1 Понятие гос политики. Государственная политика понятие, виды, содержание, принципы и методы реализации
 Скачать 37.08 Kb.
|
|
Тема: Государственная политика: понятие, виды, содержание, принципы и методы реализации. Введение. Слово «политика» греческое и в переводе означает науку и искусство государственного управления. Политика в ее традиционном смысле представляет собой область сложного и обширного взаимодействия между различными социальными группами, слоями, партиями, нациями, народами, государственными и общественными структурами, институтами; между властью и населением, гражданами и их объединениями1. Под политикой также понимают сферу деятельности, связанную с реализацией потребностей и интересов различных групп людей, стержнем которой является завоевание, удержание и использование государственной власти 2. Актуальность теоретико-правового исследования государственной политики определяется отсутствием специальных конституционно-правовых научных исследований понятия государственной политики, ее видов, признаков, субъектов формирования и реализации. В последнее время в науке достаточно внимания уделяется различным аспектам правовой политики3. Однако изучение научной литературы по теме исследования свидетельствует о том, что в юридической науке отсутствует единое мнение относительно понятия, средств и форм реализации государственной политики. Не разработан понятийно-категориальный аппарат: в законодательных актах по- разному определяется государственная политика, среди ученых нет единого мнения относительно ее понятия, в праве не разработаны определения средств, форм, механизма реализации государственной политики, ее соотношения с правовой политикой. 1. Понятие государственной политики. Политика была и остается решающим фактором управления жизненными процессами государства. Следует сказать, что до сих пор и в определении понятия «государственная политика», и в классификации ее компонентов, и в освещении ее специфики остается немало открытых вопросов. Изучение государственной политики предполагает необходимость уточнения ее сущности. Понятие «государственная политика» определяется как «комплекс целей, мер, задач, программ, установок, реализуемых государством»4, «все то, что относится к государству, к внутренней или внешней государственной жизни, к внутренним или внешним государственным отношениям»5 и др. В современной политико-социологической литературе сложились различные подходы к определению понятия «государственная политика». Так, например, в учебном пособии под редакцией Л.В. Сморгунова государственная политика определяется как политический процесс управленческого воздействия институтов государства на основные сферы общества, опирающийся на непосредственное применение государственной власти как при разработке, так и при осуществлении стратегии и тактики регулирования функционирования и развития различных подсистем общества посредством размещения ресурсов, распределения, перераспределения общественных благ и других мер. Согласно современным электронным словарям, государственная политика - это основные принципы, нормы и деятельность органов государственной власти по осуществлению этой власти в сохранении, развитии, распространении интересующего объекта и реализации его достижений. Другими словами, государственная политика - это отношение государства к тому или иному объекту действительности. В исследовании Кирилова П.В. государственной политикой называется процесс формирования правовых, теоретических и методических основ модернизации объекта политического воздействия, специфика и результаты внедрения инновационных программ развития, деятельность органов управления, руководителей и специалистов по их реализации. Основу государственной политики составляет государственная идеология - относительно систематизированная совокупность идейных представлений, обусловленных внешними и внутренними факторами жизни государства, а также окрашенных субъективными особенностями представителей власти. 2. Виды государственной политики. В современной литературе выделяют разные виды государственной политики, основанные на тех или иных критериях. Например, виды государственной политики выделяются в соответствии с характером объекта или сферы управления. Эти сферы можно подразделять в соответствии с критериями, используемыми для выделения сфер управленческого воздействия: политика в административно-политической сфере, в финансово-экономической сфере, в социально-культурной сфере. Может быть использован функционально-отраслевой критерий выделения сфер государственной политики. Тогда политический процесс управленческого воздействия государства на экономику является экономической политикой, на социальную сферу - социальной политикой, по национальному вопросу - национальной политикой, на культуру - культурной и т.д. Эти виды: политики находятся в отношениях глубинной взаимосвязи друг с другом, и ни одна из них без взаимодействия с другими не может осуществить свои цели. Для определения сфер государственной политики в современный период можно опираться на указ Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024года»: Другой критерий отражает направленность действия власти по вертикали или горизонтали. В первом случае речь идет о политическом управлении, характеризующем вертикаль соподчиненности от центральных (федеральных) институтов власти до местных объектов воздействия. Во втором случае осуществляется управленческое воздействие на объекты политики со стороны субъектов и институтов государственной власти. Здесь речь идет об объектах, не имеющих центрального подчинения. Еще один критерий - масштаб охвата управленческим воздействием той или иной территории - дает основание выделять центральную (федеральную), региональную и муниципальную политику. В зависимости от направленности политики на внутренние дела государства или на деятельность государства в отношении с иными государствами, международными организациями выделяют внутреннюю и внешнюю государственную политику. В зависимости от субъектов, осуществляющих формирование и реализацию государственной политики, выделяют президентскую, законодательную, исполнительную политику. Имеются и другие подходы к классификации основных видов государственной политики. Однако, несмотря на различия между перечисленными видами, все они предусматривают использование потенциала государственной власти и всего элементного состава структуры государственной политики (цели, принципы, методы и пр.). 3. Содержание государственной политики. В содержании государственной политики учеными вычленяются следующие основные компоненты: субстанциональный, человеческий, институциональный, процессуальный и духовный. 1). Исходным и субстанциональным компонентом государственной политики выступает власть, или «властная подструктура». 2). Человеческий компонент государственной политики представлен руководителями государства и его основных институтов, классом профессиональных управленцев, который обычно называют государственными служащими или бюрократией, а также различными видами политических элит: от высшей государственной до региональных и местных, в которые входят наделенные полномочиями государственной власти лидеры. 3). Перечисленные субъекты функционируют в составе определенных государственных институтов и органов, которые относятся к институциональному компоненту государственной политики. Выделяют институты законодательной, исполнительной и судебной власти. По функциональным характеристикам выделяются государственные институты общей компетенции. Такие институты, как, например, правительство страны, администрации городов, областей и другие, решают в единой увязке многочисленные экономические, социальные и другие задачи. Отдельное место занимают государственные институты специальной компетенции, например, институты сугубо экономического блока, к которым относятся министерства экономики, финансов, налогов и др. К социальному блоку относятся министерства здравоохранения, социальной зашиты, образования и т.д. Говоря об институциональном компоненте государственной политики, следует также упомянуть об институте права, о многочисленных юридических и правовых нормах, воплощенных в Конституции страны, федеральных конституционных законах, кодексах, сводах нормативных документов и др. 4). Процессуальный компонент характеризует многообразие структурных связей и отношений субъектов и институтов государственной власти. Совокупность многообразных взаимоотношений между ними, связанных с регулированием экономических, социальных и других процессов, охватывается полным упорядоченным управленческим циклом. Последний включает в себя следующие стадии и операции: - выработку и принятие того или иного политического решения об управленческом воздействии, главным элементом которого выступает целеполагание; - организацию выполнения политического решения; - регулирование, коррекция объекта политического управления; - учет и контроль над исполнением политического решения; - обобщение результатов реализации политики. Первостепенное место в названном полном управленческом цикле занимает процесс выработки и принятия политиками управленческого решения. Он включает в себя не только изучение объекта политического управления, но и целеполагание - разработку «дерева целей» политики, а также определение основных принципов, методов, технологий и средств реализации поставленных целей. Разработка «дерева целей» определяется как ранжирование целей по степени их значимости, роли в достижении главной цели, согласовании и подчинении целей. На вершине иерархии целей - главная цель, средством достижения которой являются менее важные цели, цели нижележащего уровня. Другими словами, «дерево целей» любого вида государственной политики формируется по общему правилу, предусматривающему конкретизацию и ранжирование целей от высших к низшим, а также установление между ними определенной соподчиненности и иерархии по степени значимости и масштабности. 5). При рассмотрении духовного компонента содержания государственной политики речь идет в первую очередь об экономических, социальных и иных интересах, потребностях, ценностях. Названный компонент находит воплощение в целевых установках, программах и иных аспектах государственной политики. Такое воплощение осуществляется как посредством преобразования интересов в ясные и четкие политические положения, так и через согласование частных, групповых и общих интересов на основе общезначимых. Целостная совокупность всех компонентов содержания государственной политики (субстанционального, человеческого, институционального, процессуального и духовного), консолидированных на основе императивной государственной власти для политического управления теми или иными сферами общества, представляет собой систему государственной политики. Представители правовой науки раскрывают содержание государственной политики в стратегических программах и концепциях, в теории и практике, процессе формирования и развития социального партнерства и выражается в различных нововведениях, во внедрении правовых, организационных и методических новаций, направленных на приведение объекта воздействия в соответствии с потребностями экономики и общества. Государственная политика имеет как минимум трехуровневое содержание. Уровни могут быть названы концептуальным, программным и актуализированным. На первом уровне содержание государственной политики излагается в виде концепций, ценностных ориентации, общих принципов деятельности, обосновании устремлений и действий. На программном уровне общие принципы и установки трансформируются в постановления, резолюции, программы с указанием направлений деятельности, перспективных и ближайших целей, задач, системы методов осуществления власти, степени реализации демократических прав и свобод личности, средств, форм общественной деятельности и организации и пр. Программа подкрепляется законодательной базой и нормативными актами, обязательными для исполнения. На актуализированном уровне содержание государственной политики проявляет себя в различных формах активности (или пассивности) ее исполнителей. 4. Принципы и методы государственной политики. Важное место в государственной политике занимают политико-управленческие принципы, под которыми понимают базирующиеся на знании законов функционирования и развития общества основополагающие правила деятельности органов, институтов и людей по управлению общественными сферами. Принципы государственной политики подразделяются на общие и частные (специфические). Первые применяются во всех видах политики государства и имеют общезначимый и универсальный характер. К ним относят принципы объективности, конкретности, оптимальности и др. Ко вторым принято причислять принципы, применяемые в управлении отдельными сферами. Наряду с принципами ведущую роль в осуществлении эффективной государственной политики играют такие элементы ее структуры, как методы управления. Под методом управления (политики) обычно понимают способы организующего и регулирующего воздействия субъектов и институтов управления на управляемые объекты, определения условий их оптимального функционирования и развития, приведения в соответствие с требованиями присущих им закономерностей. Методы подразделяют также на общие и частные в соответствии со сферами их применения. Среди методов, используемых в государственной политике, существенную роль играет программно-целевой метод, позволяющий объединить в единый комплекс средства и ресурсы финансового, материального, организационного и иного рода для «точечного» решения актуальных экономических, социальных и иных задач. Наряду с программно-целевым методом в государственной политике применяются информационно-менеджериальные методы, методы по технологиям PR. К последнему относят практику так называемого социального «три-партизма», т.е. генеральных соглашений между правительством, работодателями и профсоюзами, выступающими выразителями интересов наемных работников, об условиях оплаты, охраны и стимулирования труда, а также по многим другим социальным вопросам. Выделяют и другие методы. Итак, под государственной политикой целесообразно понимать официально поддержанные, регламентированные политические устремления и действия государственной власти по организации общества в целом или конкретной его части с целью достижения ими определенного идеала в каком-либо интересующем объекте. В узком значении - это деятельность по изменению социально-политической действительности в той или иной области. 6. Государственная политика и правовая политика. В последние годы больше внимания уделяется исследованию правовой политики, которая тесно связана с государственной политикой. В литературе высказываются различные точки зрения на понятие правовой политики. Во-первых, большинство ученых определяют правовую политику как деятельность. «Правовая политика — это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность уполномоченных субъектов (прежде всего государственных и муниципальных органов власти) по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры, правовой жизни общества и личности»6. «Правовая политика — это прежде всего системная деятельность по оптимизации юридического ресурса, это набор мер и действий, которые должны отвечать на проблемы и вызовы юридической жизни общества»7. Н.И. Матузов отмечает, что правовая политика основывается на праве и связана с ним; осуществляется правовыми методами; охватывает главным образом правовую сферу деятельности людей и их коллективов; опирается на возможность легального принуждения; является публичной, официальной; отличается от других видов политики нормативно-организационными началами. В практическом плане правовая политика представляет собой разностороннюю деятельность индивидуальных и коллективных субъектов, направленную на решение определенных задач. Но ее нельзя сводить только к деятельности, ибо в этом случае ускользает ее сущностный, концептуальный момент. Ведь деятельность — это скорее плоскость реализации политики, а не ее внутреннее содержание. Истина, по-видимому, заключается в соединении этих двух начал, т.е. статики и динамики8. Во-вторых, правовая политика характеризуется как совокупность идей, взглядов, принципов, представлений, методов и средств. В.Н. Кудрявцев под юридической (правовой) политикой понимает принципы и основные направления, которые государство проводит в жизнь при создании и применении норм, институтов и отраслей права, в деятельности юридических учреждений, в формировании и развитии правосознания граждан9. В.И. Гойман характеризует юридическую политику как основанные на общих и специфических закономерностях развития национальной правовой системы принципы, стратегические направления и практические пути создания и реализации норм, институтов и отраслей права, укрепления режима законности и общественной безопасности, организации предупреждения и борьбы с правонарушениями, формирования у граждан развитой правовой культуры, способности использовать правовые средства для удовлетворения своих интересов10. В-третьих, правовая политика определяется как социальная практика, которая связана с правовой формой, с областью правового регулирования и правовых отношений. В ее структуре возможно выделение двух относительно автономных «векторов»: политики в сфере права и политики посредством права 11. Соотношение государственной и правовой политики. По мнению Н.И. Матузова, правовая политика есть особая форма государственной политики, а последняя представляет собой один из видов политики вообще как собирательного, интеграционного понятия. По сути дела, это своеобразное проявление известной диалектической взаимосвязи общего, особенного и единичного. Перед нами триада: политика вообще — государственная политика — правовая политика12. А.В. Малько и К.В. Шундиков13 определяют соотношение правовой политики с политикой экономической, социальной, культурной и пр. как часть и целое, так как правовая часть присутствует в иных видах политики. К.В. Шундиков справедливо указывает, что вряд ли возможно абсолютное разграничение правовой политики и политики в целом14. А.П. Коробова отмечает, что правовая политика — это часть общей политики государства, а не вся государственная политика, заключенная в правовые рамки. По мнению Воронцова Д.Ф., правовая политика является характеристикой, одним из признаков государственной политики в правовом государстве, а не ее частью. Правовое регулирование является не самостоятельной сферой жизнедеятельности, а правовым средством реализации государственной политики. Безусловно не вся государственная политика является правовой, если она не соответствует основным принципам Конституции Российской Федерации, нормам законов. Однако в правовом государстве она должна формироваться и реализовываться только на основе права, следовательно, быть правовой. Политика в широком смысле — это искусство ведения государственных дел, которое осуществляется с помощью различных средств, прежде всего правовых в правовом государстве. Они используются для достижения поставленных целей. Это, на мой взгляд, и должно отражаться в определении государственной политики. Юридические (правовые) средства — это совокупность правовых установлений (инструментов) и форм правореализационной практики, с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права и обеспечивается достижение социально полезных целей. С учетом вышеизложенного, Воронцов Д.Ф.15 определяет государственную политику как совокупность статических и динамических средств (правовых, информационных, экономических, социальных, организационных и иных), осуществляемых органами государственной власти для достижения поставленных целей. В статических средствах проявляется стратегический, концептуальный аспект государственной политики (идеи, принципы, направления, цель, задачи), а в динамических — деятельность органов по реализации своих полномочий. Государственная политика обладает следующими признаками: 1) правовой характер; 2) формирование специально уполномоченными субъектами; 3) направленность на достижение социально полезных целей в соответствии с требованием справедливости; 4) осуществление в различных сферах жизнедеятельности. Первый признак — правовой характер государственной политики в правовом государстве заключается в следующем: Во-первых, основой государственной политики является право, выраженное в Конституции Российской Федерации и законодательстве. Осуществляя государственную политику, органы государственной власти, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию России и законы. Свои полномочия они реализуют путем принятия правовых актов, которые не должны противоречить Основному закону государства и законодательству (ст. 15 Конституции РФ). Во-вторых, государственная политика должна осуществляться правовыми методами. Для реализации государственной политики применяются не только правовые средства, но и экономические, информационные, организационные, социальные и иные. Но их применение не должно противоречить Конституции России и законам. Важнейшими средствами осуществления государственной политики являются правовые средства. Они представляют собой правовые явления, выражающиеся в инструментах и деяниях, с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов и обеспечивается достижение поставленных целей. Сочетаясь определенным образом, правовые средства выступают основными работающими частями (элементами) действия права, функциональной стороны механизма правового регулирования, правовых режимов. Они призваны связывать цель (мысленную модель) с реальным результатом 16. Второй признак государственной политики — она формируется и реализуется специально уполномоченными субъектами. К ним в соответствии с Конституцией Российской Федерации относятся: Президент Российской Федерации (определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации — ст. 80, 86); Федеральное Собрание Российской Федерации (путем принятия федеральных законов, в том числе по предметам ведения Российской Федерации, предусматривающим разные виды политики: установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации; основы ценовой политики; внешняя политика и международные отношения — ст. 71); Правительство Российской Федерации (обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики; единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществляет меры по реализации внешней политики Российской Федерации — ст. 114). В соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами полномочиями по реализации государственной политики наделяются иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Третий признак государственной политики — она направлена на достижение социально полезных целей и должна соответствовать требованию справедливости. В преамбуле к Конституции Российской Федерации говорится о том, что предками нам были переданы любовь и уважение к Отечеству, вера в добро и справедливость. Понятие справедливости неразрывно связано с нравственными ценностями в обществе, отношениями между людьми, формированием социального государства. В последние годы вопросам справедливости уделяется внимание со стороны главы государства как основного субъекта формирования государственной политики в России. Президент России В.В. Путин в послании Федеральному Собранию Российской Федерации обратил внимание на необходимость обеспечения государством принципов справедливости, принятия справедливых законов 17. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев подчеркнул желание видеть нашу Россию уже в близком будущем передовой, прогрессивной и удобной для жизни страной, процветающим и основанным на справедливых законах сообществом свободных людей 18. Основной целью государственной политики является удовлетворение публичных интересов — обеспечение прав личности на основе принципа справедливости, повышение качества жизни населения, экономическое развитие государства, обороны и безопасности страны. Указание на принятие справедливых законов в посланиях Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации является одним из приоритетов внутренней политики государства. Четвертый признак государственной политики — она осуществляется в различных сферах жизнедеятельности: экономической (финансовая, кредитная, денежная, ценовая политика), социальной, культурной, внешнеполитической и других. В зависимости от сферы общественных отношений выделяются и соответствующие виды государственной политики, многие из которых указываются в ст. 7, 71, 80, 114 Конституции РФ. 1См.: Матузов Н.И. Российская правовая политика: вызовы и угрозы XXI в. // Правовая политика России: теория и практика / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2006. С. 34. 2См.: Малько А.В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003. С. 197. 3См.: Коробова А.П. Правовая политика: понятие, формы реализации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2000. С. 24; Малько А.В. Указ. соч. С. 296; Правовая политика: от концепции к реальности / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2004. С. 304; Правовая политика России: теория и практика. С. 725; Рыбаков О.Ю. Российская правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности. СПб., 2004. С. 352. 4Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2003. С. 318. 5Алексеев Н.Н. Предисловие. Идея государства. 2-е изд. СПб., 2001. С. 3. 6 Малько А.В. Цели и средства в праве и правовой политике. С. 213. 7 Малько А.В. Правовая политика в условиях правовой реформы в современной России. С. 55. 8 См.: Матузов Н.И. Российская правовая политика: вызовы и угрозы XXI в. С. 35—38. 9 См.: Кудрявцев В.Н. Криминализация как способ осуществления уголовной политики // Основания уголовно-правового запрета (криминализация и декриминализация). М., 1982. С. 12. 10 См.: Гойман В.И.Соотношение права и государства // Общая теория права и государства / под ред. В.В. Лазарева. М., 2002. С. 89. 11 См.: Шундиков К.В. Концепция правовой политики // Правовая политика России: теория и практика / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2006. С. 143—150. 12 См.: Матузов Н.И. Российская правовая политика: вызовы и угрозы XXI в. С. 34. 13 См.: Малько А.В. Цели и средства в праве и правовой политике. С. 215. 14 См.: Шундиков К.В. Указ. соч. С. 143—150. 15 См.: Воронцов Д.Ф. Государственная политика, понятие, виды, соответствие праву и справедливости как элемент решения проблем современной экономики // Актуальные проблемы российского права. 2011. № 3. 16 См.: Матузов Н.И. Теория государства и права: учебник. М., 2004. С. 315. 17Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию Российской Федерации // Росс. газ. 2006. 11 мая. 18Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Росс. газ. 2008. 6 ноября. |