сух проблемы вп. Е. А. Суханов в основе настоящей статьи доклад
 Скачать 27.64 Kb.
|
|
Документ предоставлен КонсультантПлюс ПРОБЛЕМЫ ВЕЩНОГО ПРАВА В СОВРЕМЕННОМ РОССИЙСКОМ ПРАВЕ <*> Е.А. СУХАНОВ -------------------------------- <*> В основе настоящей статьи - доклад автора на X Ежегодных научных чтениях памяти профессора С.Н. Братуся "Право и экономическая деятельность: современные вызовы", состоявшихся в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ 15 октября 2015 г. Суханов Евгений Алексеевич, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий кафедрой гражданского права юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова. В статье анализируются ход и дальнейшие перспективы развития российского гражданского законодательства в аспекте действительного и должного совершенствования вещно-правовой регламентации. Автором отмечаются исторические предпосылки и обосновываются возможные направления развития российского гражданского права в русле традиций европейского частного права, берущего начало из римского и пандектного права, в связи с чем обосновывается необходимость системного развития законодательного регулирования ограниченных вещных прав. Сообразно сложившейся специфике правового регулирования имущественных отношений в российском праве рассматриваются преимущества регулирования прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности, формами и видами ограниченных вещных прав, в связи с чем показана неэффективность распространения на земельные отношения только механизмов обязательственно-правового регулирования, главным образом моделей договоров аренды. Как временное явление и черта переходного этапа развития российского гражданского законодательства рассмотрены различия в правовом регулировании однородных отношений в гражданском и земельном законодательстве. Ключевые слова: вещные права, земельное законодательство, гражданское законодательство, суперфиций. Problems of Property Law in Modern Russian Law E.A. Sukhanov Sukhanov E.A., doctor of legal sciences, professor, honored scientist of the Russian Federation Lomonosov Moscow State University. The article analyzes the progress and further prospects of development of the Russian civil legislation in terms of actual and appropriate improvement of the proprietary legal regulation. The author notes the historical prerequisites of and, substantiates the possible areas for, development of the Russian civil law in terms of traditions of the European private law which originates from the Roman law and the law of pandects; in this connection, the author substantiates the necessity for systemic development of the legislative regulation of limited proprietary rights. In line with the existing specific features of legal regulation of proprietary relations in the Russian law, the author considers advantages of regulation of rights to land plots, which are in the public domain, by means of forms and types of limited proprietary rights; in this connection, the author demonstrates inefficiency of extending mechanisms of law of obligations only, mainly the models of lease contracts, on land relations. The author analyzes differences between legal regulation of homogeneous relations within the civil legislation and the land legislation as a temporary phenomenon and a feature of the transitional stage in the development of the Russian civil legislation. Key words: proprietary rights, land legislation, civil legislation, superficies. Реформирование Гражданского кодекса РФ, осуществляемое на основе Указа Президента РФ от 18 июля 2008 г. N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации" и Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации 2009 г., в 2015 г. подошло к своей центральной части - вещному праву, нормы которого закреплены в разд. II "Право собственности и другие вещные права" ГК РФ. Все без исключения изменения, внесенные в 2012 - 2015 гг. в разд. I "Общие положения" (включая нормы о юридических лицах), а также в разд. III "Общая часть обязательственного права" Кодекса, прежде всего касаются оформления имущественного (гражданского) оборота. Поэтому при всей своей важности (хотя и далеко не полной бесспорности), по юридической и социально-экономической значимости они не могут сравниться с предполагаемыми изменениями вещного права, на котором базируется имущественный оборот. Как известно, проект новой редакции Гражданского кодекса РФ еще 3 апреля 2012 г. был внесен Президентом РФ в Государственную Думу РФ, которая приняла его в первом чтении 27 апреля 2012 г. После этого в соответствии с Постановлением Государственной Думы РФ от 16 ноября 2012 г. этот законопроект был разделен на 11 блоков (самостоятельных законопроектов), каждый из которых в дальнейшем должен был приниматься отдельно. К настоящему времени в качестве федеральных законов приняты восемь таких блоков. Однако блок, посвященный вещному праву, несмотря на свое кардинальное значение (а возможно, именно благодаря этому), остается без движения и теперь уже едва ли будет принят действующим составом Государственной Думы РФ. В связи с этим возникает вопрос о причинах создавшейся ситуации и перспективах ее разрешения, ответ на который во многом зависит от ясного представления о существе и значении вещного права в современном правопорядке рыночного типа. Необходимость использования земельных ресурсов (земельных участков) для любого вида человеческой деятельности наталкивается на созданную самой природой их естественную ограниченность, которая в сочетании с монополией их частных собственников становится неизбежным препятствием для экономического развития. Появляется задача, выражаясь словами А.В. Венедиктова, обеспечить экономически необходимое и юридически прочно защищенное участие одних лиц в праве собственности других лиц на земельные участки (недвижимые вещи). При этом "юридическую прочность" таких отношений не может обеспечить обязательственное право, главным образом договоры аренды, имеющие краткосрочный характер и зависящие от воли собственников-арендодателей и их правопреемников. Поэтому в европейском континентальном праве появилась категория вещных прав, заменившая собой феодальную конструкцию "разделенной", или "расщепленной" собственности (в англо-американском праве их роль выполняют различные real estate). Объектами ограниченных вещных прав в классическом пандектном праве стали земельные участки, а в других правопорядках - в том числе находящиеся на земельных участках строения и сооружения (иные недвижимые вещи). Следовательно, появление категории вещных прав является объективной необходимостью, ибо, как отмечал И.А. Покровский, одним правом собственности "мог бы удовлетвориться только разве самый примитивный экономический быт" <1>. О справедливости этого подхода свидетельствует история отечественного вещного права. Так, в советское время земля была объявлена исключительной собственностью государства, а земельные участки стали объектами, полностью изъятыми из гражданского оборота. Это повлекло упразднение деления вещей на движимые и недвижимые (примечание к ст. 21 Гражданского кодекса 1922 г.), ибо главный вид недвижимости - земельные участки - был исключен из имущественного оборота. Сама категория вещных прав утратила практическое значение, поскольку объект ограниченных вещных прав в их классическом (пандектном) понимании составляют именно и только земельные участки. В ГК РСФСР 1922 г. в качестве вещных прав, кроме права собственности, остались лишь право застройки и право залога. Право застройки было отменено в 1948 - 1949 гг., а залог стал рассматриваться исключительно как способ обеспечения надлежащего исполнения обязательств, т.е. как институт обязательственного права. После этого ГК РСФСР 1964 г. вообще упразднил категорию вещных прав, а место вещного права заняло всеобъемлющее право собственности. -------------------------------- <1> См.: Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. С. 207. С переходом к рыночной организации экономики неизбежно последовало восстановление права частной собственности на земельные участки и их рассмотрение в качестве основного вида недвижимости. Это повлекло восстановление вещного права, не сводящегося к праву собственности. Данный подход составляет одно из главных направлений осуществляемой в настоящее время реформы Гражданского кодекса РФ. Вместе с тем в условиях, когда свыше 90% земельных ресурсов остаются в государственной и муниципальной собственности, иначе говоря, в девяти случаях из десяти земельный участок принадлежит публичному собственнику, а находящееся на нем здание или сооружение - частному собственнику, стали неизбежными отступления от классических подходов. Кроме того, здания и сооружения в российском праве традиционно рассматриваются как вполне самостоятельные недвижимые вещи, особенность которых состоит в их "физической и юридической связи с землей" (п. 1 ст. 130 ГК РФ). Тем самым исключается действие классического принципа superficies solo cedit. Следовательно, классический (пандектный) вещно-правовой механизм может применяться лишь в отношениях частной собственности на земельные участки, тогда как для публичной земельной собственности он может использоваться только в значительно измененном виде. Наконец, длительное отсутствие в российском правопорядке вещного права и соответствующих теоретических исследований имело следствием отсутствие ясности и единства в понимании вещно-правовых институтов, что, в свою очередь, породило разнобой в трактовке юридической природы конкретных имущественных прав. В частности, в современной российской литературе и правоприменительной практике укоренилось представление о вещном характере прав арендатора чужой вещи, причем как недвижимой, так и движимой (и, наоборот, о сугубо обязательственно-правовой природе прав залогодержателя). В конечном счете многие классические представления и подходы все же удалось восстановить в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации. В связи с этим принципиальную важность имеет вопрос: должно ли использование земельных участков, находящихся в публичной собственности, оформляться преимущественно договорами аренды (тем более что они имеют вещный элемент в виде права следования, а в новой ст. 39.8 Земельного кодекса РФ стали долгосрочными - до 49 лет), или следует переходить к более широкому использованию традиционного ограниченного вещного права застройки? Получившие у нас распространение договоры аренды под застройку земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (именуемые также инвестиционными договорами или договорами строительной аренды), давно не соответствуют классическим представлениям об аренде. По окончании такой "аренды" и завершении строительства застройщик не только становится собственником сооружения, не будучи собственником земли, но и приобретает право на ее приватизацию (ст. 39.20, а ранее - ст. 36 ЗК РФ), т.е. суть такого "арендного" договора сводится к приобретению застройщиком в собственность земельного участка при условии осуществления на нем соответствующего строительства. Крупный отечественный бизнес (интересы которого теперь во многом определяют законодательное развитие) в целом неплохо приспособился к ситуации господства публичной собственности на земельные ресурсы, используя их для строительства и эксплуатации линейных объектов (нефте- и газопроводов, линий электропередач и связи, железных дорог и т.п.) в административно-правовых (публично-правовых) формах. Он не видит какой-либо острой необходимости изменения этой ситуации, соответственно, и законодатель не торопится с переходом к гражданско-правовым формам сервитутов и (или) иных ограниченных вещных прав, в большей мере соответствующим рыночным условиям хозяйствования (тем более что переоформление титулов на земельные участки повлечет дополнительные затраты, которые затем будут включены в тарифы для потребителей соответствующих услуг, а минимизировать эти расходы государство не обещает). Ситуацию осложняет известная, хотя и в значительной мере искусственная, конкуренция в регулировании земельных отношений между Гражданским и Земельным кодексами, т.е., по сути, между частным и публичным правом. Земельное право пока никак не желает ограничиться публично-правовым регулированием земельных отношений и всячески стремится сохранить в этом свою преобладающую роль. Так, согласно п. 3 ст. 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, но лишь при условии, если иное не предусмотрено земельным и другим природоресурсным законодательством. Такой подход имеет право на существование в условиях господства публичной собственности на землю, но насколько он отвечает уже имеющимся отношениям частной собственности на земельные участки и тем более перспективам их развития в рыночных условиях? Известно, что земельное законодательство обновлялось не только значительно позднее гражданского законодательства, но и почти в полном отрыве от него, а в Земельный кодекс 2001 г. были включены многочисленные нормы гражданско-правового характера (тогда как посвященная вещным правам на землю гл. 17 ГК РФ при принятии его первой части в 1994 г. была "заморожена" законодателем и вступила в силу лишь в апреле 2001 г.). Результатом этого стало появление ряда принципиальных противоречий между нормами ГК РФ и ЗК РФ. В частности, Земельный кодекс РФ не только не упоминает общую категорию ограниченных вещных прав на земельные участки, но и закрепляет попытку устранить эти права, сохраняя лишь право собственности и аренду, а также некоторые сервитуты. Очевидно, по мысли законодателя, это должно максимально упростить правовой режим землепользования, что не соответствует потребностям развитого имущественного оборота. Фактически же этот подход оказался неудачным, ибо в ЗК РФ пришлось сохранить право постоянного (бессрочного) пользования для некоторых некоммерческих организаций и право пожизненного наследуемого владения для граждан (причем оба они касаются только земельных участков, находящихся в публичной собственности), а также безвозмездное срочное пользование такими земельными участками (ст. 24 ЗК РФ) и сервитуты. Поэтому последовательное движение по пути рыночных преобразований требует кардинального изменения данной ситуации путем внесения серьезных изменений не только в гражданское, но и в земельное законодательство. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации и разработанный на ее основе законопроект о новой редакции Гражданского кодекса РФ предусмотрели три основных направления реформирования раздела ГК РФ о вещном праве: 1) закрепление развернутой системы ограниченных вещных прав (включающей право застройки); 2) установление гражданско-правовой защиты фактического владения; 3) совершенствование вещно-правовых способов защиты вещных прав. Особую остроту сохраняет вопрос о юридической природе прав арендатора и целесообразности замены договоров аренды земельных участков, находящихся в публичной собственности, вещным правом застройки. Как уже отмечалось, сохранившееся в отечественной экономике преобладание государственной (публично-правовой) собственности на объекты недвижимости содействовало консервации представлений об аренде как одном из главных институтов гражданского права, способных обеспечить потребности развивающегося малого и среднего бизнеса. Однако в условиях развития рыночного оборота, основой которого является частная собственность, преимущественная защита интересов пользователя-арендатора, а не собственника-арендодателя представляется странной. Вряд ли такое отношение к институту аренды сохранилось бы в условиях, когда в роли арендодателей выступали бы преимущественно частные собственники недвижимости, а не представляющие публичную власть чиновники. Стоит также заметить, что наличие в обязательственном праве арендатора некоторых вещных элементов само по себе не превращает его в вещное, ибо в нем по-прежнему отсутствуют другие важные признаки вещного права, прежде всего непосредственное господство над чужой вещью. Вместе с тем предлагаемый Концепцией развития гражданского законодательства Российской Федерации и проектом новой редакции раздела II ГК РФ отказ от вещных характеристик прав арендатора и введение традиционной системы ограниченных вещных прав вовсе не предполагают полного отказа от использования договоров аренды недвижимости в их сложившемся понимании. Речь идет о создании возможности добровольного и осознанного выбора гражданско-правовых форм, юридически опосредующих использование чужих недвижимых вещей, включая использование частными лицами недвижимых вещей (земельных участков), находящихся в государственной (публичной) собственности. Преимущества вещного права застройки в сравнении с долгосрочной арендой давно известны и очевидны. Прежде всего право застройки в отличие от арендного права может быть предметом залога, что открывает возможность банковского кредитования строительства соответствующего объекта. При этом оформление права на созданное строение значительно упрощается (а по сути становится автоматическим). Длительный срок права застройки (до 99 лет с возможностью продления) допускает снос старого здания и возведение нового с учетом быстрого развития строительных и иных технологий. Наконец, по окончании действия права застройки его субъект вправе получить компенсацию за строение, переходящее в собственность собственника земельного участка (тогда как при прекращении права аренды земельного участка юридическая судьба возведенного на нем строения становится неопределенной и оно "повисает в воздухе"). Вместе с тем введение в отечественное вещное право традиционных институтов предполагается осуществлять постепенно и аккуратно. Помимо уже отмеченной возможности свободного выбора между привычными и новыми гражданско-правовыми формами вводные положения должны предусмотреть для введения в действие новых правил достаточно длительный переходный период (возможно, до 10 лет). Чрезвычайно важной является также синхронизация законодательных изменений в ГК РФ с соответствующими изменениями в Земельный и Градостроительный кодексы, законодательство о государственной регистрации прав на недвижимость, а также в акты природоресурсного законодательства. В то же время реформа вещного права является необходимым и назревшим шагом на пути развития и совершенствования правового оформления рыночных преобразований. Переход к полноценной системе ограниченных вещных прав, которая могла бы удовлетворить потребности участников гражданского оборота в основанном именно на вещном праве (максимально стабильным и защищенном) режиме пользования чужим имуществом, необходим по крайней мере в области землепользования, базирующегося на уже имеющемся праве частной собственности на земельные участки. Отсутствие должной последовательности в гражданско-правовом оформлении развивающейся рыночной экономики способствует сохранению ее "полурыночного", переходного характера, а также "полурыночного правопорядка", поскольку право не может опережать реальное экономическое развитие. Таким образом, рано или поздно придется осуществлять кардинальные изменения отечественного вещного права, о которых говорилось выше. Библиографический список Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. |