Аракелян К.А. НИР. Государственной службы
 Скачать 351.16 Kb.
|
|
Глава 1 выпускной квалификационной работы Глава 1. Институт публичных слушаний в системе муниципально-правовых отношений и его развитие в России 1.1 Понятие и социально-правовая природа публичных слушаний как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления Публичные слушания как форма реализации населением права на местного самоуправления были законодательно закреплены в муниципальном праве сравнительно недавно - с принятием ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. До этого публичные слушания упоминались в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», однако там предусматривалось их проведение лишь в постоянных комиссиях Совета; кроме того, публичные слушания проводились в некоторых муниципальных образованиях в соответствии с их уставами1, однако не являлись предметом специальных научных исследований. Соответственно отсутствуют доктринальные толкования понятия «публичные слушания». Федеральный законодатель также не дает определения. Вероятно, это связано с очевидностью смысла данной формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Однако, как нам представляется, содержание данного термина требует уточнения, учитывая, что публичные слушания имеют свой достаточно конкретизированный законодателем предмет, могут проводиться на разных уровнях и предусматривать различные правовые последствия. Следует отметить, что в муниципально-правовой литературе в некоторых случаях смешиваются различные определения сходных понятий. Так, раскрывая институт публичных слушаний, авторы одного из комментариев ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в качестве примера приводят решение мэра г. Хабаровска от 23 декабря 2003 г. № 441, которым был утвержден Порядок проведения общественных обсуждений по вопросам градостроительной деятельности в городе Хабаровске. В этом документе, в частности, указывается, что «общественные обсуждения проводятся в следующих формах: 1) обсуждение в средствах массовой информации через опрос; 2) экспозиция, выставка; 3) публичные слушания». Как видно, в данном случае разводятся понятия «общественное обсуждение» и «публичные слушания» - второе является частью первого. В этой связи представляется, что пример выбран авторами комментария неудачный, поскольку в нем речь идет не о публичных слушаниях как муниципально-правовом институте, предусмотренном законом о местном самоуправлении, а об общественных обсуждениях в градостроительной сфере - эти институты, безусловно, схожи, однако отнюдь не тождественны. Достаточно назвать, например, такую важнейшую черту публичных слушаний, как наличие проекта муниципально-правового акта, который, собственно, и обсуждается во время слушаний, - при обсуждении же градостроительных вопросов проект муниципально-правового акта не обязателен2. Кроме того, утверждение отдельного документа в виде Порядка проведения общественных обсуждений по вопросам градостроительной деятельности также не является обязательным, в то время как применительно к публичным слушаниям общего характера согласно ч. 4 ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» соответствующие нормы должны быть в обязательном порядке - либо в уставе муниципального образования, либо в самостоятельном нормативно-правовом акте. Наконец, в муниципально-правовом смысле публичные слушания должны регулироваться нормативно-правовыми актами, принимаемым представительным органом местного самоуправления (ч. 4 ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), а в приведенном примере такой акт принят главой муниципального образования. Вряд ли можно назвать удачной иллюстрацию к ст.28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в другом фундаментальном комментарии (2005 г.)5, в котором данный институт рассматривается на примере Положения о депутатских публичных слушаниях, принятого Советом депутатов Балаковского муниципального образования Саратовской области 1 февраля 2002 г. - данное положение также сходно с институтом публичных слушаний, предусмотренном ст. 28 закона о местном самоуправлении, но опять же речь идет о регулировании несколько разных общественных отношений. В частности, согласно приведенному авторами комментария как пример Положению о депутатских публичных слушаниях решение о проведении депутатских слушаний на основании данного Положения принимают Совет депутатов, Председатель Совета, постоянные депутатские комиссии, в то время как ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве субъектов инициативы публичных слушаний относит не только представительный органа, но и также население муниципального образования и главу муниципального образования. Кроме того, на наш взгляд, в понятии «депутатские публичные слушания» слово «публичные» является лишним, поскольку сами депутаты по своему статусу являются публичными лицами, и любые слушания с участием депутатов являются публичными (другое дело, что слушания могут быть закрытыми и открытыми, однако более детальное рассмотрение данного вопроса выходит за предмет нашего исследования). 1.2 Институт публичных слушаний в истории местного самоуправления России Как отмечалось выше, публичные слушания как самостоятельная форма осуществления местного самоуправления, получившая нормативно-правовое закрепление в муниципальном законодательстве, появились в России всего лишь несколько лет назад, а именно с принятием ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. Вместе с тем выделение института публичных слушаний означает определенный этап развития местного самоуправления в нашей стране и в значительной мере обобщает уже имевшуюся практику в различных регионах России функционирования публичных слушаний в постсоветской период истории нашей страны, то есть начиная с 1991 г. Однако и до этого рубежа публичные слушания в иных формах и с другими правовыми последствиями также имели место, хотя, несравненно, в меньших масштабах, причем как в советском, так и имперском государстве. В этой связи представляется необходимым выявить истоки и основные тенденции развития института публичных слушаний в историческом аспекте. Такой подход методологически предполагает рассмотрение основных признаков публичных слушаний не только на уровне местного самоуправления, но и на иных уровнях развития органов власти и управления, поскольку, как будет показано ниже, на общегосударственном уровне в советский период проводились общественные обсуждения проектов важнейших законопроектов, а также проектов правовых актов местного значения. Кроме того, отдельные признаки института публичных слушаний обнаруживаются в деятельности органов местного самоуправления монархического периода истории России. Обращение к истории местного самоуправления в монархической России показывает, что, как это ни парадоксально, наиболее приближенным к институту современных публичных слушаний в муниципальных образованиях был период Древнерусского государства. Так, А.А. Кизеветтер3 отмечал, что «наряду с князем во главе управления стоит вечевая сходка стольного города. На вече могут прийти все свободные горожане. Вечевые решения имеют полновластную законодательную силу, при этом все, что мог князь, могло и вече, и наоборот"4. Мы особо выделяем то обстоятельство, что на вечевое собрание могли придти все свободные горожане. Данный признак, даже с учетом социального неравенства того времени, схож с публичными слушаниями, и ранее мы его отмечали (разумеется, здесь идет речь не о полном тождестве современных публичных слушаний и древних «вечных сходок», а о совпадении их отдельных признаков). На интересный факт в этой связи указывает Н.М.Карамзин5 при описании вечевой сходки, имевшей место в Киеве в 1146г. - тогда вече добивалось от князей Святослава и Игоря клятвы в том, что те будут исполнять обязанности по защите киевского населения, а когда те нарушили клятву, то жестоко поплатились за это. Еще более схожи были вечевые собрания с публичными слушаниями в Великом Новгороде, где, как известно, вечевая демократия была развита в наибольшей степени. В Новгороде на Софийской площади обсуждались все наиболее важные вопросы Новгородского государства. Вместе с тем было и принципиальное различие - собрание на площади в Новгороде представляло собой орган власти (с учетом территории Великого Новгорода можно, очевидно, говорить, о местной власти), где не только обсуждались, как на современных публичных слушаниях, вопросы местного значения, но и принимались окончательные решения, причем при отсутствии единогласия вечевое собрание нередко завершалось без достижения какого-либо определенного результата, а «порою оно кончалось общей смутой и побоищем». Автор данной работы в последние несколько лет присутствовал на многих публичных слушаниях муниципального уровня, и наблюдал, как в ряде случаев (в основном по вопросам, касающимся нового строительства в городах в порядке уплотнения территории) они проходили также очень эмоционально, с использованием резких выражений, криками, скандированием речевок, вырыванием микрофонов и даже, один раз, милиции пришлось вмешиваться для наведения порядка. В этом смысле тоже можно говорить о сходстве вечевых собраний и современных публичных слушаний. В историко-правовой литературе отмечается, что в вплоть до XVI в. участие мирских, земских людей в делах местного самоуправления не было для России чем-то необычным. С самых начальных моментов российской государственной жизни местное (городское и земское) самоуправление составляло необходимую часть в системе государственного и общественного управления России. А Д.Д.Семенова6 писал о том, что «в домосковский период русской истории, вся городская община, все члены ее, без различия их имущественного состояния, все "большие, средние и молодшие" люди имели право на участие в самоуправлении". При этом участие в самоуправлении выражалось прежде всего в возможности участвовать в обсуждении вопросов местного значения и принятии соответствующих коллективных решений. Однако вплоть до XVI столетия эта существенная сторона российского административного устройства не была нормирована и утверждена законом, не получила юридического определения и развивалась исключительно на основе народного обычая, как естественное и неизбежное восполнение несовершенства княжеской администрации. Народ вел свои дела, руководствуясь обычаем, вырабатывая на практике формы общественного устройства, не закрепленные никакими законами - собирались мирские сходки, появлялись выборные старосты, входили в жизнь определенные приемы раскладки и собирания поборов и т.д. Приложение 4 к отчету о прохождении производственной практики (научно-исследовательская работа) Документы, подтверждающие иные виды работ Подборка теоретического и практического материала 1. Правовые акты, официальные документы 2. Европейская хартия местного самоуправления. Принята Советом Европы 15 октября 1985 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №36. Ст. 4466. 3. О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. №55-ФЗ // Российская газета. 1998. 15 апреля. 4. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. //Российская газета. 1993.25 декабря. 5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон № 131-Ф3 от 06.10.2003 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 2484. 6. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3 от 06.10.2003 г. (с изм. 4 декабря 2006 г.). М.: Ось, 2007. 7. Градостроительный кодекс Российской Федерации (с изм. 4 декабря 2006г.). Новосибирск: Университетское издательство, 2007. 8. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон № 154-ФЗ от 28.08.1995 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506. 9. Земельный кодекс Российской Федерации (с изм. 4 декабря 2006 г.). Новосибирск: Университетское издательство, 2007. 10. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ (с изм. 05.12.2006 г.) // Справочно-правовая система «Консультант+». 2007. Март. 11. О местном самоуправлении в Краснодарском крае: Закон Краснодарского края от 7 июня 2004 г. № 717-КЗ (в ред. 4 июля 2006 г.) // Справочно-правовая система «Консультант-!-». 2007. Март. 12. Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267. 13. О местном самоуправлении в РСФСР: Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №29. Ст. 1010. 14. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-Ф3 «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 49. Ст. 5497. 15. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №39. Ст. 4464. 16. Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г. №1616 «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления» //Российская газета. 1993. 12 октября. 17. Указ Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 44. Ст. 4188. 18. Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 52. Ст. 5071; Российская газета. 1993.25 декабря. 19. Указ Президента Российской Федерации от 29 мая 1997 г. № 531 «О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №22. Ст. 2571. 20. Указ Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 г. № 568 » «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997.t24. Ст. 2714. 21. Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1998 г. № 1281 «О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 43. Ст. 5336. 22. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995г. № 1251 «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №2. Ст. 121. 23. Устав муниципального образования городского округа «Ухта» (Принят на 28-ом заседании Совета муниципального образования «Город Ухта» 2-го созыва Решением от 27 декабря 2005 года № 14) // Официальный сайт г.Ухты Республики Коми. 24. Устав города Самары // Самарская газета. 2003. 14 октября 25. Устав муниципального образования город Краснодар. Краснодар,2006. 26. Положение «О порядке проведения публичных слушаний в городе Таганроге» (утверждено решением городской Думы Таганрога от 29.09.2005 г. № 117) // Официальный сайт г. Таганрог Ростовской области. 27. Положение «О порядке организации и проведения публичных слу-I» шаний в муниципальном образовании город Кропоткин» (утверждено решением Думы города Кропоткина 31.05.2006 г.) // Официальный сайт Г.Кропоткина Краснодарского края. 28. Положение «О порядке проведения Публичных слушаний в ЗАТО городе Заозерске» (принято Решением Совета депутатов ЗАТО г. Заозерска от 7 марта 2006 г. № 07-1515) // Официальный сайт г. Заозерск Мурманской области. 29. Положение «О проведении в ЗАТО г. Североморск публичных слушаний» // Североморские вести. 2005. 7 октября. 30. Положение «О публичных слушаниях в Асиновском районе» (утверждено Думой Асиновского района от 29.12.2005 г. № 37) // Официальный сайт Асиновского района Томской области. 31. Положение «О публичных слушаниях в муниципальном образовании Заводоуковский городской округ» (утверждено решением Думы Заводоуковского городского округа 12.08.2005 г. № 248) // Официальный сайт Заводоуковского городского округа Тюменской области. 32. Положение «О публичных слушаниях на территории г. Новокузнецка» (утверждено постановлением Совета Народных Депутатов г. Новокузнецка от 08.02.2006 г. № 2/10 // Официальный сайт г. Новокузнецк Кемеровской области. 33. Положение «О публичных слушаниях на территории городскогоокруга Нижний Тагил» (утверждено Нижнетагильской городской Думой 14.07.2005 г. № 69) // Горный край. 2005. 22 июля. 34. Положение «О публичных слушаниях на территории Партизанского городского округа» (утверждено Думой Партизанского городского округа Приморского края // Офтциальный сайт Партизанского городского округа Приморского края. 35. Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании город Краснодар (утверждено решением городской Думой Краснодара 16.02.2006 г. № 7) // Краснодарские известия. 2006. 28 февраля. 36. Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Барнауле (утверждено Барнаульской городской Думой2511.2005 г. № 231) // Официальный сайт г. Барнаула. 37. Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний в городском округе Первоуральск (утверждено решением Перво-уральского городского совета 27.10.2005 г. № 130) // Официальный сайт г. Первоуральск Свердловской области. |