Правовые основы выявления коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах и их проектах. 3.1. Правовые основы выявления коррупциогенных факторов в нормат. Дадим определение понятию
 Скачать 73.09 Kb.
|
1 2 Цели и задачи антикоррупционной политики.Целью антикоррупционной политики является снижение уровня коррупции и обеспечение защиты прав и законных интересов граждан, общества и государства от угроз, связанных с коррупцией, путем реализации следующих задач: - предупреждение коррупционных правонарушений; - создание правового механизма, препятствующего подкупу лиц, имеющих публичный статус; - создание правового механизма, препятствующего подкупу граждан при проведении референдума и выборов в органы государственной власти и местного самоуправления; - обеспечение ответственности за коррупционные правонарушения во всех случаях, прямо предусмотренных нормативными правовыми актами; возмещение вреда, причиненного коррупционными правонарушениями; мониторинг коррупциогенных факторов и эффективности мер антикоррупционной политики; - формирование антикоррупционного общественного сознания; содействие правовой реформе, направленной на снижение неопределенности правовых установлений, эффективную охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина; - содействие реализации прав граждан и организаций на доступ к информации о фактах коррупции и коррупциогенных факторах, а также на их свободное освещение в средствах массовой информации; - создание стимулов к замещению государственных должностей, должностей государственной и муниципальной служб неподкупными лицами. Модельный закон закрепил принципы антикоррупционной политики33. Принципами антикоррупционной политики являются: - партнерство субъектов формирования и реализации мер антикоррупционной политики; - приоритет мер предупреждения коррупции и нравственных начал борьбы с коррупцией; - недопустимость установления антикоррупционных стандартов ниже уровня, определенного законами государства; - недопустимость возложения на одного и того же субъекта антикоррупционной политики ответственности за разработку, реализацию и контроль над реализацией мер антикоррупционной политики; - поддержание оптимальной численности лиц, замещающих государственные должности, и лиц, состоящих на государственной и муниципальной службах; - целевое бюджетное финансирование мер антикоррупционной политики, применяемых органами государственной власти и местного самоуправления и их учреждениями; - признание повышенной общественной опасности коррупционных правонарушений лиц, замещающих должности, предусмотренные конституцией и иными законами государства; - недопустимость ограничения доступа к информации о фактах коррупции, коррупциогенных факторах и мерах реализации антикоррупционной политики. В ст. 1034 Модельного закона антикоррупционная экспертиза правовых актов обозначена как одна из мер предупреждения коррупционных правонарушений, а в п. 1 ст. 14 сказано35: Антикоррупционная экспертиза правовых актов и проектов правовых актов является видом криминологической экспертизы, порядок проведения которой, статус экспертов и последствия поступления отрицательных заключений при проведении такой экспертизы определяются законом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами субъектов государства (для федеративных государств). Субъектами антикоррупционной экспертизы являются органы государственной власти и местного самоуправления, иные органы и организации, на которые возложено проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, институты гражданского общества и граждане, которые могут ее проводить в инициативном порядке. Законодатель, применительно к национальному праву закрепляет в Федеральном Законе об антикоррупционной экспертизе (ст. 3)36 субъекты, которые обязанные проводить антикоррупционную экспертизу. 1. Народ государства осуществляет свою власть в формировании антикоррупционной политики непосредственно на референдуме, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. 2. В систему субъектов антикоррупционной политики входят органы, уполномоченные: - разрабатывать и принимать нормативные правовые акты в сфере антикоррупционной политики; - осуществлять предупреждение коррупционных правонарушений; пресекать коррупционные правонарушения и применять меры ответственности за них; - осуществлять правосудие по делам о коррупционных правонарушениях и применять иные законные меры разрешения конфликтов, связанных с такими правонарушениями; - исполнять решения о возмещении вреда, причиненного коррупционными правонарушениями. 3. В соответствии с законодательством в формировании и реализации мер антикоррупционной политики участвуют политические партии и иные общественные объединения. 4. Гражданин участвует в формировании и реализации антикоррупционной политики через органы государственной власти и местного самоуправления, партии и иные общественные объединения, а также непосредственно на референдуме. 5. Предупреждение коррупционных правонарушений является обязанностью всех органов государственной власти и местного самоуправления, их учреждений и должностных лиц, администраций всех предприятий и иных организаций. 6. Субъектами антикоррупционной политики, непосредственно осуществляющими борьбу с коррупционными преступлениями в пределах своей компетенции, являются: прокуратура государства; органы безопасности государства; органы внутренних дел государства; таможенные органы государства; органы пограничной службы государства; органы налоговых расследований государства и иные правоохранительные органы, уполномоченные на осуществление оперативно-розыскных мероприятий, производство дознания и следствия. 7. Субъекты антикоррупционной политики, указанные в пункте 6 настоящей статьи, могут создавать специализированные подразделения по борьбе с коррупционными преступлениями. 8. Координацию деятельности субъектов антикоррупционной политики, указанных в пункте 6 настоящей статьи, осуществляет прокуратура государства. На основании статьи 5. ФЗ РФ №172 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (с изменениями на 11 октября 2018 года), законодателем определен круг ряда субъектов, которые не имеет права на проведения независимой антикоррупционной экспертизы. «1.1. Не допускается проведение независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов): 1) гражданами, имеющими неснятую или непогашенную судимость; 2) гражданами, сведения о применении к которым взыскания в виде увольнения (освобождения от должности) в связи с утратой доверия за совершение коррупционного правонарушения включены в реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия; 3) гражданами, осуществляющими деятельность в органах и организациях, указанных в пункте 3 части 1 статьи 3 настоящего Федерального закона; 4) международными и иностранными организациями; 5) некоммерческими организациями, выполняющими функции иностранного агента. (Часть дополнительнро включена с 22 октября 2018 года Федеральным законом от 11 октября 2018 года N 362-ФЗ)»37. Прокуратуре РФ отводится особая роль в проведении антикоррупционной экспертизы, поскольку в силу возложенных на нее полномочий только прокуроры могут требовать от разработчиков нормативных правовых актов устранения выявленных в них коррупциогенных факторов. К основным коррупциогенным факторам, выявленным в нормативно- правовых актах, относятся: принятие нормативно-правового акта за пределами компетенции, широта дискреционных полномочий, выборочное изменение объема прав, завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права. В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции"38 одной из мер противодействия коррупции является антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов. Производство подобных экспертиз осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"39, где даны правовые и организационные основы этой экспертизы, понятие коррупциогенных факторов, сформулированы основные принципы ее организации, субъекты, уполномоченные производить данные экспертизы. В Федеральном законе N 172-ФЗ также указывается, что антикоррупционные экспертизы должны производиться в соответствии с Методикой проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2009 N 196. Методика включает основные правила проведения экспертизы на коррупциогенность, в ней подчеркивается необходимость обеспечения при производстве экспертизы системности, достоверности и проверяемости результатов, приводится перечень коррупционных факторов. Вышеуказанная система законодательных и подзаконных актов явилась, безусловно, важнейшим шагом в формировании института антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов. Однако думается, что это лишь первый шаг, хотя по данному вопросу уже имеется довольно обширная литература. Любая экспертная деятельность должна базироваться на серьезной методологической и методической основе, опираться на богатый эмпирический материал и его теоретическое обобщение. С позиции профессора Перевалова В.Д. и профессора Хазанова С.Д., после достижения антикоррупционным законодательством определенного качественного состояния, получения результатов его применения и их анализа возникает необходимость в формировании методологических основ оценки эффективности антикоррупционных мероприятий, цель которой - выяснить, насколько используемый инструментарий адекватен степени и масштабам коррупционных проявлений в различных областях государственной, хозяйственной, общественной деятельности. Эта необходимость обусловлена40: 1) сложностью и многообразием форм коррупционных проявлений, проникновением коррупционных практик во все сферы государственной и общественной жизни, что предполагает использование совокупности не всегда взаимосвязанных мер политического, экономического, правового, организационного и информационного характера (всеобъемлющий и многодисциплинарный подход к противодействию коррупции); 2) участием в проведении антикоррупционной политики представителей публичной власти. Это серьезно усложняет достижение ее целей и задач: значительное число лиц, к функциональным обязанностям которых относится принятие мер по противодействию коррупции, сами являются участниками различных коррупционных практик; 3) множеством факторов, влияющих на результативность соблюдения положений антикоррупционного законодательства, сложностью их выявления и учета в деятельности органов и должностных лиц, применяющих меры по противодействию коррупции; 4) периодическим приспособлением коррупционных практик и схем совершения коррупционных правонарушений к тем формам и средствам противодействия коррупции, которые применяются государственной властью, а также значительной латентностью коррупционных правонарушений, что в свою очередь предполагает постоянную корректировку системы мер противодействия коррупции в целях поиска наиболее адекватных и эффективных из них; 5) необходимостью кумуляции сил и средств различных государственных и муниципальных органов, а также институтов гражданского общества для достижения тех целей и задач, которые закреплены в международно- правовых актах и российском антикоррупционном законодательстве. При этом деятельность субъектов, организующих проведение и участвующих в осуществлении антикоррупционной политики, слабо поддается координации и целенаправленному регулированию, а достигаемые ими результаты - соответствующей систематизации и учету41 Кроме того, оценка эффективности антикоррупционных мероприятий позволяет сформировать более полное представление о состоянии и уровне коррупции в масштабах государства и общества, а также в отдельных отраслях и сферах государственного управления, в деятельности конкретных государственных, муниципальных и общественных институтов. К сожалению, развитие правореализационного механизма противодействия коррупции движется по традиционной для России "колее": разработка планово-программных документов, определение ответственных за их реализацию органов и должностных лиц, периодическое заслушивание отчетов о принятых мерах, составление отчетов с требуемыми показателями. Во главу угла при оценке результативности деятельности органов публичной власти ставятся количество принятых нормативных правовых актов по вопросам противодействия коррупции, количество проведенных проверок, экспертиз, выявленных коррупциогенных факторов, возбужденных дел по фактам коррупционных правонарушений и т.п. При таком подходе возникают следующие риски обоснованности оценок проводимой антикоррупционной политики: - показатели (критерии) эффективности формируются самим реализующим антикоррупционные мероприятия субъектом (органом, должностным лицом), который самостоятельно оценивает возможности их достижения, выявления и представления; - показатели эффективности проведения антикоррупционной политики "смешиваются" с иными показателями деятельности государственных и муниципальных органов, напрямую не влияющими на результативность проведенных антикоррупционных мероприятий (например, количество проведенных заседаний комиссии по служебному поведению и урегулированию конфликта интересов); - к показателям эффективности относятся показатели, не связанные непосредственно с деятельностью государственных и муниципальных органов и их должностных лиц по противодействию коррупции, а зависящие от иных факторов и обстоятельств (например, количество рассмотренных обращений граждан); - показатели и критерии эффективности проведенных мероприятий подменяются количественными показателями, т.е. интенсивность антикоррупционного воздействия оценивается независимо от полученных результатов; - показатели и критерии эффективности не являются результатом независимой экспертной оценки, осуществляемой в том числе институтами гражданского общества; - выявление и представление показателей и критериев эффективности антикоррупционных мероприятий подменяет собой их экспертную оценку, требующую значительных организационных, временных, кадровых и финансовых затрат, в то время как именно экспертная оценка полученных результатов должна выступать основным средством определения эффективности антикоррупционной политики; - показатели и критерии эффективности не дифференцируются в зависимости от особенностей деятельности определенных государственных и муниципальных органов, сфер и отраслей государственного управления, коррупционных рисков, возникающих при исполнении отдельных государственных (муниципальных) функций и полномочий, региональной специфики коррупционных проявлений. Имеет место унифицированный подход к антикоррупционной политике федеральных, региональных и муниципальных органов власти, предполагающий типовые программы и планы противодействия коррупции, типовые отчеты об их исполнении и т.п. По мнению профессора Россинской Е.Р.42, методологической основой при антикоррупционной экспертизе должны быть также специальные методики - это не только юридические знания в различных отраслях и подотраслях права, но иные естественнонаучные, технические и гуманитарные знания, поскольку коррупциогенные факторы должны выявляться и экспертизы производиться и в отношении не только нормативных правовых, но и нормативно-технических актов, включающих серьезную естественно-техническую составляющую, например связанных с пожарной безопасностью, дорожным движением, экологией и пр. В соответствии с Федеральным законом от 27.12.2002 N 184 -ФЗ "О техническом регулировании"43 федеральными законами принимаются технические регламенты, которые также должны быть исследованы с использованием антикоррупционной экспертизы. Среди гуманитарных специальных знаний особо следует выделить лингвистические знания, поскольку одним из коррупциогенных факторов является наличие юридико-лингвистической неопределенности, возможности различных толкований, неоднозначности терминологии, оценочных суждений. Наглядным примером отсутствия единства терминологического аппарата в нормативных актах являются различные наименования факторов, указывающих на коррупциогенность: "коррупциогенные" в Федеральном законе и "коррупционные" в Методике, утвержденной Постановлением Правительства РФ. Надо отметить, что, антикоррупционная экспертиза, пока производится юристами, не имеющими, как правило, экспертной подготовки. Более того, согласно приказа Министерства юстиции РФ от 31.03.2009 N 92 "Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность"44 для получения аккредитации юридическое лицо представляет в Минюст России: заявление об аккредитации; заверенную копию свидетельства о государственной регистрации юридического лица; подписанный руководителем организации список сотрудников организации, отвечающих требованиям к аккредитации физического лица; заверенные копии документов государственного образца о высшем профессиональном образовании указанных сотрудников организации; заверенные копии трудовых книжек указанных сотрудников организации; заверенные копии документов, удостоверяющих личности указанных сотрудников организации. Физическое лицо предоставляет такие же документы. То есть достаточно иметь высшее образование, работать в данной сфере и ты - уже эксперт. Практика показывает, что, когда экспертизы на коррупционность нормативных актов производятся подобным образом, успех достигается далеко не всегда и допускается довольно много ошибок. Причина здесь зачастую не в некомпетентности юристов, не в том, что они не воспользовались какой-то справочной литературой. Она в том, что для ответов на возникающие вопросы недостаточно найти нужный нормативный акт и изучить его, но во многих случаях необходимо провести исследование, основанное на специальных знаниях, т.е. воспользоваться подходами, разработанными в общей теории экспертизы, владеть технологиями экспертного исследования, обладать специфической экспертной подготовкой, экспертным мышлением. Причем, для разрешения вопросов экспертизы необходимо применить целый ряд частно-научных методов, таких, как, например, моделирование, логико-семантические и логико-структурные методы анализа, структурно-функциональный анализ, метод сравнительно-правового анализа, конкретно-социологические методы, ситуационный анализ, метод экспертного прогнозирования, метод экспертных оценок и др. Очевидно, что юристы без специальной подготовки не могут владеть этими методами в полном объеме. Профессор Россинская Е.Р., выделяет, что объектом антикоррупционной экспертизы в общем понимании являются материальные объекты, содержащие информацию, необходимую для решения экспертной задачи45. В Федеральном законе "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"46 (далее - Закон об антикоррупционной экспертизе) речь идет об экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Предмет антикоррупционной экспертизы. Надо отметить, что законодательно, понятие «коррупция» отсутствовало на протяжении длительного периода времени в России. Как мы отмечали, ратификация конвенции ООН против коррупции47 в 2006 году, послужило основанием принятия Федерального Закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции". Указанный Закон закрепил основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы ее предупреждения и борьбы с ней, а также механизм минимизации и ликвидации последствий коррупционных правонарушений. В соответствии с п. 1 ст. 1 названного Закона48 под коррупцией понимается: - злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; - совершение вышеназванных деяний от имени или в интересах юридического лица. Исследуя Федеральный Закон, мы находим, что одной из приоритетных задач в противодействии коррупции, законодатель выделяет антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Поэтому, при определении предмета антикоррупционной экспертизы необходимо определять критерии самой экспертизы. Базовым критерием антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее Объект) является - выявление угрозы государству, обществу, бизнесу, имеются ли в Объекте исследования так называемые «механизмы и серые технологии» для возможного совершения коррупционного деяния государственным служащим или лицами, наделенными управленческими функциями в коммерческой организации. Поэтому выявление коррупциогенных факторов и рисков в экспертизе Объекта - представляет предмет антикоррупционной экспертизы. В соответствии с п. 2 ст. 149 указанного выше Федерального закона деятельность по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции, осуществляется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий. В ст. 6 данного Закона50 определены такие меры по профилактике коррупции, как: - установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области; - устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности. Полагаем, что решение данных вопросов также возможно в рамках проведения антикоррупционной экспертизы. Считаем, что если речь идет об установлении в процессе проведения данной экспертизы антикоррупционных факторов, то следует исходить из установленного Федеральным законом "О противодействии коррупции" перечня преступлений, подпадающих под определение "коррупция". Таким образом, предметом исследования антикоррупционной экспертизы могут являться фактические данные, представляющие наличие или отсутствие в нормативно-правовом акте или проекте нормативно- правового акта коррупционных факторов и возможность их последующего устранения. Как мы отмечали, предмет определен Федеральным законом об антикоррупционной экспертизе. Субъектом исследования антикоррупционной экспертизы, как правило, является компетентное лицо, проводящим исследование непосредственно, - в соответствии с положениями ст. 3 Федерального Закона51 признаны прокуратура РФ, федеральный орган исполнительной власти в области юстиции, органы, организации, их должностные лица. В этой же статье сделана попытка разграничить компетенцию указанных субъектов при проведении антикоррупционной экспертизы. Приказом Министерства юстиции N 92 было утверждено Положение об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность52, определяющее порядок получения аккредитации, отказа в аккредитации и ее аннулирования. Анализ указанного Положения позволяет отметить упрощенный порядок получения свидетельства об аккредитации в качестве независимого эксперта, однако необходимо разработать определенные критерии, включающие образование, личный опыт, моральные качества лица, претендующего на получение свидетельства. Интересную мысль высказывает О.В. Селезнева, предлагая ввести спецкурс "Правовая экспертиза" в учреждениях высшего и среднего профессионального образования по всем юридическим и по большинству экономических специальностей53. В Уральском государственном юридическом университете, указанный специальный курс успешно реализуется. Субъекты проведения антикоррупционной экспертизы. На основании ст. 3 ФЗ об антикоррупционной экспертизе правом проведения такой экспертизы согласно Методике, определенной Правительством Российской Федерации, наделены: - органы прокуратуры РФ в установленном Генеральной прокуратурой РФ порядке; - федеральные органы исполнительной власти; - органы, организации, их должностные лица в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Спорным остаётся вопрос о привлечении к антикоррупционной экспертизе независимых экспертов. Статья 5 Федерального Закона54 лишь декларирует возможность проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) институтами гражданского общества и гражданами в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств. Таким образом, мы видим, что согласно п. 3 Правил проведения экспертизы нормативных правовых актов и иных документов55 в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции56, указанная выше экспертиза проводится аккредитованными Минюстом России юридическими лицами и физическими лицами в инициативном порядке за счет собственных средств Принятие Постановления Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (вместе с "Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", "Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". Позволяет использовать правовые подходы к методике проведения антикоррупционной экспертизы. Однако в учебной литературе существуют мнения правоведов, о несовершенстве вышеназванной методике. 1. Действие Методики распространяется исключительно на проекты нормативно-правовых актов, нет ни одного упоминания действующих в настоящее время законов. 2. Структура Методики включает общие положения, основные правила проведения экспертизы на коррупциогенность. К таковым относятся: а) упоминание о том, что такое эффективность проведения экспертизы, при этом не раскрываются элементы этой эффективности: системность, достоверность и проверяемость результатов экспертизы; б) краткое изложение содержания экспертного заключения; в) коррупционные факторы. И никаких способов проведения исследования, принципов и правил ее производства. Данный вывод делает Н.И. Брылев57, указывая, что данная Методика не является системной, а достоверность и проверяемость в оценке предполагают субъективную оценку эксперта, что само по себе коррупционно не защищено. 3. В Законе об антикоррупционной экспертизе звучит термин "коррупциогенные факторы", в Методике же присутствует термин "коррупционные факторы". Чем обусловлено подобное расхождение, по мысли законодателя это тождественные термины? Термины, несмотря на схожесть, являются различными: "коррупционный фактор" - источник, причина преступного использования предоставленных полномочий, а "коррупциогенность" - свойство предмета, позволяющее утверждать, что данный предмет включает в себя один или несколько коррупционных элементов, которые могут впоследствии при определенных обстоятельствах проявиться в качестве коррупционных, поэтому наиболее приемлемым следует признать термин "коррупционные факторы", а коррупциогенность можно определить как потенциальную возможность совершения коррупционных деяний (действий/бездействия). Таким образом, можно отметить, что на федеральном уровне нет общей методики, устанавливающей систему научно обоснованных методов, приемов и (при необходимости использования) технических средств. Несколько иначе складывается ситуация на уровне федеральных органов государственной власти, многие из которых во исполнение требований Закона об антикоррупционной экспертизе приняли приказы, утверждающие правила проведения антикоррупционной экспертизы соответственно в конкретном ведомстве. Среди таковых можно назвать Приказ Министра обороны РФ от 19 декабря 2011 г. N 2610 "О Порядке проведения в Министерстве обороны Российской Федерации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) Министерства обороны Российской Федерации"58. Практически во всех субъектах Федерации также принят ряд нормативных актов, устанавливающих Правила проведения антикоррупционной экспертизы, так, например, Указ Губернатора Свердловской области от 26.10.2010 № 944-УГ "Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы указов Губернатора Свердловской области и проектов указов Губернатора Свердловской области", Постановление Правительства Свердловской области от 03.11.2010 № 1605-ПП "Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы постановлений Правительства Свердловской области и проектов постановлений Правительства Свердловской области", конкретизируют с учетом регионального законодательства проведение антикоррупционной экспертизы. Надо отметить, что и в ведомственных приказах федерального уровня, в субъектах РФ имеются расхождения с Методикой проведения экспертного исследования. Можно обозначить общие положения, включенные в эти акты: 1) правила производства антикоррупционной экспертизы распространяются только на акты конкретных ведомств; 2) экспертиза проводится на основании Методики, утвержденной Правительством РФ; 3) исследование проводится, как правило, сотрудниками юридического отдела, службы, комитета самого ведомства, в актах субъектов Федерации в числе субъектов указывается, например, отдел законодательства; 4) антикоррупционная экспертиза проводится в рамках правовой экспертизы; 5) срок экспертизы, как правило, составляет 10 дней с возможным продлением на 10 дней. Известно, что результатом экспертного исследования всегда является заключение эксперта. В Законе об антикоррупционной экспертизе указывается, наряду с заключением эксперта, требование прокурора. Какова природа этого документа, остается неясным. Заключение эксперта практически во всех правилах проведения антикоррупционной экспертизы, принятых ведомствами и органами, имеет рекомендательный характер. Судя по названию документа, исходящего от прокуратуры, необходимо признать, что он обязателен к исполнению. Таким образом, можно отметить, что направление, которое воспринято нашим законодателем, несомненно, заслуживает одобрения, однако, если уж оно касается законодательного процесса появления нормативно-правового акта, содержания самого акта, стоит внимательно отнестись к введению нового вида экспертизы, разработав в мельчайших подробностях все нюансы, сопровождающие этот процесс и результат этой разработки, - оформлять на уровне федерального закона, например, о правовой экспертизе нормативно- правовых актов, видом которой является и антикоррупционная экспертиза. Объект антикоррупционной экспертизы. Объектами антикоррупционной экспертизы в соответствии со смыслом действующего российского федерального и регионального антикоррупционного законодательства являются нормативные правовые акты и проекты нормативных правовых актов, подготовленные органами государственной власти, учреждениями и организациями различного уровня и ведомственной принадлежности, их должностными лицами и органами местного самоуправления. В соответствии с Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11.11.1996 N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации" и другими правовыми актами нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение59. Антикоррупционную экспертизу действующих федеральных конституционных законов и федеральных законов обязана проводить специальная Комиссия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по законодательному обеспечению противодействия коррупции60. В соответствии с Федеральным законом от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" в качестве объекта антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов могут выступать исключительно федеральные, региональные и муниципальные подзаконные нормативные правовые акты, а также региональное законодательство. Необходимо отметить, что действующие подзаконные нормативные правовые акты, принимаемые в России, именуются по-разному. В Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации - это постановления, носящие нормативно-правовой характер, например нормативные правовые акты, регулирующие особенности ее законотворческой деятельности. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации издает постановления и инструкции нормативно-правового характера, регулирующие его законотворческую деятельность и иные вопросы. Президент Российской Федерации в соответствии со ст. 90 Конституции России издает нормативные правовые акты в форме указов. Правительство Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 115 Конституции России издает нормативно-правовые постановления. Федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации в пределах своей компетенции издают нормативно-правовые постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения. В число подлежащих антикоррупционной экспертизе входят и нормативные правовые акты, издаваемые Центральным банком России, Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, Счетной палатой России, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования, Пенсионным фондом Российской Федерации, Фондом социального страхования Российской Федерации в пределах их компетенции. Центральный банк РФ в пределах своей компетенции издает приказы, указания, положения, инструкции нормативно-правового характера. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации издает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты - инструкции, распоряжения Председателя и др. Счетная палата Российской Федерации регулирует в пределах своей компетенции правовые отношения, используя один вид нормативных правовых актов - приказ. Федеральный фонд обязательного медицинского страхования для правового регулирования правоотношений издает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты - приказы. Пенсионный фонд Российской Федерации издает нормативно-правовые постановления и распоряжения. Фонд социального страхования Российской Федерации издает нормативные правовые акты в виде приказов, распоряжений и инструкций. При этом нормативные правовые акты Фонда социального страхования Российской Федерации, Пенсионного фонда Российской Федерации и Федерального фонда обязательного медицинского страхования подлежат обязательной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации. Под проектом нормативного правового акта следует понимать первоначальный вариант нормативного правового акта, официально и в установленном порядке внесенного компетентным на то субъектом правотворчества в целях его предварительного обсуждения, уточнения, проведения экспертной оценки либо изменения до принятия по нему окончательного решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или их должностными лицами. Проекты нормативных правовых актов должны соответствовать правилам их подготовки, утвержденным компетентными на то органами и/или должностными лицами. На федеральном уровне такие правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти утверждаются Правительством Российской Федерации, самими министерствами, ведомствами и федеральными службами. На уровне субъектов Российской Федерации - региональными законами либо иными нормативными правовыми актами. На уровне муниципальных образований - решениями компетентных на то органов или должностных лиц. Отечественные законодатели федерального и регионального уровня прямо указали, какие проекты нормативных правовых актов подлежат обязательной антикоррупционной экспертизе: - проекты федеральных законов, проекты указов Президента Российской Федерации и проекты постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями; - проекты концепций на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов; нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер; - проекты уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований; - проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Кроме указанных, по инициативе разработчиков нормативных правовых актов или по инициативе независимых экспертов антикоррупционной экспертизе могут быть подвергнуты и иные объекты. Анализ действующего российского законодательства и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих организационно-правовые аспекты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, позволяет сделать вывод о том, что объектом антикоррупционной экспертизы являются практически все нормативные акты за исключением нормативного правового акта высшей юридической силы - Конституции Российской Федерации, а также международных нормативных правовых актов61. Развитие регионального законодательства, посвященного вопросам проведения антикоррупционной экспертизы (далее - АКЭ), является одним из важных направлений реформирования правовой базы субъектов РФ. Изучение порядка проведения АКЭ в субъектах РФ позволило выявить следующие тенденции по определению перечня правовых актов, в отношении которых проводится АКЭ (объект АКЭ), и субъектов, уполномоченных на проведение АКЭ. Проекты законов подвергаются обязательной АКЭ во всех регионах Российской федерации. Как мы видим, принцип обязательности АКЭ проектов правовых актов соблюдается. Чаще встречается ситуация, когда АКЭ является обязательной только по определенным направлениям правового регулирования. Например, в Республике Бурятия - в отношении нормативных правовых актов Республики Бурятия, затрагивающих права и свободы граждан в сфере образования и здравоохранения; в Амурской области - в отношении нормативных правовых актов и их проектов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер. Во всех субъектах РФ в качестве объекта АКЭ в первую очередь указываются нормативные правовые акты и их проекты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер. В некоторых регионах предусмотрена АКЭ не только нормативных правовых актов, но и договоров, соглашений, заключаемых от имени субъекта Федерации. Похожие положения есть в законодательстве Тамбовской62 <1> и Курганской областей. Как показало исследование, в законодательстве субъектов РФ, посвященном АКЭ проектов правовых актов, содержится довольно много правовых пробелов. Так, в ст. 16 Закона г. Москвы "О правовых актах города Москвы"63 сказано, что антикоррупционной экспертизе подлежат: 1) проекты законов г. Москвы; 2) проекты постановлений Московской городской Думы, предусматривающие внесение проектов федеральных законов на рассмотрение Государственной Думы РФ в порядке законодательной инициативы; 3) поправки к проектам законов г. Москвы, а также к проектам постановлений Московской городской Думы, указанным в пункте 2 вышеупомянутой статьи. Получается, что остальные проекты постановлений Московской городской Думы (не связанные с проектами федеральных законов) не подлежат антикоррупционной экспертизе. Это явный правовой пробел. В абсолютном большинстве регионов определен специальный орган, ответственный за проведение антикоррупционной экспертизы. Как правило, АКЭ проектов нормативных правовых актов субъектов РФ проводит специальный орган исполнительной власти. Нередко в регионах РФ АКЭ осуществляют несколько субъектов: Республика Бурятия (Комиссия Народного Хурала по противодействию коррупции; Государственно-правовой комитет Администрации Президента и Правительства Республики Бурятия, исполнительные органы государственной власти); Магаданская область (Правовое управление аппарата Администрации Магаданской области; Государственно-правовое управление Аппарата областной Думы; юридические службы органов исполнительной власти Магаданской области) и др. В ряде регионов предусмотрена возможность привлечения экспертов к проведению антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов на договорной основе. В Саратовской области отдел по противодействию коррупции при Правительстве Саратовской области для проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов Саратовской области на договорной основе привлекает Торгово- промышленную палату Саратовской области. Анализ прав и обязанностей специальных органов субъектов РФ, уполномоченных на проведение АКЭ проектов нормативных правовых актов, показал, что в данной области правового регулирования имеются определенные проблемы, связанные с соблюдением принципа разделения властей. В законах некоторых субъектов РФ на законодательном уровне установлено, что АКЭ всех нормативных правовых актов и их проектов (в том числе законов) проводится уполномоченным исполнительным органом государственной власти. Так, например, согласно законодательству Санкт- Петербурга, Законодательному Собранию Санкт-Петербурга предоставлено право, принять решение о проведении АКЭ проектов законов Санкт- Петербурга и законов Санкт-Петербурга у уполномоченного Правительством Санкт-Петербурга исполнительного органа государственной власти Санкт- Петербурга (ст. 7 Закона Санкт-Петербурга "О дополнительных мерах по противодействию коррупции в Санкт-Петербурге"64 <1>). В такой ситуации неясен механизм и правовые последствия применения на практике данных полномочий в соответствии с принципом разделения властей. Представляется, что АКЭ проектов законов и постановлений, подготовленных органом законодательной власти субъекта РФ, должен проводить орган законодательной власти или какой-то специальный межведомственный орган с участием представителей законодательной власти региона, а экспертизу проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти должен проводить орган исполнительной власти либо также специальный межведомственный орган. Подобная схема распределения полномочий представлена в законодательстве г. Москвы: - АКЭ проектов законов и постановлений Московской городской Думы проводит уполномоченное структурное подразделение Аппарата Московской городской Думы65. - АКЭ проектов нормативных правовых актов, принимаемых органами исполнительной власти г. Москвы, проводит Правовое управление Правительства Москвы и непосредственно сами разработчики проектов актов Наилучший вариант выбора субъекта проведения АКЭ, на наш взгляд, установлен в законодательстве Ленинградской области, где АКЭ проектов правовых актов проводится по решению Комиссии по предупреждению и противодействию коррупции в Ленинградской области (постоянно действующего межведомственного совещательного органа). Непосредственно экспертизу проводит Экспертный комитет Комиссии по предупреждению и противодействию коррупции в Ленинградской области. В состав экспертного комитета не могут входить члены Комиссии, руководители федеральных органов государственной власти и их территориальных органов, органов государственной власти Ленинградской области, иных государственных органов, органов местного самоуправления, государственных учреждений и унитарных предприятий Ленинградской области. Экспертный комитет более чем наполовину должен состоять из независимых экспертов - представителей научных и образовательных учреждений, средств массовой информации, общественных организаций (кроме политических партий) и иных негосударственных некоммерческих организаций66 <1>. Данные положения законодательства Ленинградской области повышают независимость и беспристрастность органа, проводящего антикоррупционную экспертизу. Таким образом, во всех субъектах РФ соблюдается принцип обязательной АКЭ всех проектов нормативных правовых актов региона, однако субъекты, уполномоченные на проведение АКЭ, обладают различными полномочиями. Представляется, что в ближайшее время законодательство всех субъектов РФ должно быть приведено в соответствие с федеральным законодательством, после чего оно приобретет унифицированный характер. Задания на самостоятельную подготовку:м1.Субъекты, осуществляющие официальную антикоррупционную экспертизу в соответствии с законодательством РФ. 2. Институты гражданского общества и граждане (независимые эксперты), их роль в проведении антикоррупционной экспертизы. 3. Виды антикоррупционной экспертизы (по объекту, по субъекту, по участию, по уровню). 4. Правовые основы организации антикоррупционной экспертизы на местном уровне. 5. Как реализуется антикоррупционная политика в России и в зарубежных странах? 6. Каков механизм взаимодействия правоохранительных, госу- дарственных и муниципальных органов с общественными и парла- ментскими комиссиями по вопросам противодействии коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества. 7. В чем сущность антикоррупционных стандартов? Каковы осо- бенности механизма контроля и надзора за решением вопросов, со- держащихся в обращениях граждан и юридических лиц по вопросам коррупции? 8. Какие показатели оценки эффективности деятельности под- разделений кадровых служб и органов прокуратуры по профилактике коррупционных и иных правонарушений вам известны? 1 2 |