Дипломатия. Формы организации и методы работы дипломатических служб государств Африки отличаются существенным своеобразием в сравнении с аналогами в других регионах планеты
 Скачать 31.26 Kb.
|
|
Формы организации и методы работы дипломатических служб государств Африки отличаются существенным своеобразием в сравнении с аналогами в других регионах планеты. Это обусловлено особенностями исторического пути и современного положения африканских государств. Принципиально важно то, что эта часть земного шара, не будучи ни самой обширной, ни самой населенной среди других регионов нашей планеты, отличается обилием государственных образований (на сегодняшний день их 48, больше, чем на любом другом континенте), их многоликостью в этническом и конфессиональном отношениях, с точки зрения исторического пути, современного уровня развития и потенциала будущего роста, тяготения к тем или иным глобальным центрам притяжения. Типологически государства южнее Сахары объединяют следующие характеристики. Первое и главное — незначительный в историческом масштабе возраст современной африканской государственности (речь идет о современной, а именно постколониальной государственности, поскольку объем достоверной письменной информации о государственных образованиях в Африке в доколониальный период и их отношениях между собой и с внерегиональными субъектами международной политики крайне скуден и не дает достаточной базы для обоснованных выводов). Вплоть до второй половины XX в. на континенте южнее Сахары существовало единственное суверенное государство — Эфиопия. Говорить о дипломатии и дипломатических службах государств Африки можно лишь начиная с 50—60-х годов XX в. Второе — прямо вытекающее из первого обстоятельства — африканские страны оставались объектом международной политики и дипломатии в то время, когда государства Европы, Азии и Северной Америки были ее субъектами. Яркий пример такого положения — Брюссельский конгресс 1890 г., на котором Руанда решением европейских держав была отдана в распоряжение Германии за девять лет до того, как на ее территорию впервые ступила нога немца. Третье — вытекающее из первых двух — африканские государства вступили в систему международных отношений, которая была сформирована другими действующими лицами, без участия африканцев и без учета их интересов и особенностей. Это касается и системы международных договоров, и почти всех международных организаций, начиная с главной — ООН, и свода правил и обычаев поведения на международной арене, и всего корпуса международного права. Психологически это в разной степени, но так или иначе проявляется в ином отношении к нормам и правилам, чем у представителей тех государств, которые на протяжении длительного исторического времени вырабатывали и согласовывали эти нормы исходя из собственного, зачастую трагического опыта. В отдельных случаях можно говорить даже о подозрительности африканцев в отношении указанных норм и институтов как созданных в основном прежними колониальными державами, т.е. угнетателями. Четвертое — несамобытный характер африканской дипломатии. Будучи производной от дипломатических школ бывших метрополий, она вторична по отношению к ним, во многом их копирует и обладает весьма ограниченным потенциалом творческого новаторства. Из этого обстоятельства вытекает и то, что при наличии общих черт и свойств (перечисленных выше) можно проводить нюансировку форм построения и методов работы дипслужб африканских государств по признаку их принадлежности в колониальный период тем или иным метрополиям. Прежде всего это Великобритания и Франция, в меньшей степени подобные различия прослеживаются применительно к Португалии, Испании, Бельгии. Пятое — за полвека политической независимости африканским странам не удалось в целом сократить дистанцию отставания от ведущих мировых держав в экономическом развитии, в области науки, технологий, развитии человеческого потенциала. Подавляющее большинство стран континента продолжает оставаться реципиентами иностранной экономической помощи. Так, иностранная помощь Руанде составляет до 50% доходной части бюджета, а не так давно эта цифра приближалась к 60%. Шестое — не получилось у африканцев и урегулировать застарелые политические и этнические конфликты, а также избежать возникновения новых. По этой причине континент остается ареной приложения различных международных и региональных миротворческих усилий, осуществления время от времени прямого иностранного военного вмешательства. Достаточно упомянуть миротворческие миссии ООН в ДР Конго (крупнейшая в мире — более 20 тыс. человек), в Южном Судане, в Абьее (Судан), в Мали, в Западной Сахаре, в Дарфуре (Судан), в Кот-д’Ивуаре, в Либерии, французские военные интервенции последних лет в Кот-д’Ивуаре, Мали, Центрально-Африканской Республике. В целом Африка и сегодня зачастую выступает в большей мере как объект международной политики, а не ее субъект. Зависимость от иностранной экономической помощи находит свое отражение и в организации дипломатии и дипломатической службы. Так, во многих африканских странах внешнеполитическое ведомство называется не МИД, а министерство иностранных дел и сотрудничества, где под «сотрудничеством» понимается привлечение и освоение внешней финансово-экономической помощи от государств и организаций, выступающих донорами. Соответственно, в каждом МИД имеется один или несколько департаментов, специализирующихся на данном виде деятельности. Тезис о том, что колонизаторы ограбили Африку и должны возвращать ей свой долг до сих пор, несмотря на уже полувековое независимое существование континента, является психологической доминантой в отношении африканцев к внешнему миру. Хотя ныне немало стран Африки обладают богатыми залежами минеральных ресурсов и способны не только наполнять свой бюджет, но и финансировать крупные проекты развития, психологический стереотип взгляда на внешний мир как на донора, который обязан платить, сохраняется. При этом африканские политики и дипломаты в общении, особенно с представителями западных стран, весьма чувствительно и болезненно реагируют на многие проявления, задевающие или ущемляющие их достоинство. Заметной особенностью современной жизни многих африканских государств является непрекращающийся отток населения. Причем речь идет не только о беженцах из районов конфликтов, но и об экономической эмиграции, об «оттоке мозгов». Многие африканцы, получившие образование в Европе или США, предпочитают не возвращаться на родину, а обустроиться в гораздо более благополучной части земного шара. Количественный рост диаспор привел к качественным изменениям, нашедшим свое отражение в структуре и формах работы дипломатических ведомств. А именно: зарубежные соотечественники материально поддерживают оставшихся в Африке родственников, и государство стремится принять участие, не без выгоды для себя, в организации этих денежных потоков. Кроме того, почти каждое из африканских правительств старается привлечь деньги эмигрантов в качестве инвестиций в отечественную экономику. Для организации и продвижения этой работы созданы специальные структурные подразделения, обычно в рамках министерств иностранных дел и в посольствах. Применительно к африканским странам справедливо такое же разделение их дипломатии по типам, как и в других регионах мира, — двусторонняя, многосторонняя, дипломатия конференций, контакты на высшем уровне и т.д. Однако и в этом имеются определенные особенности, которые следует иметь в виду, общаясь с африканскими дипломатами. Если в отношениях с внеконтинентальными игроками африканская дипломатия в силу схожести проблем и требований стремится выступать единым фронтом, хотя это далеко не всегда удается, то межафриканские отношения наполнены не менее, а зачастую более острыми проблемами. Во многих случаях именно отношения с соседями по континенту представляют главную проблему и основной предмет работы африканских дипломатов. Кроме того, при общей африканской солидарности, а нередко — ее видимости существуют ощутимые оси если не разлома, то размежевания. Одна из традиционных и наиболее ощутимо проявляющихся — между Восточной Африкой и Западной, другая — между англоязычными странами и франкофонными, третья — между крупными и небольшими государствами. Последние ревниво следят за тем, чтобы в постколониальный период не попасть в новую зависимость от своих же «братьев-африканцев». Объектом подобных опасений являются обычно ЮАР, Нигерия, Эфиопия. Наиболее ярко эти факторы проявляются при формировании различных общеафриканских институтов или выдвижении кандидатов от континента в руководящие органы международных организаций. Десятилетия независимого развития африканских государств показывают неравномерность их вовлеченности в мировую политику и дипломатическую деятельность. Крупные страны, располагающие материальными и кадровыми возможностями, активно участвуют в решении субрегиональных или континентальных вопросов и общих международных проблем, формируют свои группы поддержки из менее влиятельных стран. К числу таких государств можно отнести ЮАР, Нигерию, Гану, Эфиопию, Кению. Большинство стран континента в силу скудости возможностей и экспертного потенциала ограничивают внешнеполитическую деятельность субрегиональным масштабом, а также мобилизацией внешней помощи своему социально-экономическому развитию. В отношении глобальных проблем они либо автоматически ориентируются на позиции своих доноров-спонсоров, либо занимают нейтральную позицию наблюдателя, ссылаясь на недостаток информации и опыта для определения своей позиции. Именно так традиционно реагируют многие африканские страны при обращении к ним с просьбой поддержать те или иные инициативы разоруженческого характера, по глобальной безопасности, по космосу в различных органах ООН. Применительно к дипломатическим службам африканских стран необходимо принимать во внимание играющие существенную роль этнический и религиозный факторы. Причем оба они весомы как при формировании кадрового состава дипломатических служб, так и в политических взаимоотношениях государств континента. Этнический фактор всегда имел большое значение в жизни африканцев — как в колониальный, так и в постколониальный период. Основная причина такого положения состоит в том, что в Африке до прихода колонизаторов не успели оформиться ни крупные государственные образования, объединяющие по несколько народностей, ни капиталистические отношения, ставящие во главу угла классовое, а не национальное разделение и таким образом ведущие к нивелированию национального фактора. Современные же африканские государства, скроенные по линиям разделения сфер влияния между европейскими метрополиями, зачастую с сознательно заложенными «минами замедленного действия» в виде не соответствующего реалиям жизни «национально-территориального размежевания», неизбежно скатывались в русло этнических конфликтов — как внутренних, так и межгосударственных. Наиболее яркий пример подобного рода — геноцид в Руанде 1994 г., когда в течение трех месяцев было уничтожено около 1 млн человек по этническому признаку (убивали представителей меньшинства — тутси). Большинство населения страны составляют представители народности хуту (85%), меньшинство (15%) — тутси. Реально геноцид начался в 1950-х годах, а его последствия и отдельные проявления имеют место до сих пор. Дипломатия и дипломатическая служба африканских государств. Крупный этнический конфликт — столкновение между представителями народностей луо и кикуйю — имел место в Кении в 2008 г. Известно несколько волн избиения с человеческими жертвами индийцев в Уганде, когда местным жителям начинало казаться, что выходцы из Индостана обретают слишком большую экономическую власть. Дело доходило до массового выселения индийцев из страны с запретом на возвращение. Религиозный фактор, по сути, представляет собой явление, привнесенное в африканскую жизнь извне. Традиционные африканские верования, в основном анимистические, перестали играть какую-либо роль в общественно-политической жизни, замкнувшись в семейнобытовой сфере. Религиозный ландшафт континента в постколониальный период определяется принесенным европейскими колонизаторами христианством (католичество, протестантизм и многочисленные мелкие течения) и пришедшим от арабов исламом. Рост значения этого фактора и его конфликтогенности в Африке также вторичен и является следствием всплеска религиозного самосознания и самоидентификации прежде всего в исламском мире, а затем и в христианском. Из острых проявлений межрелигиозных конфликтов следует упомянуть ситуацию в Нигерии, в результате которой страна, по сути, расколота на две части — христианскую и мусульманскую, и между ними идет гражданская война на религиозной почве. Другой пример — деятельность исламистских группировок, удерживающих власть, вернее, консервирующих безвластие и спонсирующих пиратство в Сомали. Самый же весомый пример из этого ряда — раскол крупнейшей страны Африки, Судана, состоявшийся как по этническому, так и по религиозному признаку. Населенный чернокожими христианами Юг отделился в результате длительной войны от арабов-мусульман Севера. Следует отметить, что попытки признать негативное воздействие этнических и религиозных факторов на строительство устойчивой государственности все же имеют место. Один из таких примеров — целенаправление политики по гармонизации межэтнических и межконфессиональных отношений, в том числе в дипломатической службе, в ЮАР. Причем этническая и религиозная картина в этой стране была мозаична и сложна, чем в любой другой африканской стране. На многоликость местного автохтонного населения, представленного различными народами и племенами, накладывается присутствие буров, а также давно осевших и укоренившихся в стране выходцев из Индостана — как индуистов, так и мусульман. Поэтому в кадровой политике дипломатической службы четко прослеживается стремление привлечь представителей всех основных национальных общностей. Обычная компоновка штата южноафриканского посольства за рубежом: посол — черный африканец, второе лицо — бур, третий по должности дипломат — индиец и т.д. Причем принцип инклюзивности распространяется не только на этническую составляющую, но и на другие аспекты кадровой политики во внешнеполитическом ведомстве ЮАР, в том числе социальные, политические, региональные. Проявляется это в стремлении дать место на дипломатической службе и представителям традиционной аристократии, и борцам против апартеида, и профессионалам — дипломатам. Так, посольство ЮАР в Руанде в 2007—2013 гг. последовательно возглавляли три посла. Первый — Эзра Сегвела — активист Африканского национального конгресса, борец против апартеида, проведший восемь лет в заключении. Второй — Глэдстон Думисане Гвадисо — вождь крупного племени. Третий — Джордж Нкосинати Твала — профессиональный дипломат. Имеют место и политические назначения иного рода. Так, посол ЮАР в Аргентине — ее королевское высочество принцесса 3. Дламини — дочь Нельсона Манделы, которая обрела королевский титул, выйдя замуж за принца (сына короля) Свазиленда. Конфессиональная конфигурация той или иной страны сказывается не только на кадровой политике в дипломатической службе, но и на определении внешнеполитического курса. Наиболее яркий пример — участие ряда африканских стран в Организации исламского сотрудничества, куда дорога их христианским соседям по континенту заказана. Особенность кадрового состава дипслужб большинства африканских государств до недавнего времени заключалась и в обилии выходцев из вооруженных формирований национально-освободительного, антиколониального движения в своих странах. И это не случайно: во-первых, эти люди доказали свою преданность молодой национальной государственности и достойны самого высокого доверия; во-вторых, они заслужили «теплое место» в привилегированном и высокооплачиваемом подразделении госслужбы. В настоящее время, по мере отдаления во времени периода национально-освободительной борьбы, место ветеранов-партизан занимают прежде всего выходцы из армии — старшие офицеры, поскольку в молодых развивающихся государствах армия играет особую роль и офицерский корпус формирует высшую касту. Характерная особенность дипкорпуса африканских стран заключается в наличии в нем очень небольшого числа профессионалов — меньше 1%, т.е. людей, имеющих высшее дипломатическое образование и прошедших все ступени карьерного роста на дипломатическом поприще, а не вне его. На континенте практически нет специальных учебных заведений. Имеющиеся отделения на факультетах политологии или юриспруденции или дипломатическая школа, как в ЮАР, — это редкие исключения из общего правила. Велика доля дипломатических сотрудников, получивших образование, не обязательно дипломатическое, за рубежом. Рассмотрим организацию дипломатической службы на примере ряда африканских стран. Самой многочисленной, на достаточно высоком уровне технически и материально оснащенной дипслужбой является внешнеполитическое ведомство Республики Южная Африка. Его официальное наименование — Департамент иностранных дел и сотрудничества ЮАР. Центральный аппарат ведомства структурно разделяется на 14 департаментов, в числе которых: канцелярия министра, департамент публичной дипломатии, канцелярии заместителей министра, канцелярия генерального директора, контрольно-ревизионный департамент, канцелярия специального представителя в регионе Великих озер, департамент государственного протокола, департамент кадров, департамент подготовки кадров, исследований и перспективного развития, департамент корпоративных служб (безопасность, консульская служба и агентства МИД, финансовый отдел, информационный отдел), департамент Африки (двусторонние отношения), департамент Африки (многосторонние отношения), департамент Азии и Ближнего Востока, департамент Америки, департамент Европы, департамент международных многосторонних отношений (входят также вопросы прав человека и гуманитарные проблемы). Зарубежные представительства Претории включают в себя 104 посольства (верховных комиссариата в государствах Содружества), 15 генеральных консульств и консульств, 2 офиса по связям, 9 постоянных представительств при международных и региональных организациях (итого 130 загранучреждений). Кроме того, действуют 84 почетных консульских представительства и в 68 точках диппредставители аккредитованы по совместительству. В ЮАР представлены 123 иностранных посольства, 53 генеральных консульства, 83 почетных консульства, 35 представительств международных организаций. Приведенные выше количественные показатели говорят о том, что государство поддерживает связи с большинством стран мира, его интересы имеют не региональный или континентальный, но глобальный характер. ЮАР не только позиционирует себя подобным образом, но и активно проводит такую линию в своей практической внешнеполитической деятельности, наглядное свидетельство чему — участие в уверенно набирающем вес международном объединении БРИКС. Кстати, ЮАР — одно из немногих государств континента, являющихся не реципиентом, но донором международного экономического содействия, прежде всего в отношении беднейших африканских стран. Другой пример использования экономической помощи для продвижения своих политических интересов на континенте дает Нигерия. Так, обретя в 70-х годах прошлого столетия широкие финансовые возможности в результате экспорта нефти, Лагос использовал их среди прочего и для упрочения своего влияния на страны Западной Африки, а также для поддержки национально-освободительных движений. Щедрые гранты и займы предоставлялись на строительство дорог, больниц, промышленных предприятий, разработку месторождений полезных ископаемых в Бенине, Гвинее-Бисау, Мали, Того, Гамбии и Нигере. Значительная группа африканских государств — средние по территории и населению (20—25 млн человек), не располагающие возможностями для постановки и реализации серьезных внешнеполитических целей за пределами континента. Таковым, например, является Камерун — расположенное в Западной Африке франкофонное государство с 20 млн населения, которому экспорт нефти помогает решать задачи экономического развития. Не очень большим и четко структурированным министерством внешних связей этой страны руководит министр, имеющий двух заместителей, один из которых отвечает за сотрудничество с Содружеством (бывшим британским), другой — за отношения с исламским миром. Непосредственно министру подчинены генеральная инспекция и технические консультанты, а также генеральный секретарь. Последний координирует работу директоратов: африканского, европейского, Америки и Карибского бассейна, отношений с Организацией исламского сотрудничества, отношений с ООН и децентрализованного сотрудничества, Франкофонии, Содружества наций, юридического, по делам соотечественников за рубежом, иностранцев в Камеруне, беженцев и мигрантов, по вопросам коммуникации, документации и дипломатических архивов, директората протокола и консульских вопросов, директората по общим вопросам. Камерун имеет достаточно разветвленное представительство за рубежом. Прежде всего это — страны региона Западной Африки и другие африканские страны. В Европе Камерун представлен в Бельгии, Германии, Великобритании, Испании, Италии, Нидерландах, России, Франции, в Азии — в Китае, Израиле, Саудовской Аравии и Японии, в Америке — в Бразилии и в США. Кроме того, имеются представительства при ООН — в Нью-Йорке и в Женеве. Всего 29 посольств и 2 постпредства. В Яунде посольствами представлены 33 государства, в том числе ФРГ, Бельгия, КНР, США, Франция, Великобритания, Италия, Япония, Россия, ряд африканских стран. Руанда — небольшая и бедная страна, а таких в Африке большинство (население 11 млн человек, скудные природные ресурсы, тяжелое историческое наследие геноцида, зависимость от внешней экономической помощи, бедность), имеет весьма компактное по штатному составу и структуре министерство иностранных дел и сотрудничества. Министерство возглавляется министром. Второе лицо в ведомстве — государственный министр, который по совместительству является постоянным представителем Руанды в ООН. Далее следует постоянный секретарь — единственный заместитель министра. Ведущими среди структурных подразделений являются два генеральных директората (ГД) — по многостороннему и двустороннему сотрудничеству (отвечает за весь круг международных отношений и участия Руанды в международных организациях) и по делам руандийской диаспоры (главная задача — привлечение соотечественников за рубежом к участию в социально-экономическом развитии родины). В ГД по многостороннему и двустороннему сотрудничеству входят департаменты: Африки, Азии и Океании, Европы и Америки; отделы: региональных экономических сообществ, ООН и ее агентств, Африканского союза, Содружества наций (бывшего британского). В ГД по делам диаспоры входят департаменты: финансовых трансферов, инвестиций и бизнес-возможностей, мобилизации и защиты, кадровой политики и образования. Кроме того, имеются: группа дипломатических советников-консультантов, финансовый отдел, отдел стратегического планирования и координации, отдел кадров и административных вопросов, протокольный отдел (работает под руководством шефа государственного протокола — сотрудника администрации президента), отдел информации и связи, отдел информационных и коммуникационных технологий. Учитывая приоритетное значение, которое придается руководством страны региональной интеграции в рамках Восточноафриканского сообщества (в составе Кении, Танзании, Уганды, Руанды, Бурунди), данный круг вопросов выведен в компетенцию специально созданного отдельного министерства по делам Восточноафриканского сообщества. Руанда имеет посольства в Бурунди, Эфиопии, Кении, ЮАР, Судане, Танзании, Уганде, Сенегале, ДР Конго, Нигерии, Бельгии, Германии, Нидерландах, Великобритании, Швеции, Швейцарии, Франции, Канаде, Китае, Индии, Японии, США, Республике Корея, Сингапуре, Постоянное представительство при ООН. Посольство Руанды в Москве в 1990-х годах было закрыто по финансовым соображениям и возобновило свою работу летом 2013 г. Состав диппредставительств страны очерчивает круг внешнеполитических интересов. Наибольшее число посольств работает в странах субрегиона — непосредственных соседях и наиболее значимых государствах Африки. За пределами континента дипмиссии представлены в основном в государствах — донорах экономической помощи. По этой причине крайне неравномерно распределены миссии по регионам земного шара, — во всем Западном полушарии имеется лишь одно посольство — в США. Руандийский посольский корпус по своему составу характерен для мелких африканских государств. Посол в Бурунди — бывший шеф службы внутренней безопасности, в Эфиопии — бывший министр образования, в ЮАР — бывший министр инфраструктуры, посол в Уганде — бывший генерал, в Нигерии — бывший министр спорта, посол в России — бывший министр по делам семьи. Лишь немногих руководителей дипмиссий можно отнести к профессионалам. Отличительной особенностью руандийского дипкорпуса является значительный удельный вес женщин. В плане реализации принципа гендерного равенства Руанда занимает передовые позиции не только в Африке. Половина депутатов парламента, почти половина министров правительства — женщины. Министры иностранных дел — предыдущая и нынешняя Л. Мушикивабо — женщины. Женщинами заняты важные посольские посты в Кении, Нидерландах, Германии, России, Канаде. Немаловажной частью дипломатической деятельности является работа с аккредитованными в стране иностранными представительствами. В столице Руанды Кигали работает 21 иностранное посольство, имеются 5 отделений посольств (по вопросам экономического содействия), 23 представительства международных, межправительственных и иностранных правительственных организаций, 3 представительства региональных организаций. Количественный состав и структура регионального распределения как руандийских дипмиссий за рубежом, так и иностранных представительств в Кигали показывают ограниченный круг возможностей страны по обеспечению своих интересов и проведению активной внешней политики за пределами субрегиона Восточной Африки. Для стран—реципиентов внешней помощи, а к их числу относится подавляющее большинство африканских государств, характерно присутствие многочисленных представительств международных организаций, предоставляющих такую помощь, а также организаций, надзирающих за исполнением страной-реципиентом условий, на которых «международное сообщество» соглашается оказывать содействие. Обычно речь идет о правах человека, гендерном равенстве, о реформировании судебной и пенитенциарной системы, свободе слова, политическом плюрализме. Поэтому в любой африканской столице десятками, а то и сотнями присутствуют офисы как международных, так и неправительственных организаций. Осознание африканскими дипломатами своей региональной принадлежности и общности проявляется и в том, что в дипкорпусе в любой стране, а также среди представительств государств при международных организациях (ООН, ЮНЕСКО и др.) создаются «африканские группы», которые под руководством дуайена группы периодически проводят встречи и совещания для выработки солидарных позиций по представляющим общий интерес вопросам. Во имя сохранения общеафриканской солидарности и неослабле-ния обшей позиции африканские государства способны в отдельных случаях подняться над собственными, иногда весьма острыми проблемами. Так, избрание Руанды непостоянным членом Совета Безопасности ООН от африканской группы на 2013—2014 гг. происходило на фоне острейшего конфликта между этой страной и Демократической Республикой Конго. Последняя, хотя и высказала свое недовольство кандидатурой Руанды, не стала предпринимать активных шагов, способных сорвать ее избрание вопреки воле большинства африканских стран. |