна развиваться, прежде всего, с учетом исторической цели и хода построения правового государства. |