Государственный контроль. Государственный контроль - сущность, содержание, современное .... Государственный контроль сущность, содержание, современное состояние
 Скачать 181.84 Kb.
|
|
Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние Известно, что сущность всегда составляет основу любого объекта познания, потому что отражает внутренние содержательные характеристики и отношения, проявления, стороны *(1) . Можно считать, что это определение относится и к сущности государственного, в том числе президентского контроля. Речь идет о реализации в соответствующем правовом и организационном поле государственного контроля в России, о том, насколько эффективно, например, глава государства, исходя из конституционных полномочий, имеет возможность контролировать деятельность органов исполнительной власти. При этом по основным вопросам автор высказывает личное мнение. Чтобы определить сущность государственного контроля, необходимо выделить характерные признаки составляющих его элементов, которые позволяли бы установить его индивидуальность и определить роль и место среди иных близких понятий, каковыми являются контроль, надведомственный контроль и т.п. Термин "контроль" в научной и практической деятельности употребляется достаточно часто. Трудно найти автора, исследующего проблемы социального управления, который в той или иной мере не затрагивал бы цели, задачи, функции, принципы контроля, компетенции контрольных органов. Такое частое обращение к понятию контроля формирует мнение о достаточной изученности сущности этого понятия. Вместе с тем это далеко не так. Анализ литературы по административному праву, социальному управлению свидетельствует о том, что в определении сущности контроля среди ученых нет единства. Авторы определяют его по-разному: как средство, фактор, форму, элемент, функцию, деятельность, систему, обратную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, правомочие, атрибут и т.д. Данные подходы, очевидно, не столько отражают стремление дать универсальную формулу понятия контроля, сколько являются следствием рассмотрения данного феномена через призму интересов представителей различных научных направлений - философских, управленческих, политических, правовых, кибернетики *(2) и др. Поэтому можно согласиться с позицией каждого из авторов, ибо в его индивидуальном подходе содержится какой-либо элемент того большого и емкого содержания, которым обладает понятие "контроль". В связи с этим важно избежать соблазна выработать единое многоаспектное понятие контроля. В словаре-справочнике по социальному управлению контроль определяется как проверка; наблюдение с целью проверки исполнения законов, постановлений, управленческих решений и т.п. *(3) Таким образом, можно констатировать, что контроль в целом - не что иное, как осуществление функции управления, суть которой заключается в том, чтобы проверять, наблюдать, отслеживать то или иное явление. Функция управления - это, по утверждению, например, Г. В. Атаманчука, "реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение, состояние, которое они воспринимают и на которое реагируют" *(4) . К функциям управления он также относит следующие: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение, контроль. Такой же точки зрения придерживаются и ряд зарубежных специалистов, например, Р. Фалмер, К. Киллен и другие *(5) Контроль сам по себе не представляет первичной деятельности, он касается действий, осуществляемых независимо от контроля *(6) . Вместе с тем контроль является и самостоятельным видом работы. Его сущность состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица *(7) Из буквального смысла такого определения следует, что контроль осуществляется в целях наблюдения и охватывает сбор данных и передачу информации в компетентные органы о результатах контрольных мероприятий, которые направлены на то, чтобы выявить причины обнаруженных отклонений и определить пути их устранения для эффективного функционирования государственных органов власти. Такая формула определяется понятием "контрольная деятельность". Когда основной субъект государственного управления, например, Президент РФ, часть функций по контролю делегирует структурным подразделениям своего аппарата, тогда появляются специализированные контрольные органы, каковыми являются Главное контрольное управление Президента РФ, Государственная военная инспекция Президента РФ. Им главой государства вместе с обязанностями по контролю передана и часть властных полномочий, которые определены в положениях о данных органах, принятых соответствующими указами Президента. Вышесказанное может привести к иллюзии, что контроль включает и возможность контролеров давать обязательные для исполнения указания. Более того, и в тех случаях, когда контролирующий орган не наделен такими полномочиями, мнение проверяющих о наличии недостатков воспринимается проверяемыми как сигнал к действиям по их устранению без указаний от основного субъекта управления. Таким образом, функция контроля зачастую понимается как деятельность по контролю, поскольку включает выявление и анализ фактического положения дел, сопоставление этого положения с намеченными целями и задачами, оценку контролируемой деятельности, принятие мер по устранению вскрытых недостатков и недопущению их в будущем. Такое комплексное понимание не ограничивается наблюдением, фиксированием отклонений и информированием о них. Специфика контроля как функции управления еще и в том, что он проводится всеми государственными органами *(8) . "Сквозной" характер функции контроля предъявляет большие требования к ее конкретизации применительно к каждому уровню управления, к каждому государственному органу. Необходимы оптимальные пути распределения этой функции между органами и устранения параллелизма и дублирования *(9) Контролю, в первую очередь, присуща информационная составляющая. Однако неправильно ограничивать его лишь получением необходимой информации *(10) Особенностью информационного контроля является то, что он в своем непосредственном содержании пассивен. В связи с тем, что контроль является неотъемлемым элементом государственной власти, ему присущ и управленческий аспект. Ведь информация обеспечивает организацию деятельности субъектов воздействия. В этой связи контроль как таковой является организующим элементом. Организующий (организаторский) контроль, в отличие от информационного, - активен. Вместе с тем в ряде работ при рассмотрении функций контроля организующий контроль как вид определяется в качестве организационной функции *(11) , а информационный - в качестве информационной функции. На наш взгляд, к контрольным функциям следует отнести социальную, политическую, диагностическую, оперативную, защитную, предупредительную (превентивную). Особую роль, по нашему мнению, играет превентивная функция, так как, например, предварительный контроль предупреждает нежелательные отклонения, предохраняет от негативных последствий в результате тех или иных принимаемых решений и действий или бездействия. Контроль традиционно представляют в виде двух взаимодействующих подсистем: субъекты контроля и объекты контроля *(12) Иными словами, контролирующая и контролируемая подсистемы. Наибольшее распространение в юридической литературе получила классификация и систематизация видов контроля по его субъекту в зависимости от природы, роли и места субъекта в системе Российского государства. Это вполне оправданно и понятно, ибо природа, место и роль субъекта контроля в системе социального механизма управления обществом являются, в конечном счете, главными и объективными критериями, при помощи которых определяются цели, задачи, характер, формы и объем контроля. В советский период некоторые авторы *(13) различали четыре основных субъекта, осуществляющих контроль за деятельностью органов государственного управления: государство, общественные организации (в том числе самодеятельные), трудовые коллективы, граждане как частные лица. По нашему мнению, в современных условиях разделения властей в Российской Федерации субъекты, осуществляющие контроль, изменились. В зависимости от того, о каком субъекте идет речь, можно разделить контроль на государственный, общественный и частный. Государственный контроль осуществляют государственные органы, организации, учреждения; общественный - всевозможные общественные организации, трудовые коллективы, отдельные граждане; частный - контролирующие структуры (специальные юридические и физические лица), например, различные негосударственные аудиторские фирмы (компании). Исходя из направленности контроля, можно условно выделить внешний и внутренний контроль. М. С. Студеникина называет "внутренний" контроль внутриведомственным, а "внешний" - надведомственным *(14) . Внутренний контроль осуществляется в отношении органов одной системы, а внешний - в отношении организационно не подчиненных объектов. Вестминстерская модель внешнего контроля предусматривает осуществление парламентского контроля доверенными лицами министерств. При этом парламент "контролирует" министерства, а последние, в свою очередь, контролируют своих государственных служащих и отчитываются перед парламентом. Необходимость такого контроля обусловлена и наличием субъективных причин, связанных с личными качествами работников органов управления. Поскольку цели и характер управленческой деятельности, организационные формы ее осуществления многообразны, то многообразен и контроль за нею. Это дает широкие возможности для классификации. В зависимости от научных и практических задач классификация видов контроля может быть основана на различных критериях: природа субъектов контроля, их задачи, содержание контрольной деятельности, характер контрольных полномочий организационно не подчиненных или подчиненных объектов. Организующий контроль непосредственно и в полной мере реализуется при осуществлении государственного контроля (это система государственных органов проверки). Когда идет речь о государственном надведомственном контроле, акцент, в первую очередь, делается на то, какие органы определены в качестве субъектов контроля, в какой мере объекты контроля выполняют свое социальное назначение, обеспечивают стабильное функционирование государства и общества, общенациональные интересы. Контролируемая подсистема госорганов исполнительной власти состоит из министерств, ведомств, органов и организаций, учреждений. Характерной чертой данной подсистемы является наличие развитого внутреннего контроля, что следует учитывать контролирующей подсистеме при осуществлении внешнего (надведомственного) контроля. Относительно самостоятельное место в системе контроля, особенно государственного, занимает подсистема нормативных правовых предписаний. Чтобы осуществлять контроль, необходимо иметь предмет контроля, знать, что должно быть соблюдено и как это проконтролировать. Таким образом, контроль - это механизм обеспечения определенных требований (установлений), сформулированных в законах и других нормативных правовых актах. С точки зрения теории управления, контроль присутствует в любой управляемой системе. В социальном управлении контролю принадлежит значительное место, так как он служит важной функцией государственного, административного и иных видов управления. В специфической сфере деятельности, например, борьбе с преступностью, контроль является закономерным и неотъемлемым атрибутом государственной власти. Субъектами этого контроля выступают компетентные государственные органы, например, Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ (см. ст.20 ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности"), а также органы, которым государством на основе законов и подзаконных актов делегированы соответствующие полномочия по осуществлению контроля за деятельностью органов исполнительной власти. К ним, в частности, относятся Администрация Президента РФ и ее структурные подразделения. Следовательно, государственный (президентский) контроль представляет собой законную деятельность системы компетентных органов и их представителей по предотвращению нарушений, ошибок, злоупотреблений в реализации органами исполнительной власти государственных нормативных правовых актов, направленную на улучшение (совершенствование) их работы. Учитывая, что соответствующие установления (требования) могут быть как отражены, так и не отражены в правовых нормах, целесообразно выделить также такие виды контроля, как законный и незаконный *(15) . Это определение нуждается в пояснении. Всем известно выражение, что "хорошая цель оправдывает дурные средства". Если следовать этому принципу, то для устранения нарушений, злоупотреблений допустимы любые меры. Такой подход сам по себе общественно опасен, он превращает исполнителей в нарушителей и потому неприемлем, что дает все основания ставить вопрос о пределах контроля, например, за деятельностью правоохранительных органов. Ясно, что эти пределы определяются прежде всего законностью. Зло не исправляется злом. "Как грязную одежду нельзя чисто вымыть грязной водой, так и порочными действиями нельзя очистить людей от порока", - говорил Филарет, митрополит Московский, видный ученый-государствовед прошлого столетия. В контрольной деятельности государства допустимы лишь законные меры. Власть может быть основана на применении силы (так как навязывание воли требует преодоления сопротивления) *(16) , однако применение силы должно быть основано на законе. Поскольку управление в социальном смысле связано с категорией властвования, постольку контроль как управленческая функция также есть властная деятельность, влияющая на поступки, действия участников трудового процесса. Властность контроля проявляется в том, что контрольные органы имеют ряд полномочий: а) давать подконтрольным объектам обязательные для исполнения указания об устранении вскрытых недостатков; б) ставить перед компетентными инстанциями вопрос о привлечении к ответственности лиц, виновных в обнаруженных нарушениях; в) непосредственно применять в необходимых случаях меры государственного принуждения. Из верной теоретической посылки о властности контроля нередко делается неправильный вывод, когда контроль относят к мерам государственного принуждения. Действительно, реализация контроля может быть связана с применением различных видов государственного принуждения. Но сводить контроль к принуждению - значит искажать исходное положение вещей. Власть нельзя отождествлять с принуждением, которое является лишь особым элементом обеспечения реального исполнения соответствующих требований. К принуждению прибегают лишь в случае выявления неправомерных действий. Контроль - повседневная, необходимая деятельность творческого характера, без контроля немыслимо управление. Основное назначение контроля - способствовать неукоснительному выполнению решений в установленный срок, достижению высоких конечных результатов, повышению уровня организованности в управленческой деятельности и ответственности в работе всех должностных лиц, обеспечивать бoльшую ритмичность и целеустремленность в работе государственного аппарата управления. Важнейшая задача контроля в этой связи - предупреждение нежелательных последствий. Государственный контроль - феномен, имеющий глубокие исторические корни во всем мире. Во всех цивилизованных демократических странах издавна сложились и достаточно успешно функционируют системы бюджетно-финансового и административного государственного контроля, имеется разветвленная сеть контрольных органов. В зависимости от специфики форм государственного устройства и управления, национальных традиций они строятся по-разному. Тем не менее их организация и деятельность в зарубежных странах так или иначе базируется на общих принципах, выработанных многолетним международным опытом. В целях распространения этого опыта, а также унификации форм и методов государственного контроля в 1953 г. была создана Международная организация высших контрольных органов (ИНТОСАИ). В Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой данной организацией, говорится, что организация контроля является обязательным элементом управления государственными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является выявление отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, а в ряде случаев и привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем *(17) Кроме того, Декларация определяет общие принципы функционирования контрольных органов, их взаимоотношения с парламентом и правительством, права, полномочия, методы работы. Во многих государствах высшие контрольные органы подотчетны парламентам, в других - главе государства. Как показывает анализ, наиболее эффективно контрольные системы функционируют в тех странах, где им обеспечена максимальная независимость. Такие системы существуют, например, в Аргентине (Генеральная синдикатура), Канаде (ведомство Генерального ревизора), Италии и Франции (счетные палаты), в США (Главное контрольно-финансовое управление). Современную деятельность системы государственного контроля в России можно рассматривать начиная с 1991-1993 годов. В 1993 г. Президентом подписан Указ (от 16 марта 1996 года N 383) о принятии Положения о Контрольном управлении Президента РФ (в дальнейшем оно было преобразовано в Главное контрольное управление Президента РФ) *(18) . С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года государственная власть разделена на законодательную, исполнительную и судебную. Государственную власть в Российской Федерации согласно ч.1 ст.11 Конституции осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. В соответствии с конституционным принципом разделения властей на федеральном уровне различаются следующие виды государственного контроля: президентский контроль, контроль органов законодательной (представительной) власти, контроль органов исполнительной власти, контроль органов судебной власти *(19) . Следует, однако, отметить, что вопросы контроля в Конституции не регламентируются, контрольные органы прямо не определены. Осуществление государственного контроля перечисленными органами государственной власти, исходя из их полномочий, является, на наш взгляд, имманентным. В 1995 году принят Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации". С учетом достижений и ошибок контрольного механизма прошлых лет создавались действующие в настоящее время государственные органы, осуществляющие надведомственный контроль. Необходимость охватить госконтролем важнейшие области управления обусловила существующее многообразие органов с такого рода полномочиями. В системе госуправления контроль является видом обратной связи, по каналам которой субъекты управления получают информацию о состоянии исполнения принимаемых ими решений. К числу основных задач госконтроля следует отнести проверку исполнения требований законодательных и иных нормативных актов, относящихся к соответствующим отраслям и сферам государственного управления, а также решений, принимаемых органами, осуществляющими государственное управление, и их должностными лицами, профилактику и пресечение нарушений государственной, в том числе служебной дисциплины, изучение причин, а также разработку мер по устранению таких нарушений и, в конечном счете, повышение эффективности деятельности органов, организаций, должностных лиц в сфере государственного управления. Информация, полученная при осуществлении контрольной деятельности, необходима также для обнаружения противоправных и нецелесообразных действий или финансовых затрат и иных ресурсов, выявления виновных и привлечения их к ответственности. Специфика, например, президентского контроля определяется конституционным статусом Президента РФ как главы государства, не принадлежащего ни к одной ветви власти. Контрольные полномочия Федерального Собрания РФ состоят, в частности, в том, что с его согласия Президент РФ назначает государственных должностных лиц, включая Председателя Правительства РФ. К ведению Совета Федерации относится утверждение указов Президента о введении военного либо чрезвычайного положения; его полномочия также осуществляются в форме депутатского запроса Правительству РФ, посредством деятельности образованной Счетной палаты РФ, обеспечивающей контроль за исполнением государственного бюджета, расходованием внебюджетных фондов. Полномочия Правительства РФ, в том числе по обеспечению контроля, определяются Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", согласно которому Правительство в пределах своих полномочий осуществляет систематический контроль за исполнением Конституции, федерального законодательства, указов, распоряжений, поручений Президента, международных договоров РФ, а также контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. Федеральные надзорные органы, министерства и иные федеральные органы исполнительной власти осуществляют контрольную и надзорную деятельность в пределах своей компетенции. Надзорная деятельность органов прокуратуры РФ, контрольная деятельность судебных органов носит достаточно специфический характер и здесь не рассматривается. Различия в правовом статусе контрольных органов предопределены формой акта, определяющего этот статус, и местом органа, издавшего соответствующий акт, в системе органов государственной власти. Так, Счетная палата РФ образуется Советом Федерации и Государственной Думой. Состав и порядок ее деятельности определены ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" от 11 января 1995 года. Ее правовой статус является наиболее высоким среди всех иных федеральных органов, осуществляющих контрольную деятельность, за исключением Президента РФ, Федерального Собрания РФ и Правительства РФ. Это единственный федеральный контрольный орган, осуществляющий свою деятельность на основе соответствующего федерального закона. В рамках задач, определенных названным законом, Счетная палата РФ обладает организационной и функциональной независимостью. Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы, методологии контрольной деятельности, отчетов и информационных сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе, в Счетной палате образована Коллегия Счетной палаты. Этим достигается оптимальное и дифференцированное сочетание принятия коллективных и единоличных управленческих решений. Контрольные полномочия Счетной палаты согласно Закону распространяются на все государственные органы и учреждения в России, а также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения вне зависимости от видов и форм собственности. Кроме того, на деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением и использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ. Вместе с тем в основе ее деятельности находится только контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов (финансовый контроль). В связи с этим можно констатировать, что контроль, осуществляемый Главным контрольным управлением Президента РФ, более многопрофилен, имеет значительно большее количество объектов и предметов контроля. Это практически все органы исполнительной власти страны и основные направления их работы. Счетная палата РФ использует различные формы и методы контроля (схожие с применяемыми КРУ Минфина, а также в ходе президентского контроля), в том числе направление запросов о предоставлении информации; осуществление оперативного контроля за исполнением федерального бюджета, ревизий и проверок. Палата контролирует состояние государственного внутреннего и внешнего долга РФ, использование кредитных ресурсов, средств федеральных внебюджетных фондов, поступление в федеральный бюджет средств от распоряжения и управления государственной собственностью, банковскую систему. В названном законе определено, что контрольные органы аппарата Президента, Правительства, федеральных министерств и ведомств, иные государственные контрольные органы обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок. Счетной палате Законом предписано по итогам проведенных контрольных мероприятий направлять органам государственной власти, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций соответствующие представления, а в необходимых случаях - предписания. При проведении контрольно-ревизионной деятельности Счетная палата, как и контрольный аппарат Президента, в пределах своей компетенции вправе привлекать к участию в проводимых ею мероприятиях государственные контрольные органы, их представителей, а также (и в этом отличие) на договорной основе - негосударственные аудиторские службы, отдельных специалистов. Анализ организационно-правовых основ работы Главного контрольного управления и Счетной палаты позволяет сделать вывод об определенном совпадении задач, стоящих перед данными государственными контрольными органами, форм и методов их реализации. Контроль со стороны счетных палат распространен, как уже отмечалось, за рубежом. Так, в ФРГ федеральная Счетная палата после судебных органов осуществляет второй по значению вид контроля. Его практическое осуществление мало чем отличается от контрольной деятельности в других парламентских системах. Главное различие состоит в их принадлежности. В Австралии, Великобритании и США счетные палаты входят в парламенты и пользуются их политической поддержкой. В ФРГ же федеральная Счетная палата традиционно не входит ни в одну политическую структуру и имеет политически нейтральный характер. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти в России, осуществляющие контрольную деятельность, образуются указами Президента РФ и действуют на основании положений об этих органах, утверждаемых указами главы государства и постановлениями Правительства РФ. К числу федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих межотраслевой специализированный контроль, можно отнести, в частности, Министерство по антимонопольной политике РФ, контролирующее соблюдение антимонопольного законодательства, Государственный таможенный комитет РФ, осуществляющий таможенный контроль. Значительную роль в осуществлении специализированных видов государственного контроля играют различные инспекции. Эти органы не имеют статуса федеральных органов исполнительной власти и создаются в основном при министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти. Однако образуются они либо указом Президента РФ, либо постановлением Правительства, которыми утверждаются положения об этих инспекциях, как, например, Российская транспортная инспекция Министерства транспорта РФ, Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России. Государственный контроль осуществляется и государственными органами исполнительной власти субъектов РФ. В субъектах Федерации контрольными полномочиями наделены правительства и администрации. Например, в Республике Башкортостан, Удмуртской Республике в аппаратах руководителей органов исполнительной власти созданы специальные контрольные органы (комитеты контроля). Их правовой статус определяется нормативными актами руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ. Необходимо законодательно определить основные направления и порядок взаимодействия федеральных контрольных органов и их территориальных органов с контрольными органами, создаваемыми в субъектах РФ. Таким образом, современное состояние государственного контроля Российской Федерации характеризуется разнообразием видов, множеством органов, осуществляющих контроль, при значительных различиях в их правовом статусе, большим объемом законов, подзаконных и нормативных актов, регламентирующих осуществление госконтроля. В настоящее время в России действует не столько система, сколько совокупность контрольных органов, отсутствует унифицированность правовых актов. Существует избыточность и органов, и правовых актов, параллелизм и дублирование, нет эффективной координации работы таких органов. Вследствие этого результативность их работы зачастую недостаточно высока, нередки случаи нерационального расходования ресурсов (человеческих и финансовых). В целях решения перечисленных проблем, исходя из анализа правовых организационных и методических основ функционирования контрольных органов в сфере госуправления, видимо, целесообразно, в первую очередь, сформировать и усовершенствовать соответствующую нормативную правовую базу их деятельности, в частности, по ж координации деятельности органов, осуществляющих государственные контрольные функции, и на этой основе принять решения об оптимизации организационно-штатных структур контрольных инстанций, унификации полномочий контрольно-надзорных органов. Для реализации задач по совершенствованию деятельности органов государственного контроля на современном этапе целесообразно, в частности, разработать Концепцию государственного контроля в Российской Федерации и, исходя из ее положений, - проект федерального закона "О государственном контроле в Российской Федерации". В случае принятия такого решения необходимо создание рабочей группы, в состав которой надо включить представителей руководства и исполнителей из органов аппарата Президента, таких как Главное контрольное управление, Государственная военная инспекция, окружные инспекции аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, Государственно-правовое управление, а также представителей от Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, от Правительства РФ, судебных органов и прокуратуры Российской Федерации, других заинтересованных органов. При разработке названного законопроекта, безусловно, следует учесть закрепленные Конституцией полномочия Президента в качестве главы государства, а также то, что именно Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти ( ч.2 ст.80 Конституции). Важно также отметить, что глава государства обеспечивает согласование, функционирование и взаимодействие органов государственной власти, и то, что на основе Конституции РФ "Президент предстает не в качестве составной части, вершины или даже воплощения системы исполнительной власти, а как сильный, авторитетный, наделенный важными полномочиями глава государства" *(20) Кроме того, согласно ст.32 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Президент непосредственно ведает целым рядом направлений деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти страны. Перечисленные основания предопределяют целесообразность подчинения Президенту либо координации им всех государственных контрольных органов. Создание эффективного организационно-правового механизма государственного контроля (под эгидой главы государства) будет способствовать формированию и совершенствованию системы государственного контроля в целом, повышению ответственности всех контрольных органов, что позитивно скажется на решении проблем устранения дублирования и параллелизма, результатах их работы, экономии ресурсов, затрачиваемых на государственное контрольное дело. А.М. Тарасов, советник отдела Главного территориального управления Президента РФ, кандидат юридических наук "Журнал российского права", N 1, январь 2002 г. |