Правовые основы выявления коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах и их проектах. 3.1. Правовые основы выявления коррупциогенных факторов в нормат. Дадим определение понятию
 Скачать 73.09 Kb.
|
1 2 Законодательство Российской Федерации о понятии правовой и антикоррупционной экспертизы. Коррупциогенные факторы в правовых актах и их проектах. Термин «экспертиза» не имеет четкой и однозначной дефиниции в специальной литературе. Надо отметить, что значение данного слова применяется как производное от понятия «эксперт (лат. expertus - «знающий по опыту, опытный, испытанный, проверенный») для исследований, требующих специальных профессиональных знаний. Многие авторы указывают на различные трактовки понятия экспертизы в действующих нормативно-правовых актах и юридической литературе, её принципов, задач, объектов, попытками объединить экспертную и управленческую деятельность1. В Российском законодательстве этот термин закрепили только уголовно - процессуальные кодексы 1922 и 1923 годов, отказавшись от термина «сведущие лица», принятого судебными уставами Российской империи и ввели термин «эксперт». Термин «правовая экспертиза» в действующем законодательстве употребляется в различных значениях по содержанию и смыслу. В настоящее время, в российском законодательстве действует Федеральный закон от 31 мая 2001г. №73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности Российской Федерации»2. Указанный закон, как отмечается в преамбуле, закрепляет принципы организации и основные направления государственной судебно-экспертной деятельности лишь в рамках уголовного, гражданского и административного судопроизводства. Употребление термина «правовая экспертиза» в действующем законодательстве встречается в различных смысловых значениях. Дадим определение понятию - «правовая экспертиза законопроекта» - исследование конкретного законопроекта специалистом (группой специалистов или специализированным учреждением) исследования с использованием юридических знаний и оформление заключения, содержащего результаты такого исследования и ответы на поставленные вопросы. Как мы отмечали, состояние нормативно-правового регулирования экспертной деятельности в Российской Федерации характеризуется отсутствием общей концепции института экспертизы и стихийностью правотворчества в этой сфере. Термин «правовая экспертиза» в действующем законодательстве употребляется в различных смысловых значениях. В 1 См.: Тихомиров Ю.А. О теории правового регулирования: сравнительный анализ// журнал российского права.2009.№12.С.8. 2 Федеральный закон от 31 мая 2001 г. №73-Фз «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации»//СЗ РФ.2001.№23.С.2291. монографии С.Н. Братановского и М.Ф. Зеленова «Административно правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе исполнительной власти» 3 приводятся примеры о различиях смысловых подходах понятия «правовая экспертиза». В Федеральном законе «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»4, при государственной регистрации прав на недвижимое имущество проводится «правовая экспертиза документов и проверка законности сделок» (Ст.16). В данном случае под «правовой экспертизой» по мнению авторов - проверка документов удостоверяющих требованиям закону и их подлинность. Также в ряде случаев законодатель использует понятие «правовая экспертиза» для обозначения смыслового толкования текстов нормативных актов. Например, указами Президента РФ «Вопросы Министерства Юстиции Российской Федерации»5 (далее Минюст) и «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»6 на Минюст РФ возложены полномочия по проведению правовой экспертизы проектов законодательных и иных нормативных актов. Также отдельно выделяются полномочия Минюста РФ по проведению антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов, проектов указов Президента РФ и проектов постановлений Правительства РФ, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, при проведении их правовой экспертизы. Таким образом, антикоррупционная экспертиза рассматривается как составная часть правовой экспертизы. В диссертации Закирова И.А. отмечается, что в широком смысле слова все экспертизы, проводимые по решению уполномоченного органа, результаты, которых могут использоваться для принятия юридических 3 Братановский С.Н., Зеленов М.Ф. «Административно правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе исполнительной власти». Монография. Проспект. М.2016.С.70-71. 4 Федеральный закон от 21 июля 1977 г. №122-ФЗ (ред. от 20 декабря 2010г.) «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» //СЗ Рф. 1977.№30. СТ. 3594.2011.№1. Ст.47. 5 Указ президента РФ от 13 октября 2004 г. №1313 (ред. от 5 мая 2010 г.) «Вопросы Министерства Юстиции Российской Федерации»// СЗ РФ.2004. №42. Ст. 4108; 2010. №19.Ст.2300. 6 Указ Президента РФ от 10 августа 2000г. №1486 (ред.18 января 2010 г.) «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»//СЗ РФ.2000.№33.Ст.3356. решений, являются правовыми7. Например: судебная, градостроительная, экологическая, криминологическая и др. Расширяя границы указанного понятия, К.И. Плетнев8 утверждает, что экспертиза - это основанное на использовании накопленных человеческих знаний и опыта изучение каких- либо вопросов, проводимое по определенным правилам, специально отобранным высококвалифицированными специалистами с целью обеспечения принятия решений по данным вопросам наиболее полным объемом необходимой и достаточной для этого информации. Как правильно отмечает профессор В.Я. Колдин9, в этом словоупотреблении понятие экспертизы оказывается весьма расплывчатым и под него подпадает любое научное или техническое исследование: анализ, проба, испытание, любое оценочное суждение, сделанное специалистом в любой ситуации и любой форме. Правовая экспертиза проводится значительным кругом субъектов, к которым в первую очередь относятся органы юстиции, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, юридические службы всех других федеральных органов исполнительной власти, обладающих полномочиями по нормативно-правовому регулированию в своей сфере, и включает в себя: - оценку проекта с точки зрения его соответствия правовым принципам; - правильности использования правовых категорий; - соотношения проектируемых решений с другими актами, включая договоры и соглашения России с иностранными государствами, а также признаваемые Российской Федерацией международно-правовые акты, и внутренней их последовательности; - обоснованности выбора формы акта, корректности применения тех или иных средств юридической техники; - соответствия положений проекта современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической практики. В соответствии статьёй 5. ФЗ РФ №172 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (с изменениями на 11 октября 2018 года), определен круг ряда субъектов, которые не имеет права на проведения независимой антикоррупционной экспертизы. «1.1. Не допускается проведение независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов): 1) гражданами, имеющими неснятую или непогашенную судимость; 2) гражданами, сведения о применении к которым взыскания в виде увольнения (освобождения от должности) в связи с утратой доверия за совершение коррупционного правонарушения включены в реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия; 3) гражданами, осуществляющими деятельность в органах и организациях, указанных в пункте 3 части 1 статьи 3 настоящего Федерального закона; 4) международными и иностранными организациями; 5) некоммерческими организациями, выполняющими функции иностранного агента. (Часть дополнительнро включена с 22 октября 2018 года Федеральным законом от 11 октября 2018 года N 362-ФЗ)»10. Одной из разновидностей экспертиз является экспертиза нормативных правовых актов. Правовая экспертиза законопроекта исследует проекты законов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также решений представительных органов муниципальных образований. В законодательном процессе правовая экспертиза является специальным исследованием, проводимым в целях: - соответствия законопроекта Конституции; - совместимости законопроекта с действующим законодательством; - установления качества законопроекта с точки зрения правил законодательной техники и обеспечение системности законодательства. Таким образом, правовая экспертиза проводится с целью осуществления оценки законопроекта на предмет его соответствия федеральному законодательству, законодательству субъекта Российской Федерации, муниципальному законодательству, соблюдения правил законодательной техники. В юридической литературе понятие экспертизы нормативного правового акта (равно как и проекта нормативного правового акта) недостаточно разработано, что обуславливает инвариантность подходов к ее пониманию. Ряд авторов (И.С. Андреев, А.Н. Миронов) рассматривает данное понятие в широком смысле как один из элементов системы социального порядка, функционально ориентированный на обеспечение правового регулирования общественных отношений, возникающих между субъектом и объектом воздействия11. Другие ученые (Ю.И. Колесов и др.) дают более конкретизированное определение данного понятия. По их мнению, экспертиза нормативного правового акта представляет собой «правовую оценку формы акта, его содержания, порядка принятия, обнародования (опубликования), а также соответствия акта требованиям юридической техники». Наиболее полным представляется определение экспертизы нормативного правового акта, сформулированное О.А. Коротковой - это публично-правовая деятельность лица (группы лиц), обладающих специальными знаниями, направленная на проведение исследования законопроекта или законодательного акта на предмет его соответствия объективным требованиям в определенной сфере общественных отношений, 11 Андреев И. С. Системный подход к понятию экспертизы нормативного правового акта // Журнал российского права. 2001. № 6. С. 51−55. а также подготовку, оформление выводов и рекомендаций (заключений) по данному законопроекту или законодательному акту12. Федеральное законодательство предусматривает различные виды экспертиз, которые могут проводиться в отношении нормативных правовых актов и их проектов. К их числу относят: правовую, лингвистическую, независимую, финансовую, экологическую, антикоррупционную, общественную, научную и другие. Рассмотрим некоторые из них. Научная экспертиза осуществляется научными учреждениями и высшими учебными заведениями соответствующего профиля, экспертами из числа ведущих ученых и специалистов в зависимости от содержания рассматриваемых проектов. Выделяя данный вид экспертизы проектов нормативных правовых актов, стоит отметить, что в структуру федеральных органов исполнительной власти входят и образовательные учреждения, на которые как раз и возлагается обязанность в случае необходимости дать заключение на разработанный проект нормативного правового акта. Экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. "Рисковая" экспертиза, обязательность проведения которой закрепляется Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" и Постановления Правительства РФ от 29 июля 2011 г. N 633 "Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации"13. В свою очередь "рисковая" экспертиза подразделяется на: - экспертизу по оценке финансовых последствий принятия соответствующих решений для указанных бюджетов и внебюджетных фондов; - экспертизу по оценке регулирующего воздействия. Проект нормативного правового акта, оказывающий влияние на доходы или расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, подлежит направлению в Министерство финансов Российской Федерации на заключение, в котором дается оценка финансовых последствий принятия соответствующих решений для указанных бюджетов и внебюджетных фондов. Экспертиза проектов административных регламентов, разработанных федеральными органами исполнительной власти, а также органами государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, проводится уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти - Министерством экономического развития Российской Федерации14, в порядке15, установленном Правительством Российской Федерации. Экспертиза проектов административных регламентов, разработанных органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и проектов административных регламентов, 13 СЗ РФ. 2011. N 32. Ст. 4834. 14 Постановление Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 437 "О Министерстве экономического развития Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 24. Ст. 2867; 2011. N 36. Ст. 5151. 15 Постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" (вместе с "Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций", "Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг", "Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг") // СЗ РФ. 2011. N 22. Ст. 3169; Российская газета. 26.08.2011. разработанных органами местного самоуправления, проводится в случаях и порядке, установленных соответственно нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами. Предметом экспертизы является оценка соответствия проекта регламента требованиям, предъявляемым к нему Федеральным законом "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами, а также оценка учета результатов независимой экспертизы в проекте регламента, в том числе: а) соответствие структуры и содержания проекта регламента, в том числе стандарта предоставления государственной услуги, требованиям, предъявляемым к ним Федеральным законом "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами; б) полнота описания в проекте регламента порядка и условий предоставления государственной услуги, установленных законодательством Российской Федерации; в) оптимизация порядка предоставления государственной услуги, в том числе: - упорядочение административных процедур (действий); - устранение избыточных административных процедур (действий); - сокращение срока предоставления государственной услуги, а также срока выполнения отдельных административных процедур (действий) в рамках предоставления государственной услуги; - предоставление государственной услуги в электронной форме. Правительством Российской Федерации утверждены Правила и Методика, которые определяют порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, осуществляемой Министерством юстиции Российской Федерации16, выступающим одним из главных органов по проведению антикоррупционной экспертизы; Объектом правовой экспертизы является объект, сбор информации о котором является целью экспертизы. Экспертное заключение — произвольно или по установленной форме оформленные результаты экспертизы. Субъектами правовой экспертизы являются юридические и физические лица, принимающие на себя функции: заказчика экспертизы и (или) лица, принимающего решения на основе экспертного заключения; организатора экспертизы; эксперта; представителя и (или) разработчика законопроекта, представленного на экспертизу. Задачи и функции субъектов правовой экспертизы должны быть направлены на получение приемлемого решения на основе экспертных заключений. Принципы проведения правовой экспертизы в предельно концентрированном виде несут информацию о том, в каком направлении должна совершаться экспертная деятельность. Основными принципами правовой экспертной деятельности являются: - законность; - научность; - всеобщность; - компетентность экспертов; - независимость экспертов в пределах предоставленных им полномочий; - объективность и самостоятельность в определении выводов экспертов; -конфиденциальность экспертизы; - ответственность субъектов экспертизы; - поэтапность. Законность экспертной деятельности означает, что она должна соответствовать принципам и нормам как общей системы права, так и той его отрасли, в системе которой она находит свою реализацию. Не может быть экспертных процедур, свободных от правовой регламентации или противоречащих действующим принципам и нормам права. По мере развития отдельных отраслей права и видов регулируемой правом деятельности формируются и отдельные виды экспертизы, издаются соответствующие нормативные правовые акты. Научность экспертной деятельности означает, что эксперты должны быть высококвалифицированными специалистами в той сфере деятельности, в которой проводится экспертиза. Это должны быть профессионалы своего дела, обладающие достаточно широкой эрудицией. Всеобщность экспертной деятельности означает, что она должна проводиться по всем без исключения законопроектам, а также всем подзаконным нормативным правовым актам, затрагивающим права и свободы человека и гражданина, устанавливающим правовой статус организаций и имеющим межведомственный характер. Компетентность эксперта определяется наличием специальных знаний, опыта и организационно-технических возможностей, необходимых для выполнения экспертного задания. Независимость эксперта обеспечивается формированием его внутреннего убеждения по предмету экспертизы исключительно на основании полученных в результате исследования фактических данных при отсутствии каких-либо прямых или косвенных посторонних влияний, а также недопустимость его личной заинтересованности в предмете экспертизы. Принцип объективности и самостоятельности в определении выводов экспертов означает, что эксперты не должны быть связаны партийными, корпоративными или религиозными нормами. Необходимо воздерживаться от идеологических оценок, политических деклараций и т. п. Конфиденциальность экспертизы означает неразглашение экспертом сведений конфиденциального характера, полученных в ходе проведения экспертизы. Ответственность субъектов экспертизы предполагает: - ответственность экспертов как за свои заключения, так и за использование конфиденциальной информации, полученной ими при проведении экспертизы; - ответственность заказчика экспертизы за то, что результаты экспертизы не были учтены при принятии решения (в случае, когда оно повлекло материальный или иной ущерб). Принцип поэтапности правовой экспертизы означает, что процесс проведения экспертизы неизбежно разбивается на ряд этапов, различных по своим задачам, объему и протяженности по времени. Цель правовой экспертизы законопроекта состоит в определении качества законопроекта, эффективности его действия, прогнозирования и оценки изменений, которые произойдут в экономической и иных сферах после вступления закона в действие. Задачи правовой экспертизы: -обеспечить адекватную оценку объекта экспертизы в соответствии с заданными критериями; -сформулировать оценочные суждения, позволяющие заказчику сформировать свое отношение к объекту оценивания. В соответствии с целями и задачами экспертизы она может выполнять ряд функций, к числу которых относятся оценочная, диагностическая, прогностическая и рекомендательная. Оценочная функция является основной и осуществляется с целью выявления соответствия оцениваемых характеристик объекта, представленного на экспертизу, характеристикам, выступающим в качестве нормы или отвечающим современным требованиям к объектам подобного рода. Диагностическая функция направлена на выявление причин возникновения определенного состояния объекта экспертизы по тем параметрам, по которым осуществляется его оценка. Прогностическая функция заключается в оценке последствий осуществления (или неосуществления) тех или иных действий как для самого оцениваемого объекта, так и для тех объектов, с которыми он будет вступать во взаимодействие. Рекомендательная функция реализуется как на основании осуществленных экспертных оценок, так и на основании реально сложившейся ситуации. При проведении конкретной правовой экспертизы рассматриваемые функции могут реализовываться в различных сочетаниях. Итак, правовая экспертиза законопроектов является одним из значимых элементов законотворческого процесса и призвана выверить, сбалансировать проект правового акта с точки зрения интересов различных социальных групп и научных знаний. Как мы отмечали, антикоррупционная экспертиза является составной частью правовой экспертизы. В современной России противодействие коррупции приобретает последовательное политическое, социальное и правовое обеспечение. Особое внимание по противодействию коррупции уделяется антикоррупционной экспертизе. Существенным фактором формирования законодательства по антикоррупционной экспертизы стало участие России в ратифицированной Конвенции ООН против коррупции17, и потребовало создания необходимых как правовых, так и организационных основ в национальном законодательстве по противодействию коррупции. Правовые основы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в нашей стране были заложены на состоявшемся 15 ноября 2003 года в г. Санкт-Петербурге 22-м пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств (СНГ), когда был принят Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике»18. В статье 2. Модельного закона было сформулировано определение антикоррупционной экспертизы: «Антикоррупционная экспертиза правовых актов – деятельность специалистов (экспертов) по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, относящихся к действующим правовым актам и их проектам; разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов. Коррупциогенный фактор – явление или совокупность явлений, порождающие коррупционные правонарушения или способствующие их распространению». Незадолго до этого Конвенцией Организации Объединенных Наций против коррупции, принятой Генеральной ассамблеей 31 октября 2003 года, государству-участнику было предписано стремиться периодически, проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней. Однако такую «оценку» нельзя считать синонимом термина «антикоррупционная экспертиза», поскольку может подразумевать под собой и то, что в действующем российском законодательстве называется «оценка регулирующего воздействия», и проверку соотношения бюджетных расходов полученному результату. Понятие «правовые документы» также не конкретизировано, оно включает в себя не только нормативные акты, но и акты индивидуального применения, носящие ненормативный характер (письма, инструкции и т.п.), которые лишь в нормативных актах отдельных субъектов Российской Федерации. Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 года был утвержден Национальный план противодействия коррупции (№ Пр-1568)19. Согласно Национальному плану в его первоначальной редакции одной из мер по законодательному обеспечению противодействия коррупции является, в частности, совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации. Данная мера определена как направленная на профилактику коррупции, то есть способствующая ликвидации причин ее возникновения. Антикоррупционная экспертиза, как особое направление деятельности, также была упомянута в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годы. Позднее идея проведения антикоррупционной экспертизы получила развитие в федеральном законе от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», который установил, что проведение обязательной антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов относится к мерам по предупреждению (профилактике) коррупции20. Первыми документами, описывающими процедуру проведения антикоррупционной экспертизы, в нашей стране стали утвержденные 5 марта 2009 года Постановлением Правительства Российской Федерации № 195 Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции и Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 года № 19621. Позже, Федеральным законом от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»22 (далее по тексту – Закон об антикоррупционной экспертизе) были установлены принципы, правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Однако, в нем так и не было дано определение понятия «антикоррупционная экспертиза». Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»23 были утверждены новые Правила и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Несмотря на наличие такой законодательной базы в области противодействия коррупции, в общем, и в сфере антикоррупционной экспертизы, в частности, в законодательстве Российской Федерации до сих пор отсутствует нормативное определение понятия «антикоррупционная экспертиза». Различные ученые и раньше и сейчас дают ей свои определения этому термину. Так, К. И. Головщинский24 под антикоррупционной экспертизой законодательства понимает комплекс мероприятий по выявлению норм права, способных устанавливать такие рамки взаимоотношений между агентами, которые повышают вероятность их вступления в коррупционные взаимодействия. Т. О. Кошаева25, отождествляет антикоррупционную экспертизу с анализом нормативных способствующих созданию условий для проявления коррупции» от 05.03.2009 № 196 // Собрание законодательства РФ. – 2009. – № 10. – Ст. 1241. 22 Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов [Текст]: федер.закон от 17 июня 2009 г. №172-ФЗ// СЗ РФ. -2009- №29. - Ст.3609. 23 Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (вместе с "Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", "Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов") // СЗ РФ. 2010. N 10. Ст. 1084. 24 Головщинский К. И. Диагностика коррупциогенности законодательства: учеб. пособие / К. И. Головщинский. - М.: Индем, 2004. – 61 с. 25 Кашанина Т. В. Юридическая техника: учебник / Т. В. Кашанина. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2015. – 496 с. правовых актов и понимает под ней выявление в нормативных правовых актах и их проектах правовых предпосылок коррупции, т.е. правовых норм, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении этих актов. Согласно определению, данному П. А. Кабановым26, антикоррупционная экспертиза – это «деятельность компетентных и уполномоченных на то соответствующими органами физических и юридических лиц (экспертов и экспертных учреждений), состоящая из проведения исследования нормативных правовых актов и (или) проектов нормативных правовых актов, иных правовых документов в целях выявления в них коррупциогенных факторов, а также дача ими заключения или иного документа по вопросам, разрешение которых требует специальных знаний, умений и навыков в области правового регулирования противодействия коррупции и практики реализации антикоррупционного законодательства и подзаконных антикоррупционных нормативных правовых актов». Определяя свой подход понятию антикоррупционной экспертизы, мы исходим из того, что она должна носить комплексный характер и включать в себя элементы юридической, социально-экономической, финансовой, экологической, криминологической экспертизы и иных видов экспертиз. Действующее законодательство не предусматривает такого понятия, как «комплексная антикоррупционная экспертиза». Но во многих случаях возникает необходимость провести исследование, основанное на специальных знаниях. Причем для разрешения вопросов экспертизы необходимо применить целый ряд частно-научных методов, юристы без специальной подготовки не могут владеть этими методами в полном объеме. Компетентность эксперта не должна сводиться к юридической профессии. Объем нормативных правовых актов очень велик. Процесс обсуждения и принятия нормативных правовых актов представляет собой коллективную 26Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» / под ред. П. А. Кабанова. - Казань: Изд-во "Познание" Института экономики, управления и права, 2010. - 120 с. деятельность, в течение которой вносятся многочисленные поправки и изменения. Соответственно, круг лиц, причастных к их созданию и заинтересованных в их качестве, тоже весьма значителен. Конечно, субъекты, проводящие антикоррупционную экспертизу, могут привлекать специалистов, которые по результатам готовят предложения, данные предложения могут быть включены в итоговое заключение. Но для повышения эффективности считаем, что в отдельных случаях, указанных в законе антикоррупционная экспертиза должна носить комплексный характер. В настоящее время уже не разрабатываются нормативные правовые акты, в которых используются только юридические термины и понятия. Технический прогресс последних десятилетий, компьютеризация общества, приток инвестиций в страну, множество государственных и социальных программ разной направленности создали необходимость привлечения специалистов в данных областях при разработке нормативных правовых актов. Невозможно выявить все коррупционные риски, анализируя, например, закон о бюджете или о защите компьютерной информации только с точки зрения соблюдения юридико-технических правил, не обращаясь к данным иных наук. При анализе подобных нормативных правовых актов или их проектов необходимы не только юридические знания. Полагаем, что в проведении антикоррупционной экспертизы хотя бы социально значимых законопроектов должны принимать участие специалист по законодательной технике и специалист в предметной области. Надо отметить, что до появления института антикоррупционной экспертизы специалисты привлекались к разработке текстов нормативных правовых актов, которые содержат большое количество грамматических, технических, экономических и тому подобных терминов, но на этом их участие заканчивалось. Одной их задач антикоррупционной экспертизы является прогнозирование возможных рисков, связанных с применением законов в будущем. Привлекая специалистов для проведения антикоррупционной экспертизы, органы государственной власти снизят вероятность использования недобросовестными чиновниками нормативного правового акта в своих интересах. На наш взгляд субъектам целесообразно активно привлекать к проведению антикоррупционной экспертизы специалистов по экономике, социологии, управлению, информатике, экологии, психологии и т.д. Такие специалисты помогут, устранять «огрехи» в законе еще на стадии его разработки. Результат работы специалистов должен обобщаться на этапе комплексного рассмотрения всех выявленных коррупциогенных факторов в виде соответствующего заключения. Таким образом, антикоррупционная экспертиза – это комплексная деятельность законодательно определенных субъектов по законодательной технике и привлекаемых специалистов в предметной области по правовой проверке нормативных правовых актов или их проектов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и подготовки обоснованных рекомендаций по их устранению путем извлечения или преодоления. Сущность, предмет, объект, субъекты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. В нашей стране проверка законодательства на коррупциогенность (антикоррупционной экспертизы) возникла в экспертных кругах в конце 90-х годов. Счетная палата РФ, ГУ-ВШЭ, фонд «ИНДЕМ», Национальный антикоррупционный комитет в своих разработках начали активно употреблять термин «коррупцногенность законодательства». Как мы отмечали, правовым основанием для подобной деятельности является ратифицированная Россией 8 марта 2006 года Конвенция ООН против коррупции: «Каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней» (статья 5)27. В более конкретном смысле — непосредственно в виде экспертизы нормативных актов на коррупциогенность - о данной деятельности говорится в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, где отмечена необходимость разработки методик первичной и специализирован- ной предметной) экспертиз. В 2006 году Российская Федерация ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции28, официально закрепив в своей правовой системе норму права, проводить специализированную экспертизу законодательства, направленную на снижение коррупционных рисков. Постановлением 22-15 на 22-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ в г. Санкт-Петербурге 15 ноября 2003 был принят Модельный закон "Основы законодательства об антикоррупционной политике" (далее - Модельный закон)29. Согласно п. 2 этого Постановления данный Модельный закон направляется в парламенты государств - участников Межпарламентской Ассамблеи СНГ и рекомендуется для использования в национальном законодательстве. В указанном Модельном законе30 в статье 1. закреплено понятие «Антикоррупционная политика» как предмет правового регулирования. Антикоррупционная политика в качестве предмета правового регулирования включает отношения: - по формированию основных начал антикоррупционной политики, определению ее понятий, целей и принципов; - реализации антикоррупционной политики в деятельности по охране прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства; - установлению приоритетных сфер и системы мер предупреждения коррупции, а также определению системы субъектов реализации антикоррупционной политики; - определению компетенции органов публичной власти национального, регионального и местного уровней в формировании и реализации антикоррупционной политики; - определению и проведению антикоррупционной политики в правотворческой и правоприменительной деятельности; - укреплению законности и правовых основ функционирования органов государственной власти и местного самоуправления; - формированию общественного правосознания в соответствии с антикоррупционными стандартами; - формированию основ международного сотрудничества в реализации мер антикоррупционной политики. В ст. 231 даются основные используемые в Законе понятия: "Антикоррупционная экспертиза правовых актов - деятельность специалистов (экспертов) по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, относящихся к действующим правовым актам и их проектам; разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов. Модельный Закон выделяет термин коррупциогенный фактор - явление или совокупность явлений, порождающие коррупционные правонарушения или способствующие их распространению"32. 1 2 |