вапроллдлорпа. 8.05.2023Лабунский М.С. ВКР - Гос пенсии. Дипломная работа государственные пенсии, порядок финансирования, виды, круг лиц, имеющих право на государственные пенсии
 Скачать 134.81 Kb.
|
|
Глава 3. Проблемы назначения государственных пенсий и пути их решения 3.1 Проблемы при назначении государственных пенсий на примере Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации Российское пенсионное законодательство подвергается существенным изменениям в течение более чем 30 лет начиная с 1990 г. В текущем году также принят ряд значимых актов в этой сфере: в частности, принят федеральный закон, предусматривающий объединение Пенсионного фонда России и Фонда социального страхования и создание с 1 января 2023 г. Фонда пенсионного и социального страхования РФ (Социального фонда). Несмотря на активность законодателя в сфере пенсионного обеспечения, сохраняется ряд существенных теоретических недоработок, принципиальных изъянов, мешающих нормальному функционированию пенсионной системы. Недостатки юридической техники оказывают влияние и в практической сфере, создавая препятствия для осуществления гражданами своих пенсионных прав. Объем научной статьи не позволяет представить исчерпывающий анализ указанных проблем, в связи с чем нами будут отмечены лишь отдельные, наиболее важные аспекты25. Во-первых, следует указать на непоследовательность пенсионных реформ, осуществлявшихся в последние десятилетия. Определения стажа как такового в отечественном пенсионном законодательстве нет, но в ряде нормативных актов имеются определения трудового стажа. В частности, согласно ст. 2 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» от 15 декабря 2001 г. «трудовой стаж – учитываемая при определении права на отдельные виды пенсий по государственному пенсионному обеспечению суммарная продолжительность периодов работы и иной деятельности, которые засчитываются в страховой стаж для получения пенсии, предусмотренной Федеральным законом от 28 декабря 2013 года № 400-ФЗ "О страховых пенсиях"». Данное определение не выдерживает никакой критики, поскольку содержит в себе отсылку к другому понятию («страховой стаж») и к другому закону. Трудовой стаж, как уже отмечалось нами, подразделяется на общий и специальный. Упоминание об общем трудовом стаже имеется в ст. 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», где перечисляются периоды, включаемые в этот стаж. Однако, поскольку данная статья предоставляет гражданину возможность выбора одного из вариантов подсчета стажа, содержащиеся в ней п. 3 и 4 указывают разные перечни периодов, включаемых в стаж (и разные формулы определения расчетного размера пенсии) – а, следовательно, одна статья закона содержит два разных определения одного и того же понятия. Фактически здесь под общим трудовым стажем понимается суммарная продолжительность принимаемых законодателем во внимание для оценки пенсионных прав трудящихся периодов работы и иной общественно значимой деятельности, имевшей место до 1 января 2002 г. Указанная дата взята за основу потому, что именно с этого дня в силу очередной реформы для получения большинства пенсий гражданам стал требоваться страховой, а не трудовой стаж. В то же время военнослужащим и приравненным к ним лицам для приобретения права на пенсию за выслугу лет в ряде случаев по-прежнему требуется общий трудовой стаж. Однако его трактовка, представленная в ст. 13 Закона РФ от 12 февраля 1993 г., весьма отличается от содержащейся в ст. 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». Согласно ст. 13 Закона РФ 1993 г. в общий трудовой стаж включаются: «а) трудовой стаж, исчисляемый и подтверждаемый в порядке, который был установлен для назначения и перерасчета государственных пенсий до дня вступления в силу Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации"; б) страховой стаж, исчисляемый и подтверждаемый в порядке, который установлен для назначения и перерасчета трудовых пенсий Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" до дня вступления в силу Федерального закона "О страховых пенсиях"; в) страховой стаж, исчисляемый и подтверждаемый в порядке, который установлен для назначения и перерасчета страховых пенсий Федеральным законом "О страховых пенсиях"». Как видим, указанная норма в общий трудовой стаж включает и трудовой, и страховой стаж. Трудно назвать такое регулирование грамотным и юридически обоснованным; оно вызывает сложности у правоприменителя и является непонятным для обычного гражданина. Часть 8 ст. 13 Федерального закона № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» содержит положение о том, что периоды работы (иной деятельности), осуществлявшейся до 2015 г., по желанию пенсионера могут подсчитываться и включаться в страховой стаж в соответствии с нормами законодательства, действовавшего до вступления в силу названного закона № 400, если они по этому законодательству подлежали включению в трудовой стаж. При этом возможно и льготное исчисление стажа, если таковое допускалось нормами права, действовавшими в момент осуществления работы. В частности, для лиц, трудившихся в период с 1990 по 2002 г., могут применяться правила подсчета стажа, установленные Законом РФ «О государственных пенсиях в Российской Федерации» 1990 г. и соответствующими подзаконными актами. Например, в деле № 2-3117/2021, рассмотренном Ленинским районным судом г. Пензы 23 декабря 2021 г., затрагивался вопрос о назначении пенсии по старости с учетом работы истицы по договору подряда, осуществлявшейся с 1992 по 1993 г. В соответствии со ст. 89 названного Закона РФ в общий трудовой стаж могут включаться не только периоды работы в качестве рабочего, служащего, члена колхоза и т.п., но и время «иной работы, на которой работник, не будучи рабочим или служащим, подлежал государственному социальному страхованию». Процедурные вопросы включения в стаж периодов работы по договору подряда урегулированы таким подзаконным актом, как Письмо Министерства социальной защиты РФ от 1992 г. В соответствии с ним включение указанных периодов работы в общий трудовой стаж осуществляется на основании представления следующих документов: во-первых, справки от работодателя, содержащей сведения об уплате за гражданина страховых взносов, и, во-вторых, собственно договоров подряда или поручения, на которых должна иметься отметка работодателя об исполнении соответствующего договора. Следовательно, можно сделать вывод о том, что при решении вопроса о включении в общий трудовой стаж работы по договору подряда значимым является не только факт этой работы, но и факт уплаты работодателем страховых взносов, т.е., по сути, в данном случае речь идет о страховом стаже, хотя в законодательстве эти периоды именуются общим трудовым стажем. Со специальным трудовым стажем тоже все непросто. Правовая доктрина рассматривает его как разновидность трудового стажа (наряду с общим) и понимает под ним суммарную продолжительность периодов работы в определенной должности, профессии или в определенных условиях – например, в условиях Крайнего Севера26. Однако российское пенсионное законодательство категории «специальный трудовой стаж» не содержит. В то же время в законодательстве упоминаются понятия, выступающие разновидностями специального трудового стажа: «стаж государственной гражданской службы», «стаж на соответствующих видах работ», «выслуга лет» и т.п. В частности, согласно ст. 2 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» стаж государственной гражданской службы представляет собой «суммарную продолжительность периодов осуществления государственной службы и иной деятельности на день увольнения с федеральной государственной гражданской службы, учитываемую при определении права на пенсию федеральных государственных гражданских служащих и при исчислении размера этой пенсии». Если мы обратимся к понятию страхового стажа, раскрываемому в ст. 3 Федерального закона «О страховых пенсиях», то увидим, что оно также является чрезвычайно неопределенным («каучуковым»): «страховой стаж – учитываемая при определении права на страховую пенсию и ее размера суммарная продолжительность периодов работы и (или) иной деятельности, за которые начислялись и уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации, а также иных периодов, засчитываемых в страховой стаж». Использование в нормативном акте таких слов, как «иная деятельность» и «иные периоды», делает определение непонятным для гражданина, а также создает проблемы в правоприменении. И если «иные периоды» раскрываются в ст. 12 Федерального закона № 400, то «иная деятельность» так и остается неопределенной. Отметим, что понятие страхового стажа следует толковать более широко с учетом позиции высших российских судов – Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, в свое время выступивших в защиту тех граждан, которые добросовестно трудились, но за которых работодатель не осуществлял страховых взносов или осуществлял их не в полном объеме. Действительно, формулировка понятия «страховой стаж», содержавшаяся в Федеральном законе «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», требовала, чтобы периоды деятельности, в течение которых гражданин работал, но взносы за него не выплачивались по вине работодателя, не включались в страховой стаж работника. Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 10 июля 2007 г. № 9-П2 признал неконституционными положения, позволяющие не включать такие периоды в страховой стаж. При этом Конституционный Суд указал, что право застрахованных лиц, работавших по трудовому договору, на получение трудовой пенсии с учетом предшествовавшей ее назначению (перерасчету) трудовой деятельности при неуплате или ненадлежащей уплате их страхователями (работодателями) страховых взносов в Пенсионный фонд РФ должно обеспечиваться государством в порядке исполнения за страхователя обязанности по перечислению Пенсионному фонду РФ необходимых средств в пользу тех застрахованных лиц, которым назначается трудовая пенсия (производится ее перерасчет), за счет средств федерального бюджета27. Сходная точка зрения изложена Пленумом Верховного Суда РФ в п. 9 Постановления от 11 декабря 2012 г. № 303. В частности, Пленум указал, что невыполнение работодателем обязанности по уплате страховых взносов не может служить основанием для того, чтобы не включать периоды работы, за которые не были уплачены страховые взносы, в страховой стаж, учитываемый при определении права на пенсию. Следует согласиться с высказываемым в научной литературе мнением о том, что «постановления Пленума Верховного Суда РФ содержат ответы на наиболее часто возникающие затруднения при принятии решений судами общей юрисдикции и направлены на стабилизацию правоприменительной практики». Рассмотренные нами позиции высших судов свидетельствуют о том, что в ряде случаев возможно включение тех периодов работы гражданина, подлежащего обязательному социальному страхованию, за которые страховые взносы не поступали в Пенсионный фонд по вине работодателя, в страховой стаж. Иначе говоря, те периоды, которые мы определяем в качестве трудового стажа, могут быть включены в страховой стаж. Изложенное позволяет нам сделать вывод о том, что понятия «трудовой стаж» и «страховой стаж» очень тесно переплетаются как в пенсионном законодательстве, так и в области правоприменения. Они не разграничены и зачастую одно из них подменяется другим. Разрешать противоречия в каждом конкретном случае приходится суду. Выходом из сложившейся ситуации может быть лишь создание единого кодифицированного акта в области пенсионного обеспечения (или более широко – в области социального обеспечения, о необходимости чего уже не одно десятилетие говорят ученые и эксперты). Определение страховой пенсии содержит указание на основные признаки этой социальной выплаты – ежемесячная, денежная, назначаемая в соответствии с нормами закона; ее цели – компенсация застрахованным лицам утраченного заработка и иных выплат (что ставит под вопрос выплату пенсий работающим пенсионерам). Отсутствует единый подход к классификации пенсий. Доктрина традиционно выделяет пенсии по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет и социальные пенсии. Современный российский законодатель, предпочитает классифицировать пенсии по источнику их финансирования. Исходя из этого критерия, он устанавливает такие их разновидности, как страховые, пенсии по государственному обеспечению и накопительная пенсия (каждая из разновидностей регулируется сегодня отдельным законом). Внутри страховых и государственных присутствует деление на указанные ранее виды. В числе страховых пенсий следует назвать пенсии по случаю потери кормильца, по инвалидности и по старости28. В конце ноября 2019 г. ВС рассмотрел вопрос о правомерности взыскания сумм социального обеспечения, выплаченных гражданину на основании решения об установлении инвалидности, позднее признанного недействительным из-за ошибок, допущенных бюро медико-социальной экспертизы29. В декабре 2021 г. Эдуард Курнышов был признан инвалидом II группы до декабря 2022 г. На этом основании он получал социальную пенсию по инвалидности и ежемесячные выплаты в соответствии с Законом о государственном пенсионном обеспечении. Однако в мае 2021 г. Главное бюро медико-социальной экспертизы по г. Москве в рамках проверки актов бюро медико-социальных экспертиз отменило решение об установлении Эдуарду Курнышову инвалидности и признало недействительными соответствующую справку и индивидуальную программу реабилитации с 27 мая 2021 г. С 1 июня 2021 г. ПФР прекратил перечислять гражданину пенсию и ежемесячные выплаты. Позднее, в марте 2022 г., комиссия установила, что Эдуард Курнышов получил чуть более 71 тыс. руб. пенсионного обеспечения, права на которое не имел. Гражданина известили о переплате и попросили вернуть эти деньги. Поскольку гражданин не исполнил требование управления добровольно, последнее обратилось в Кузьминский районный суд г. Москвы, который удовлетворил иск в полном объеме. Первая инстанция квалифицировала социальные выплаты, полученные гражданином, как неосновательное обогащение. Районный суд пришел к выводу, что пенсия и ежемесячная денежная выплата были назначены в результате представления Эдуардом Курнышовым недействительной справки об установлении ему инвалидности. Ответчик настаивал на отсутствии его вины в переплате, однако первая инстанция решила, что этот довод не имеет правового значения. В данном споре вопрос о наличии либо об отсутствии виновных действий со стороны ответчика не влияет на его обязанность возвратить необоснованно полученные денежные средства, указал суд. Эту позицию поддержала и апелляция. Не сумев добиться рассмотрения дела первой кассацией, Эдуард Курнышов обратился в Верховный Суд, который, оценив акты нижестоящих инстанций, определил, что выводы районного суда и апелляции сделаны с существенным нарушением норм материального и процессуального права. Прежде всего судебная коллегия отметила, что признание гражданина инвалидом и установление группы инвалидности производятся учреждениями медико-социальной экспертизы в рамках регламентируемой процедуры, исходя из комплексной оценки состояния организма гражданина. При этом, подчеркнул ВС, именно такое учреждение несет ответственность как за принятое решение, так и за соблюдение предусмотренного законом порядка признания граждан инвалидами, включая проверку представления необходимых для проведения экспертизы документов30. Кроме того, решение о признании гражданина инвалидом является обязательным для исполнения органами государственной власти и местного самоуправления, а также любыми организациями, добавил Суд со ссылкой на ч. 4 ст. 8 Закона о социальной защите инвалидов. ВС согласился с тем, что, как следует из ч. 1 и 2 ст. 28 Закона о страховых пенсиях, граждане несут ответственность за достоверность документов, представляемых для установления и выплаты страховой пенсии. В случае если представление недостоверных сведений или несвоевременное их представление повлекло за собой перерасход средств на выплату страховой пенсии и фиксированную выплату по ней, виновные лица возмещают ПФР причиненный ущерб. В то же время Судебная коллегия по гражданским делам подчеркнула, что по смыслу положений п. 3 ст. 1109 Гражданского кодекса не считаются неосновательным обогащением и не подлежат возврату денежные суммы, предоставленные гражданину в качестве средств к существованию, т.е. суммы, которые предназначены для удовлетворения его необходимых потребностей, к ним относятся и пенсии. Возвращение этих сумм поставило бы гражданина в трудное материальное положение, пояснил ВС. Дополнительно Суд отметил, что закон устанавливает и исключения из этого правила: излишне выплаченные суммы необходимо вернуть, если их выплата была результатом недобросовестных действий получателя или счетной ошибки. При этом добросовестность гражданина презюмируется, а значит, бремя доказывания обратного лежит на стороне, требующей возврата излишне выплаченных денежных сумм. ВС также обратил внимание на тот факт, что нормы ГК о неосновательном обогащении и недопустимости возврата определенных денежных сумм могут применяться и за пределами гражданско-правовой сферы, в частности в рамках правоотношений, связанных с получением гражданами пенсий и других социальных выплат. Как уже было сказано выше, пенсии по государственному обеспечению имеют пять разновидностей: социальные, пенсии за выслугу лет, по инвалидности, по случаю потери кормильца и по старости. Проблема отсутствия единой трактовки понятия «пенсия» и его содержания может быть решена посредством принятия кодекса. В научной литературе, с одной стороны, обосновывается необходимость принятия единого кодифицированного акта, но с другой – высказывается мнение о том, что принятие кодекса социального обеспечения на данном этапе в России невозможно в силу огромного объема нормативного материала, подлежащего переработке, и разнородности отношений, охватываемых правом социального обеспечения (тут и медицинская помощь, и пенсии, и детские пособия) и т.п. В связи с этим в качестве возможного варианта можно было бы предложить внутриотраслевую кодификацию либо по предмету регулирования (пенсионный кодекс, кодекс медицинской помощи и др.), либо по форме социального обеспечения (кодекс социального страхования и кодекс государственного социального обеспечения). В то же время наблюдаемая в последние годы тенденция к объединению функций государственных внебюджетных фондов (например, наделение Пенсионного фонда России миссией по выплате детских пособий, материнского капитала), а также к их организационному слиянию (создание в 2023 г. Социального фонда) наводит на мысль о намерении государства унифицировать систему социального обеспечения в нашей стране, что может потребовать создания единого, хоть и громоздкого, Кодекса социального обеспечения РФ. В том или ином виде кодификация неизбежна. В связи с этим для устранения рассмотренных выше недостатков в формулировке и раскрытии содержания понятий «стаж» и «пенсия» можно предложить следующее: а) необходимо законодательно развести понятия «страховой стаж» и «трудовой стаж». Под страховым стажем следует понимать только период уплаты страховых взносов (как работодателем за работника, так и самим работником – в случае добровольного пенсионного страхования, в отношении самозанятых лиц и т.п.). Под трудовым стажем следует понимать именно период осуществления трудовой деятельности, и законодателю необходимо определиться, для каких сфер пенсионного обеспечения это должно иметь значение (например, для назначения пенсий за выслугу лет, социальных и т.п.)31. В связи с этим логично и возможно будет выделять общий трудовой стаж как период работы вообще и специальный трудовой стаж как период определенной службы (военной, гражданской) либо работы во вредных, опасных и иных неблагоприятных условиях. Также следует четко установить способы подтверждения трудового стажа – в условиях введения электронного документооборота - это не должно представлять серьезных затруднений; б) для обозначения иных социально значимых периодов деятельности (воспитание детей, нетрудоспособность, уход за инвалидом и т.п.) можно выработать особое понятие, например – «стаж социально значимой деятельности», «периоды объективной нетрудоспособности» и т.п. – и не включать их в какой-либо стаж, а добавлять к нему путем сложения. Иными словами, условием приобретения права на государственную пенсию сможет выступать наличие определенной продолжительности страхового стажа и определенной продолжительности социально значимой деятельности, либо только страхового стажа, либо только социально значимой деятельности и т.п.; в) в настоящее время условием назначения социальной пенсии иностранным гражданам и лицам без гражданства, помимо достижения установленного законом возраста, выступает наличие определенного периода проживания на территории нашей страны (не менее 15 лет)32. Таким образом, речь идет о стаже проживания (оседлости) в стране, что тоже должно получить закрепление в новом кодексе; г) необходимо выработать единый подход к определению понятия «пенсия» с учетом таких ее характеристик, как денежный и пожизненный характер, регулярность выплаты, соотносимость с прожиточным минимумом. Иные характеристики – обусловленность нетрудоспособностью получателя или наличием у него страхового, трудового стажа или стажа социально значимой деятельности – должны быть отнесены к отдельным разновидностям пенсии, каковыми могут выступать страховая пенсия, бюджетная пенсия (внутри которой могут быть выделены социальная пенсия и пенсия за выслугу лет), частная (добровольная, негосударственная) пенсия. |