Доклад электротехника. Докл.Электроэнергетика-текст1. Доклад электроэнергетика россии проблемы выбора
 Скачать 0.97 Mb.
|
|
21 тальной (на базе модели сети) экспертизы ни субъектов рынка, ни органов регулирования, что приводит к дублированию инвести- ционных проектов электросетевых объектов и расходов по ним. Необоснованно завышены расходы на поддержание излишних уровней резервов генерации (>25–30%) 1 и сетей. 1.4. Проблемы функционирования текущей модели рынка электроэнергии (мощности) Ключевым вопросом развития рынка электроэнергии (мощ- ности) является реальный уровень конкуренции на нем и потен- циал его роста. Как уже упоминалось выше, одной из важнейших задач реформ было создание конкурентного рынка в отрасли, способного обеспечить наиболее эффективное функционирова- ние электроэнергетики и ее субъектов. Следует отметить, что воз- можности построения полностью конкурентного рынка в отрасли существенно ограничиваются технологическими и техническими условиями. Рассмотрим основные аспекты на сегодняшний момент, определяющие или влияющие на уровень конкуренции в текущей модели рынка. С точки зрения потребителя, уровень конкуренции рынка электроэнергии (мощности) можно признать низким в силу сле- дующих позиций: наш рынок не обеспечивает конкуренции за потребителя, достигнутого зарубежными рынками электрической энергии, так потребитель имеет существенные ограничения при выборе / сме- не поставщика электроэнергии; выход на оптовый рынок, где более привлекательные цено- вые условия для потребителя, сопряжен для потребителя с огром- ными финансовыми и временными затратами; потребители, не являющиеся участниками оптового рын- ка, не имеют возможностей конкурентного влияния на поставщи- ков энергии и услуг, а также покупки энергии и услуг на открытых торговых площадках и др.; крайне низкий уровень конкуренции на розничных рын- ках, где не оправдались надежды на эффективность конкурентной 1 22 борьбы энергосбытовых компаний (далее — ЭСК) за потребителя, их стимулирования к внедрению механизмов снижения цен и ро- ста качества обслуживания. Следует отметить, что потенциальные возможности снижения цен за счет конкуренции на розничном рынке весьма ограничены, поскольку уровень затрат ЭСК во мно- го раз ниже затрат на генерацию и передачу электроэнергии. Текущая модель рыночная модель отрасли предусматрива- ет естественную монополию технологической инфраструктуры, в первую очередь электрических сетей. В аналогичных моделях рынка за рубежом государство за счет стимулирующих методов регулирования обеспечивает эффективное функционирование сектора и постепенное снижение электросетевой составляющей тарифа на электроэнергию для конечного потребителя, а также недискриминационный доступ к сети. Анализ развития данного сектора в российской модели показывает: несовершенство механизмов тарифного регулирования, и, как результат, неконтролируемый рост тарифов на передачу и рас- пределение электрической энергии; сложность процедур и высокая стоимость присоединения к сетям. Сроки доступа заявителей к электросетям остаются весь- ма длительными (162 дня), несмотря на значительное улучшение этого показателя в 2013 г.; сохраняется система перекрестного субсидирования («пе- рекресток» между группами потребителей к настоящему моменту «упакован» в тарифе на передачу, но механизм ее ликвидации не обозначен), это существенно искажает рыночные сигналы и сти- мулы, как в текущем состоянии, так и при выработке стратегии развития отрасли. Все это создает систему негативных сигналов для потреби- теля, варианты возможной реакции которого — сокращение по- требления, повышение энергоэффективности или развитие соб- ственной генерации. В последние два-три года промышленные и другие потребители стали активно «уходить» с рынка и ориенти- роваться на развитие локальных систем энергоснабжения (поми- мо высокой цены этому также способствует ряд других факторов: невозможность оперативного технологического присоединения к сетям, недостаточное качество электроснабжения, требования за- конодательства по защите окружающей среды, согласно которому необходимо утилизировать попутный газ и др.). Это, в свою оче- 23 редь, вызывает дополнительное снижение эффективности действу- ющего рынка вследствие относительного снижения объемов поста- вок и роста удельных издержек генерации и сетей ЕЭС России. В результате формируется своего рода институциональная ловушка: чем активнее уходят потребители от снабжения центра- лизованной электроэнергетикой, тем выше ценовая нагрузка на оставшихся покупателей, тем сильнее действуют негативные сиг- налы, заставляющие сокращать потребление или создавать соб- ственную систему электроснабжения. У распределенных энерго- систем при этом возникают резервные мощности, эффективность использования которых очевидно невысока, а более оптималь- ным вариантом была бы совместная работа с централизованной электроэнергетической системой, чтобы посредством экспортно- импортных поставок минимизировать издержки. Кроме вышесказанного следует выделить основные нере- шенные организационно-правовые проблемы на рынке электро- энергии (мощности): потребители искусственно (через правила) ограничены в праве на прямые поставки электроэнергии от источников генера- ции, расположенных в непосредственной близости, в том числе от независимой, распределенной, сохраняется понуждение к за- ключению договоров; отсутствует технологическая база и инфраструктура для прямых договоров между генерацией и потребителями; не работают саморегулирующие рыночные механизмы на уровне регионов; системный оператор принимает решения (не всегда про- зрачные для субъектов рынка), оказывающие существенное влия- ние на экономику субъектов рынка, но адекватной ответственно- сти не несет; установленная правилами рынка схема покупки электро- энергии для возмещения потерь сетями через ЭСК ГП, создает по- следним условия получения дохода, стимулируя их к росту потерь. Вследствие отсутствия конкурентной среды, невозможности для потребителей отказаться от дорогой энергии (коэффициент эластичности рынка равен нулю) происходит завышение тарифов поставщиков (экспертно — на 20–40%). Таким образом, сформированная структура торговых отноше- ний в электроэнергетике, централизовавшая систему ценообразо- 24 вания для всех электростанций страны на одной торговой площад- ке, неадекватно отражает физическую и технико-экономическую особенность функционирования систем энергообеспечения, ис- кусственно лишая конкурентоспособности ТЭЦ-генерацию и способствуя развитию затратной «котелизации» страны. Руковод- ство страны не может не видеть этих результатов, дает одно по- ручение за другим своим министерствам и ведомствам, начиная с 2012 г. Решение заморозить тарифы на несколько лет и разобрать- ся со всеми ценовыми завалами в нашей электроэнергетике про- диктовано, видимо, в числе прочего и необходимостью проанали- зировать модель рынка, которая сегодня сформирована и ввести в ее работу реально конкурентные механизмы ценообразования, давящие на цены «вниз». В сложившейся ситуации Минэнерго России и другие го- сударственные регуляторы отрасли заявляют о безотлагательной необходимости совершенствования модели рынка. В последние два года идет интенсивное обсуждение 3–4 вариантов, предусма- тривающих изменения не модели рынка в целом, а лишь отдель- ных его механизмов. До сих пор никаких решений по изменению действующей модели рынка так и не принято, так как в конечном итоге ни один из предложенных вариантов не может обеспечить перехода к реальной конкуренции. При выборе путей коррек- тировки действующей модели оптового рынка электроэнергии (мощности) или формирования новой модели представляется, что механизмы рыночного ценообразования необходимо выстраивать в первую очередь исходя из интересов потребителя. 1.5. Проблемы инвестирования и регулирования в рамках текущей модели Одной из ключевых задач перехода к рынку в энергетике было создание условий для привлечения инвестиций. Следует от- метить наличие целого ряда противоречивых результатов в этой области. Созданные в ходе реформы 2003–2008 гг. генерирующие компании, где доминировал частный капитал, получили обяза- тельства по строительству новых мощностей в соответствии с до- говорами на поставку мощности (ДПМ), по которым инвесторам было гарантировано возмещение стоимости инвестиций на рынке 25 мощности в течение десяти лет. Контролируемые государством ОАО «Русгидро», ОАО «ИнтерРАО», Концерн «РосАтом» также получили плановые задания на строительство новых мощностей, которые также гарантировано должны оплачиваться потребителя- ми на рынке мощности. Таким образом, в отрасли в 2010–2013 гг. произошел инвестиционный бум, который в значительной степе- ни реализовался с применением нерыночных механизмов, обе- спечивающих приемлемую доходность инвесторам. Отсутствуют долгосрочные рыночные сигналы и инструмен- ты для развития электроэнергетики. Кроме нерыночного меха- низма договоров на поставку мощности (далее — ДПМ), крупным генерирующим компаниям очень сложно привлечь инвестиции за счет других механизмов. Следствием введения механизма ДПМ стало сдерживание инвестиционной привлекательности дей- ствующей генерации (вне ДПМ). Данный механизм гарантирует результат, но при высоких затратах и при условии, что все риски (финансовые, ошибок в размещении объектов и их избыточно- сти) ложатся на потребителей. При значительно более низкой, чем в странах ЕС, стоимости энергоносителей для российских тепловых станций (в частности, цена природного газа 1 в России все еще на 34,7% ниже среднеевропейской), стоимость электроэ- нергии для средних промышленных потребителей в России выше на 25%. Это результат хронического недоинвестирования отрасли и завышенных прогнозов роста спроса на электричество. Попыт- ки решить указанные проблемы введением договоров предостав- ления мощности, по сути, переложили окупаемость инвестиций на потребителей. К сожалению, следует констатировать, что результаты инве- стиционного бума не принесли существенных изменений в состо- яние генерации: как указывалось выше, уровень обеспеченности генерирующими мощностями в целом не достиг пока дорефор- менного уровня при увеличении практически в 2 раза среднего возраста основных производственных фондов. Это влечет за со- бой необходимость новых инвестиций для замены значительно- го объема выбывающих мощностей. Отставание с вводом новых мощностей может увеличить риски для устойчивости единой на- циональной электроэнергетической системы. 1 Рассчитана на основе паритета покупательной способности — ЕС. 26 Источники инвестиций в настоящее время не так значитель- ны, как в середине 2000-х годов. В предыдущем десятилетии конъ- юнктура финансовых рынков, как российских, так и зарубежных, благоприятствовала привлечению (акционерного или заемного) капитала в российскую экономику, макроэкономические показа- тели и оценки инвестиционного климата были на более высоком уровне, чем после 2009 г. Сейчас привлечение капитала в россий- скую экономику стало более проблематичным. Кроме того, в бли- жайшее десятилетие в России необходимо обеспечить высокий уровень инвестиций в других секторах экономики с целью обеспе- чения модернизации социально-экономической системы. В про- тивном случае, если развитие пойдет по инерционному пути, воз- можности привлечения капитала в отрасль, как за счет бюджета, так и частных инвестиций, будут резко ограничены. Для повторения инвестиционного бума второй половины 2000-х годов в настоящее время нет необходимых предпосылок: быстрого роста спроса, доступных финансовых источников, опре- деленности в планах развития отрасли. Инвесторы настроены пессимистично, отмечая в качестве важнейших препятствий для развития отрасли недостатки регулирования и модели рынка, не- стабильность и противоречивость «правил игры». Следует при этом напомнить, что Россия располагает всем спектром и весьма значительным запасом энергоресурсов, вну- шительной системой (хотя и нуждающейся в значительной мо- дернизации и совершенствовании) развития энергетики, включая машиностроение и научную базу. Отечественная экономика отстает по показателям среднеду- шевого потребления и электровооруженности промышленности по сравнению со многими развитыми странами, что обеспечивает дополнительный потенциальный спрос для электроэнергетики. Все это создает предпосылки для инвестиционной привлекатель- ности сектора генерации и российской электроэнергетики в целом на длительную перспективу, но — парадоксальным образом — от- расль оказывается малопривлекательной для капиталовложений из-за неблагоприятного инвестиционного климата и накоплен- ных проблем в регулировании и стратегическом планировании. Одной из причин такой ситуации является неэффективное регулирование отрасли. Регулирование российской электроэнер- гетики в значительной степени базируется на государственных 27 институтах, при этом функции распределены между различными структурами исполнительной власти. По закону об электроэнергетике «государственная политика в сфере электроэнергетики направлена на обеспечение соблюде- ния общих принципов организации экономических отношений в сфере электроэнергетики, установленных настоящим Федераль- ным законом» [Федеральный закон, 2003]. В инвестиционной сфере поставлена комплексная задача, которая предусматрива- ет несколько направлений: создание инвестиционного клима- та в отрасли, энергосбережение, контроль над инвестициями в естественно-монопольных секторах. В том числе по закону об электроэнергетике предусмотрена экономически обоснованная норма доходности на инвестированный капитал. В электроэнергетике так же, как и во многих других отрас- лях ТЭКа и экономике в целом, в методах регулирования много непоследовательности, «ручного» управления, правила меняют- ся часто, решения краткосрочны, и в значительной степени они связаны с макроэкономическими или социальными задачами, а не используются как инструменты развития отрасли как таковой. В частности, в предвыборном 2011 г. были заморожены розничные тарифы, а в 2014 г. были урезаны инвестиционные программы го- сударственных компаний в отрасли (в том числе ОАО «РусГидро») и снижен уровень выплат по ДПМ (в нарушение условий этих до- говоров). Это явилось дестимулирующим фактором для инвесто- ров и повысило риски для дальнейшей инвестиционной деятель- ности в секторе. В то же время тарифное ценообразование в электроэнерге- тике до сих пор играет подчиненную роль и регулируется государ- ством в значительной степени как фактор влияния на инфляцию в экономике, существенно зависящий от политической конъюн- ктуры. В тоже время государство, как собственник и регулятор, до- пустило быстрый рост сетевой составляющей в тарифе для потре- бителей (при уже отмечавшейся выше низкой загрузке некоторых новых объектов сетевой инфраструктуры), что, как уже отмеча- лось, усилило мотивацию потребителей к строительству собствен- ных мощностей и переходу к распределенной энергетике. Зачастую на решение регуляторов на региональном уровне оказывают влияние местные власти, которые руководствуются интересами развития своих территорий, однако вопрос об эффек- 28 тивности таких решений для отрасли (тем более для отдельных ин- весторов) не принимается во внимание. В деятельности Систем- ного оператора в настоящее время многое вызывает вопросы как у инвесторов, так и у потребителей. В том числе такие вопросы: прогнозы совокупного спроса (и по регионам) в настоящее время часто оказываются завышенными, что дает неточный сигнал для формирования планов развития, решений на рынках электро- энергии (о требуемом уровне надежности системы) и мощности (об уровнях платежей) и увеличивает риски для инвесторов; формирование резерва мощности в системе при медлен- ном выводе (и значительных административных издержках) ста- рых мощностей, что создает дополнительные издержки для по- требителей на рынке мощности и снижает стимулы для новых инвестиций в секторе генерации. Другой важной составляющей в неопределенности, непо- следовательности, неэффективности регулирования является на- личие в отрасли противоречий и помех для развития в условиях любой модели рыночного типа в электроэнергетике, решение или устранение которых напрямую зависит от действий регуляторов. Кроме рассмотренных выше проблем, как одну из ключевых сле- дует выделить перекрестное субсидирование между различными группами потребителей. Пока все эти вопросы остаются нерешен- ными, и каждый их них негативно влияет на принятие инвестици- онных решений в секторе генерации. В 2011–2013 гг. стало очевидным, что модель рынка и нако- пившиеся проблемы требуют уточнения и решения, однако под- готовка решений идет довольно медленно, что увеличивает нео- пределенность и заставляет инвесторов откладывать запуск новых проектов в секторе генерации, а также дает им основания говорить о необходимости новых договоров ДПМ (которые являются не- рыночным инструментом и в условиях неточного прогноза спро- са приводят к строительству мощностей, которые в дальнейшем мало востребованы). Важным аспектом также является регулирование цен не только в самой электроэнергетике, но и цен на топливо, в ЖКХ, в теплоэнергетике, где, как уже отмечалось выше, также зачастую принимаются решения краткосрочные и противоречивые. Напри- мер, в «Энергетической стратегии — 2030» была предусмотрена высокая динамика цен на газ, что повышало конкурентоспособ- ность угля как топлива (в том числе это было учтено при разработ- ке Генеральной схемы размещения объектов электроэнергетики до 2020 г.), однако в последствии при разработке среднесрочного прогноза социально-экономического развития (которую готовит Министерство экономического развития) в основу был положен прогноз, предусматривающий умеренную цену на газ. Это меняет приоритеты для будущих инвестиционных решений в секторе ге- нерации и влияет на окупаемость уже построенных мощностей. Еще один важный момент — реализация государственной программы по энергоэффективности, начавшейся в 2009 г. и рас- считанной до 2020 г., согласно которой энергоемкость ВВП долж- на снизиться на 40%. От того, насколько успешно будет реали- зована данная программа, зависит дальнейшая динамика спроса на электроэнергию. Пока достигнутые результаты невелики по сравнению с тем потенциалом энергосбережения, который можно реализовать. Стимулы и механизмы, которые выбирает регулятор, определяют эффективность, но она невысока. У органов регулирования отсутствует единая с Минэнерго РФ система мониторинга перспективных цен и тарифов на элек- трическую и тепловую энергию в увязке с перспективами роста энергопотребления, динамикой развития генерирующих мощно- стей и перспективными условиями функционирования оптового рынка электроэнергии (мощности). 30 2. Проблемы выбора модели развития отрасли 2.1. Основные тренды в развитии отраслевых моделей в мире Вопрос о необходимом уровне мощностей (и требуемом ре- зерве мощности) и надежности электроснабжения является не- простым в условиях любой модели электроэнергетики. В условиях либерализации этот вопрос приобретает дополнительную слож- ность, поскольку большинство фактических решений о строи- тельстве принимается децентрализованно (частными) инвестора- ми в секторе генерации и без учета системных решений. В 1990-е годы ряд стран пошел по пути либерализации элек- троэнергетики без создания каких-либо стимулирующих механиз- мов для инвестиций в секторе генерации. Но практика показала, что сигналов рынка электроэнергии недостаточно, даже если он функционирует без сбоев, ограничений и проблем: Во-первых, рыночные цены на электроэнергию формиру- ет Системный оператор, устанавливая баланс спроса и предложе- ния в реальном времени и задавая параметры для работающего и резервного состава мощностей (и графика их нагрузки), а также принимая решения об отключении потребителей в условиях пре- дельных режимов производства электроэнергии. В этом проявля- ются оба органических недостатка производства и потребления электроэнергии (в существующих технических условиях). Таким образом, Системный оператор влияет на формирование рыноч- ных сигналов, определяющих последующие инвестиционные ре- шения в секторе генерации. Во-вторых, сигналы, возникающие на рынке электроэнер- гии, недостаточно информативны для инвесторов, особенно для долгосрочных стратегических планов. В-третьих, проведение многими странами политики ак- тивной поддержки ВИЭ привела к дискриминации других (тради- ционных) видов генерации и увеличила сложность для оценки и сроки окупаемости инвестиционных проектов 1 1 Данное направление (ВИЭ) активно развивается в мире в последнее деся- тилетие. Как отмечалось, экологические требования в мире растут, что задает тренд 31 Следует отметить еще одну проблему для инвестиционной деятельности, которую проявил опыт ЕС. Директивами ЕС были заданы условия для развития всех национальных электроэнерге- тик на перспективу. В частности, исходя из оценки суммарных мощностей всех стран, входивших (или намеревавшихся войти) в ЕС, были заданы жесткие требования для генераторов (создавав- шие преимущества для развития ВИЭ и требовавшие существен- ной модернизации (или закрытия) действовавших мощностей те- пловой и атомной генерации для выполнения законов по защите окружающей среды). При этом электроэнергетика в EC децентрализована, и не- смотря на наличие директив ЕС, большинство стран медленно (и зачастую неохотно) меняют законодательство и энергетиче- скую политику в соответствии с общими требованиями. Данные противоречивые обстоятельства создали значитель- ную неопределенность для инвесторов, и инвестиционная ак- тивность в странах ЕС в секторе генерации (не считая ВИЭ) на протяжении последних двух десятилетий остается на невысоком (недостаточном) уровне. Но все же двадцатилетний опыт либера- лизации и бурное развитие ВИЭ привели к тому, что во многих странах создают стимулы для инвестиций в секторе генерации. По этому пути в ближайшие годы пойдут, например, в тех странах ЕС, где долгое время доминировала идея о возможности развития сек- тора генерации без дополнительных стимулов [Eurelectric, 2012]. В условиях глобализации и наблюдаемых тенденций разви- тия вырос уровень стратегической неопределенности глобального энергетического сектора, мировой экономики и геополитики в целом, что еще больше затрудняет возможность управлять долго- срочными рисками при капиталовложениях в строительство круп- ных объектов (в том числе в секторе генерации). Наконец, следует отметить также, что плохой инвестици- онный климат, который в современных условиях в значительной на востребованность «зеленой» электроэнергии в перспективе. Но после кризиса 2008 г. во многих странах встал вопрос о сокращении бюджетных расходов на под- держку ВИЭ (субсидирования строительства ВИЭ и оплаты произведенной или электроэнергии) как в государственной сфере, так и в потребительском секторе. Это породило неясность для дальнейших инвестиционных проектов ВИЭ, а так- же усложнило условия окупаемости для уже осуществленных, и в целом усилило неопределенность для всех инвесторов в генерирующие мощности. 32 степени формируется под влиянием действий государства, может стать препятствием для инвестиций в секторе генерации, где про- екты в силу своей капиталоемкости и длительности сроков оку- паемости, чувствительны к условиям деловой среды. По опросу «Energy transformation. The Impact on the Power Sector Business Model», проведенному PwC в 2013 г. среди спе- циалистов по электроэнергетике (топ-менеджеры 53 энергети- ческих компаний из 35 стран), 67% специалистов ожидают, что в ближайшие полтора десятилетия (до 2030 г.) в их странах сложится комбинированная модель централизованной и децентрализован- ной распределенной энергетики, а 9% опрошенных ожидают, что децентрализованная энергетика заместит централизованную. При этом только 24% участников опроса (преимущественно из стран Ближнего Востока, Африки, Южной Америки) придерживаются мнения о том, что централизованная генерация и сети будут со- хранять лидирующую роль в развитии электроэнергетики в буду- щие десятилетия [13th PwC.., 2013]. Таблица 1. Какая модель электроэнергетики наиболее подходит по Вашему мнению для Вашей страны? (% опрошенных) Централизованная система (генерация и передаточные сети) Сочетание центра- лизованной генера- ции и распределен- ной энергетики Распределенная генерация вытес- нит централизован- ную генерацию Северная Америка 9 82 9 Южная Америка 50 50 0 Европа 20 67 13 Азия 8 77 15 Ближний Восток и Африка 50 50 0 Всего 24 67 9 Источник: [13th PwC.., 2013]. 33 Инвестиционная деятельность в секторе генерации во мно- гих странах в условиях либерализации имела противоречивые ре- зультаты 1 , динамика капиталовложений в последние два десятиле- тия была нестабильна. Популярной стала идея об органичности в условиях рынка бума и спада капиталовложений в генерирующие мощности [Ford, 1999; US Energy.., 2013]. Проблема соблюдения «правил игры» (особенно в долгосрочной перспективе) стала клю- чевой в условиях либерализованных электроэнергетик. По упоминавшемуся выше опросу PwC, из-за быстрого раз- вития распределенной энергетики 94% опрошенных ожидают, что бизнес-модель электроэнергетических компаний претерпит се- рьезные изменения (полной трансформации ожидают 41% опро- шенных и серьезного изменения — 53%). Следует отметить, что процесс реформирования и дальней- шего развития электроэнергетики разворачивается на фоне гло- бализации мировой экономики и динамично меняющегося кон- текста для развития электроэнергетики, ТЭКа и глобального мира в целом. В частности, в последнее десятилетие в мире усилилась тенденция на повышение экологической и энергетической без- опасности, снижение энергоемкости экономики; появились но- вые технологии в области добычи и переработки энергоресурсов (в том числе возобновляемых источников энергии), коммуника- ции и управления; в глобальной экономике развиваются разно- образные новые сетевые связи на всех уровнях и т.д. 2 1 Во многих развитых странах реформа электроэнергетики начиналась в условиях избытка генерирующих мощностей, что на определенное время снижало остроту инвестиционной проблемы. Основное внимание было сосредоточено на конструировании модели оптового (и розничного) рынка, ее тестировании и со- вершенствовании. В развивающихся странах, где при старте реформы во многих случаях уже был дефицит генерирующих мощностей, широко применялись неры- ночные методы стимулирования инвестиций, что поначалу позволило привлечь (но преимущественно в быстро развивающиеся крупные индустриальные эко- номики) значительные ресурсы для строительства новых станций. Однако после подъема 1990-х годов в период 1997–2007 гг. последовало снижение инвестицион- ной активности, как в развивающихся, так и во многих развитых странах. 2 «Энергетическая карта мира меняется... Возрождается нефте-и газодобыча в Соединенных Штатах, некоторые страны могут отказаться от атомной энергети- ки, быстро развиваются ветровая и солнечная энергетика, растут темпы добычи нетрадиционного газа... Международные усилия по повышению энергоэффектив- ности экономики, если они будут предприняты, также смогут сильно изменить мировую энергетику» [World Energy.., 2013, p. 4]. 34 2.2. Проблемы выбора технологического уклада В последние годы в связи с прорывными решениями в раз- витии интеллектуальных технологий произошли существенные сдвиги в трендах развития отрасли, в первую очередь это косну- лось перехода к новому технологическому укладу. Традиционный путь развития энергетической отрасли предусматривал прежде всего наращивание новых мощностей и объектов и модернизацию отдельных видов оборудования с улучшенными характеристика- ми на базе существующего технологического базиса, что позво- ляло отрасли в течение 100 лет удовлетворять растущие запросы общества и экономики. Основными индустриально развитыми странами был проведен анализ возможных путей решения вышеу- казанных проблем, результаты которого показали наличие серьез- ных ограничений возможностей развития энергетики в рамках традиционных подходов [Кобец, Волкова, 2010]. Осознание необходимости принципиальных изменений мо- дели функционирования отрасли привело зарубежные страны к поиску новых подходов к решению: в основу нового подхода была положена классическая теория стратегического менеджмента, ко- торая представляет собой систему взглядов на образ объекта ис- следования в будущем, т.е. предполагает стратегическое видение. Таким образом, начальной точкой разработки концепции интел- лектуальной энергетики стало формирование четкого видения энергетической системы, отвечающей требованиям будущего об- щества и всех заинтересованных сторон: государства, науки, эко- номики, бизнеса, потребителей и других институтов. Разработка стратегического видения исходила из следующе- го: «Осуществить прорыв в энергетической системе (энергетике) посредством интеграции технологий XXI в., чтобы достичь плав- ного перехода на новые технологии в генерации, передаче и по- треблении электрической энергии, которые обеспечат выгоды для государства и общества в целом» [European Commission.., 2006]. Стратегическое видение энергетики будущего можно пред- ставить как совокупность следующих позиций: 1. Энергетика является инфраструктурной базой развития экономики любой страны, в развитии которой заинтересованы все институты: государство, бизнес, наука, население и др. Товары 35 и услуги, производимые в отрасли, имеют высокий уровень обще- ственной значимости и практически не имеют заменителей. 2. Оптимизация качества и эффективности использования всех видов ресурсов (топливных, технических, управленческих, информационных и др.) и энергетических активов. 3. В современном и будущем обществе энергия рассматрива- ется как источник (инструмент или средство), обеспечивающий получение человеком и обществом определенных потребитель- ских ценностей: жизненных благ, уровня комфорта и т.п. 4. Определяя для себя этот уровень, человек не должен встре- чать ограничения со стороны энергетики при выборе, где ему жить, какими приборами и услугами пользоваться и т.п. 5. Удовлетворение потребности в электрической энергии об- щества XXI в. при одновременном существенном снижении дав- ления на экологию планеты. Возникающее при этом разнообразие и дифференциация тре- бований или ценностей коренным образом меняет традиционные взгляды на роль, место и цели развития энергетики: концепция интеллектуальной энергетики исходит из необходимости удов- летворения требований всех заинтересованных сторон в любой момент времени и в любом месте. Таким образом, в рамках новой концепции ставится задача не получения некоего требуемого объема энергии с заданными (кем- то) параметрами и характеристиками, а обеспечение возможности потребителю самому выбирать сколько, где, как и с какими харак- теристиками он хочет потреблять и (или) производить энергии, дающей ему возможность получения требуемых как в настоящее время, так и в ожидаемом им будущем благ, уровня комфорта, а также эффективного осуществления его деятельности. Концепция интеллектуальной энергетики базируется на до- статочно глубоком анализе тенденций развития общества, оцен- ке современных и прогнозируемых вызовов и угроз, формирую- щихся и ожидаемых запросов, мотивации и характера поведения как потребителей, так и других заинтересованных сторон, обус- ловленных в том числе направлениями общего технического и технологического развития, оказывающими влияние на форми- руемые ими требования к энергетике. Ее реализация позволит в ближайшие 15–20 лет ключевым образом изменить энергетику и обеспечить ее эффективное и надежное функционирование на благо обществу. Одним из ключевых решений для достижения це- 36 лей концепции является тренд постепенного смещения в сторону распределенной генерации на базе интеллектуальных технологий, позволяющих организацию функционирования и управления та- кого рода систем в режиме реального времени. Традиционно к объектам электроэнергетики на территориях страны относятся крупные генерирующие мощности и распре- делительные сети, принадлежащие распределительным сетевым компаниям (РСК). Однако в настоящее время объектный состав электроэнергетики серьезно меняется. Активно стал развиваться сектор распределенной энергетики — собственная генерация у потребителей; модернизируемые коммунальные котельные, пре- образуемые в когенерационные установки; распределительные сетевые компании, не принадлежащие РСК (их называют терри- ториальными сетевыми организациями или ТСО). В этих услови- ях анализ и планирование развития электроэнергетики в прежних границах становится не адекватным новым реалиям. Появление и активное развитие все более значимого сектора распределенной энергетики требует внесения изменений пара- дигмы развития электроэнергетики и соответствующей корректи- ровки нормативно-правовой базы. В идеологическом плане необходимо преодолеть негативное отношение к малой распределенной энергетике со стороны пред- ставителей большой электроэнергетики и органов власти. Необ- ходимо определить рациональные пропорции сочетания крупных и малых мощностей исходя из баланса экономических интересов потребителей и производителей электроэнергии, учесть эти про- порции при разработке стратегических документов развития элек- троэнергетики, а также ввести необходимые изменения в правила рынка для обеспечения справедливой оплаты малой генерации. В части развития нормативно-правовой базы необходимо: уточнить понятие муниципальной энергетической инфраструк- туры, включив в нее муниципальную электроэнергетическую ин- фраструктуру; ввести в федеральный закон «Об электроэнергетике» понятие малой распределенной энергетики и создать условия для ее недискриминационного развития (в частности, определить правила формирования цен на избытки электроэнергии, производимой по- требителями на собственных генерирующих установках и продава- емые на розничном рынке, чтобы эти правила стимулировали раз- витие экономически обоснованных собственных генерирующих установок у потребителей, а не сдерживали их строительство). 37 Также для выработки государственной политики в отноше- нии сектора распределенной энергетики и стимулирования его развития необходимо: в первоочередном порядке обеспечить наблюдаемость это- го сектора, для чего необходимо спроектировать и запустить сбор соответствующей отчетной информации; изменить правила ценообразования на сетевые услуги, пред- усматривающие: а) переход от схемы котлового тарифообразования на сетевые услуги, когда «котел» формируется на уровне субъекта Российской Федерации, к муниципальным котловым тарифам на сетевые услуги для сетей напряжением 35 кВ и ниже; б) для генери- рующих установок малой мощности, работающих на конкретных потребителей, уход от обязательного распространения на продавае- мую ими электроэнергию котловых тарифов и оплату только необ- ходимого уровня резервирования сетевых мощностей; для упорядочения процессов управления развитием рас- пределительной электросетевой инфраструктуры и установок когенерации малых мощностей ввести и регламентировать разра- ботку муниципальных схем развития электроэнергетики; организовать взаимодействие между Минэнерго России и Минрегионом России по координации развития муниципальной электроэнергетики и большой электроэнергетики на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации. Для России на сегодняшний день результатом решения этих задач должно стать привлечение инвестиций в секторе генерации (для замены изношенного оборудования и наращивания мощно- стей в соответствии с прогнозируемым ростом спроса) на фоне за- медлившихся темпов роста экономики, ухудшившегося инвести- ционного климата, не решенных в ходе реформирования проблем в электроэнергетике и неосуществленной реформы ЖКХ, слабых неэффективных институтов (в том числе государства) и быстрого развития распределенной энергетики. 2.3. Организация системы стратегического управления отраслью Реструктуризация холдинга РАО «ЕЭС России» во множе- ство (более трех тысяч) хозяйствующих субъектов в электроэнер- гетике по факту ликвидировала отраслевой центр компетенций и 38 единого стратегического управления развития отрасли. В рамках реформы предполагалось, что таким центром станет Министер- ство энергетики России, однако до настоящего времени этого не происходит: Минэнерго России является одним из инициаторов раз- работки Энергетической стратегии России, однако доведения требования по реализации ее основных положений до каждой из энергетических компаний нет. Одним из возможных инструментов консолидации стра- тегий развития различных компаний энергетического сектора были призваны стать технологические платформы — Минэнерго России поддержало создание четырех: «Интеллектуальная энер- гетическая система России», «Малая и распределенная энергети- ка», «Перспективные технологии возобновляемой энергетики» и «Экологически чистая тепловая энергетика высокой эффектив- ности». Но до настоящего времени технологические платформы не получили реальной организационно-методической поддержки со стороны Минэнерго России и не выполняют тех задач, которые перед ними ставились. В ходе реформы предполагалось, что центром нормативного и методического обеспечения развития рынка будет НП «Совет рынка», на площадке которого должны балансироваться эконо- мические интересы производителей и потребителей энергии с уча- стием коммерческой и технологической инфраструктуры (ФСК и системного оператора ЕЭС), а также представителей государства от всех органов власти, имеющих отношение к электроэнерге- тике. Однако целевая роль этой организации в новой структуре отрасли де-факто не реализована. По-прежнему ключевые ре- шения в отношении отрасли принимаются вне этой площадки и для преодоления разногласий по значимым вопросам участники обращаются к госрегуляторам. Кроме того, в этой организации с самого начала ее создания интересы участников представляют, в основном, крупнейшие компании отрасли (крупные генерирую- щие холдинги и энергосбытовые компании), что существенно ис- кажает требования и сигналы от конечных потребителей и малой генерации. На региональном уровне администрации субъектов Рос- сийской Федерации (за исключением некоторых национальных республик) практически отстранены или самоустранились от от- 39 ветственности за энергообеспечение жизнедеятельности в регио- нах. Стоит признать, что ответственность регионов в том числе «размывалась» через механизмы приватизации, и к настоящему времени практически снята всякая ответственность с руководства регионами за энергообеспечение потребителей и надежное функ- ционирование региональных систем жизнеобеспечения. При воз- никновениях ЧП в регионах на ликвидации последствий работают, как правило, подразделения МЧС, а не службы электроэнергети- ческих акционерных компаний. Что касается роли регионов в це- новом регулировании только транспортной составляющей цены на электроэнергию, то этой роли оказалось совершенно недоста- точно для эффективной ответственности и отрицательно сказыва- ется на всей организации работ по развитию региональной энер- гетики. В результате системных аварий в электроэнергетике Москвы, Санкт-Петербурга, Саяно-Шушенской ГЭС, при ледяных дождях в ряде центральных областей страны, а также последней аварии в Калининградской области в августе 2013 г., которые сопровожда- лись массовыми отключениями потребителей от электроэнергии, экономика понесла многомиллиардные убытки, но необходимость компенсации экономических ущербов конкретных потребителей не была предъявлена энергетикам. Государство в централизован- ном порядке все основные расходы по ликвидации последствий в электроэнергетике профинансировало за счет бюджета с макси- мальным использованием сил и средств МЧС России. Такое размывание ответственности региональных админи- страций равносильно их отстранению от решения вопросов раз- вития региональной энергетики — коммунальной и промышлен- ной, вопросов доступа новых и развивающихся производств к электроэнергетической инфраструктуре в регионе. Предпосылкой успешной модернизации на региональном уровне сегодня является децентрализация, перераспределение властных полномочий в пользу регионов и муниципалитетов, что соответствует и общемировым тенденциям. Эффективное решение вопросов развития региональной эко- номики невозможно без возможности решать на местах развитие региональной энергетики на конкурентных условиях с большой системной энергетикой. Региональная энергетика и доступность инженерной инфраструктуры во многом определяют региональ- 40 ную конкурентоспособность и привлекательность для нового биз- неса. Однако наряду с либерализацией самой электроэнергетики произошла централизация и огосударствление рыночных отноше- ний в электроэнергетике, под идею укрепления единого экономи- ческого пространства всей страны, тем самым блокируя местные инициативы эффективного энергетического предприниматель- ства в коммунальной и промышленной энергетике 1 . Комбини- рованное производство электроэнергии и тепла в климатических условиях России дает экономию до 40% топлива по сравнению с раздельным способом их производства. Необходим возврат ТЭЦ на свои региональные рынки для поставки электроэнергии и теп- ла местным потребителям по прямым договорам на конкурентных по ценам условиях, с возможными поставками электроэнергии в регион с ОРЭМ. Для развития электроэнергетики важную роль играет нали- чие последовательной и предсказуемой государственной полити- ки по развитию отрасли: необходима разработка взаимоувязанных стратегий страны по таким вопросам, как развитие топливно- энергетического комплекса, региональное развитие, защита окру- жающей среды. Решение этой задачи является одной из сложных макроэкономических проблем и связано с построением прогноза развития экономики на долгосрочную перспективу, что в условиях глобализации и повышения нестабильности экономических про- цессов приобретает дополнительную трудность. Важно подчеркнуть, что разработка подобной комплексной программы не является исключительной прерогативой государ- ства, но при этом она не может появиться как результат интегри- рования планов развития агентов экономики. Для подготовки оптимального варианта развития необходимы длительные мно- гоуровневые и многосторонние переговоры, в ходе которых про- исходит нахождение и согласование компромиссных позиций на основе широкой информационной базы, представленной интере- 1 Для примера: нормативное требование обязательной (виртуальной) по- ставки на ОРЭМ всей выработанной электроэнергии электростанциями мощно- стью 25 МВт и выше, независимо от их форм собственности и встречная (вирту- альная) поставка электроэнергии в регион только по цене ОРЭМ медленно, но неотвратимо уничтожают действующие ТЭЦ, стимулируя строительство местных котельных за забором станций и препятствуя строительству средних по мощности (до 100–150 МВт) когенеративних электростанций в коммунальной и промышлен- ной энергетике сами участвующих сторон. Создание подобной программы явля- ется своеобразной формой общественного договора. В опубликованном в 2013 г. докладе World energy council «World Energy Trilemma: Time to Get Real — The Case for Sustainable Energy Investment» сделан вывод о том, что для развития энергети- ки (в целом) на современном этапе необходимо, чтобы правитель- ство страны находило в энергетической политике баланс по трем основным направлениям: энергетическая безопасность (обеспечение эффективно- сти и устойчивости энергоснабжения страны в данный момент и на перспективу); экологическая состоятельность (развитие возобновляемой энергетики и энергосбережения); энергетическое равенство (обеспечение равных прав до- ступа к энергоснабжению всех граждан страны) [World Energy.., 2013, p. 4]. Проведенный анализ показывает: модель развития отрасли должна быть ориентирована на потребителя. В настоящее время российская электроэнергетика пока еще находится на глобальной развилке: либо остаться в рамках принятой технологии центра- лизованного энергоснабжения и принимать кардинальные меры для изменения системы регулирования с целью ее ориентации на формирование рынка, либо сделать акцент на изменения в техно- логической плоскости и добиваться того, чтобы потребитель сам мог реагировать на рынок и выбирать между разными вариантами обеспечения электроэнергией. 42 3. Выводы и рекомендации Предпринятые в России масштабные преобразования в элек- троэнергетике пока не доведены до конца и предстоит серьезная работа по развитию рыночных механизмов и инфраструктуры, созданию современной системы государственного регулирования, адекватной задачам создания электроэнергетики XXI в. Трудно не согласиться со многими критическими оценками проведенной реформы электроэнергетики. Однако можно ли судить об эффек- тивности реформы, не осуществив ее замысел до конца? Не представляются конструктивными и призывы — «пока еще не все развалилось» вернуться к традиционной регулируемой электроэнергетике. Можно долго спорить о том, была ли свое- временной реформа электроэнергетики и какие она принесла результаты. Но она уже состоялась, и в отрасли действуют новые субъекты, новые правила и отношения. Попытки вернуться на- зад вместо поиска новых креативных технологических и органи- зационных решений, продвигающих нас в сторону современной рыночной электроэнергетики, будут потерей времени и обрекут электроэнергетику (как и экономику страны) на еще большее от- ставание и «замораживание» технологического уклада прошлого века. В то же время международный опыт конкурентной электро- энергетики приводит к пониманию, что процессы долгосрочного развития отрасли не полностью обеспечиваются рыночными сиг- налами и требуют специальной поддержки со стороны регулято- ров (механизмы оплаты мощности, долгосрочные контракты, го- сударственные гарантии, механизмы поддержки ВИЭ, налоги на выбросы СО и др.). Необходимы неординарные эффективные решения, которые позволили бы провести модернизацию электроэнергетики на но- вой технологической основе. И сделать это надо с максимально возможным привлечением негосударственного капитала и луч- шего управленческого опыта, что даст возможность существен- но снизить стоимость этих преобразований для потребителей за счет значительного роста экономической эффективности работы электроэнергетики. Пока российская электроэнергетика в целом недостаточно ориентирована на учет требований потребителей, в то время как они повышают требования к качеству и доступности товаров и 43 услуг отрасли, прозрачности ценообразования и доступности ин- формации. В целом регулирование в отрасли остается нестабиль- ным, изменчивость «правил игры» дестимулирует инвесторов и побуждает потребителей активней развивать свою собственную ге- нерацию. При этом развитие распределенной электроэнергетики идет без стимулов со стороны государства, а также мало учитыва- ется при развитии централизованной системы электроэнергетики и теплоснабжения. Это повышает неопределенность и увеличива- ет сроки окупаемости проектов для инвесторов в секторе центра- лизованной электроэнергетической системы и может привести к негативным последствиям для ее потребителей, на которых будут перераспределены издержки производства. Переход к интеллектуальной и распределенной энергетике ставит перед развитием отрасли новые задачи, требующие поис- ка комплексных решений в условиях динамически нестабильной среды и противоречивости интересов основных действующих игроков 1 . От государства требуется создание механизма для балан- са интересов инвесторов (в распределенной энергетике и секторах генерации электроэнергии и тепла) и стимулов для инвестиций в централизованных системах электроэнергетики и теплофикации; создание благоприятного инвестиционного климата в распреде- ленной энергетике и обеспечение высокого качества товаров и услуг централизованных электроэнергетики и теплоснабжения. Ключевой задачей ресурсно-инновационного развития яв- ляется взаимодействие предприятий ТЭК со смежными отрасля- ми промышленности (машиностроением, структурами сервиса, ИТ-технологий, наукой в рамках общего инновационного цикла), призванного обеспечить технологическую безопасность развития энергетики за счет импортозамещения, создания новых средств комплексного использования ресурсов и безотходных производств, подготовки кадров для новой энергетики. Намечается снижение доли импортного оборудования для ТЭК к 2035 г. до 3–5%. Важнейшим направлением государственной энергетической политики становится создание институциональной системы, 1 Централизованных систем электроэнергетики (и теплоснажения), потре- бителей, инвесторов в генерирующие мощности централизованной электроэнер- гетики, инвесторов в централизованные сети (электроэнергетики и теплоснаб- жения), инвесторов в мощности теплоснабжения, инвесторов в распределенную энергетику, общества в целом. включая формирование частно-государственного партнерства, формирование рыночной среды, развитие конкуренции, право- вое регулирование недопользования и других важнейших с точ- ки зрения государства видов энергетической деятельности, в том числе при освоении арктического шельфа, новых районов Вос- точной Сибири и Дальнего Востока, стимулирование инвестици- онной активности в России и на мировом рынке в зоне интересов российских компаний. Энергетическая дипломатия должна быть направлена на сохранение ведущей роли России на мировом рын- ке не только с точки зрения экспортных поставок, но и создания необходимой глобальной инфраструктуры, новых принципов международных энергетических отношений, зафиксированных, в частности, в проекте Евразийской энергетической доктрины и в рамках энергодиалога Россия — ЕС, а также приоритетного раз- вития принципиально новых технологий энергетики будущего и устойчивого развития. 45 Литература Гительман Л.Д. Экономика и бизнес в электроэнергетике: междисципли- нарный учебник / Л.Д. Гительман, Б.Е. Ратников. М.: Экономика, 2013. 432 с. Кобец Б.Б., Волкова И.О. Инновационное развитие электроэнергетики на базе концепции SMART GRID. М.: ИАЦ Энергия, 2010. Окороков Р.В. Финансовая безопасность электроэнергетических ком- паний: теории и методология управления / Р.В. Окороков, Ю.А. Соко- лов, В.Р. Окороков. СПб.: Изд-во Политехнического университета, 2007. 360 с. Стофт C. Экономика энергосистем / пер. с англ. под ред. А.И. Лабезни- ка, И.С. Сорокина. М.: МИР, 2006. 623 с. Федеральный закон РФ от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике». Электроэнергетика России 2030: Целевое видение / под ред. Б.Ф. Вайзи- хера. М.: Альпина Бизнес Букс, 2008. 360 с. 13th PwC Annual Global Power & Utilities Survey «Energy transformation. The impact on the power sector business model». PwC, 2013 Crew M., Parker D. International Handbook on Economic Regulation. Chelten- ham (UK): Edward Elgar, 2006. 419 p. EURELECTRIC. Powering Investments: Challenges for the Liberalised Elec- tricity Sector. Brussels, 2012. European Commission Directorate-General for Research Information and Communication Unit European Communities: «European Technology Plat- form Smart Grids, Vision and Strategy for Europe’s Electricity Networks of the future» / European Communities, 2006. Ford A. Cycles in Competitive Electricity Markets: A Simulation Study of the Western United States // Energy Policy. 1999. Vol. 27. No. 11. P. 637–658. US Energy Information Administration (EIA) // International energy outlook. 2013 World Energy Council. World Energy Trilemma: Time to Get Real — The Case for Sustainable Energy Investment. L., 2013 Научное издание О.Г. Баркин И.О. Волкова, И.С. Кожуховский, В.Г. Колесник, А.В. Косыгина, А.И. Лазебник, И.С. Сорокин, Е.Г. Ясин Электроэнергетика России: проблемы выбора модели развития Аналитический доклад Подписано в печать 20.03.2014. Формат 60 ×88 1/16 Гарнитура NewtonC. Усл. печ. л. 2,9. Уч.-изд. л. 2,3 Тираж 1000 экз. Изд. № 1750. Заказ № Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» 101000, Москва, ул. Мясницкая, 20 Тел./факс: +7 (499) 611-15-52 |