Лекции Образовательное пра. 2012-2013.. Характеристика образовательного права Место норм, регулирующих отношения в сфере образования, в системе российского права основные подходы к проблеме
 Скачать 1.71 Mb.
|
|
3. Правовое положение педагогических работников Правовое регулирование трудовых отношений осуществляется на основе сочетания единства и дифференциации. Единство такого регулирования означает установление общих правил, которые должны применяться ко всем работникам, независимо от каких-либо объективных или субъективных факторов. Дифференциация, напротив, призвана обеспечить учет названных обстоятельств с целью повышения эффективности правового регулирования. Она может осуществляться по объективным и субъективным критериям. К числу объективных можно отнести отрасль (профессию), климатические и иные условия, в которых трудится работник. Субъективные критерии дифференциации – это пол, возраст, состояние здоровья, наличие семейных обязанностей. В рамках образовательного права наибольший интерес представляет дифференциация правового регулирования труда по отраслевому критерию. Но необходимо учитывать, что «удельный вес» специальных правил при регламентации труда разных категорий работников образования различен. В связи с этим работников образовательных учреждений можно разделить на следующие профессионально-квалификационные группы: 1) руководящие работники (руководители образовательных учреждений, их заместители, руководители структурных подразделений и др.); 2) педагогические работники (преподавательский состав); 3) учебно-вспомогательный персонал (лаборанты, методисты, диспетчеры и др.); 4) технический персонал (рабочие, уборщицы, повара и т. д.). Руководящие работники образовательных учреждений, как правило, выполняют не только административные, управленческие функции, но и педагогическую работу в определенном объеме. Поэтому их труд регулируется с применением тех же правил, которые установлены для педагогического состава. Наибольшей спецификой отличается регулирование трудовых отношений преподавателей. Это обусловлено тем, что именно они являются участниками образовательного (учебно-воспитательного) процесса в узком смысле слова. На них возлагается ответственность за достижение обучающимися определенных результатов в учебе, за освоение ими основных образовательных программ, за организацию воспитательной работы. Именно учитель, преподаватель, педагог в немалой степени способствует формированию личности обучающегося. В большинстве педагогических правоотношений вторым субъектом, помимо обучающегося, является преподаватель. Это обусловливает установление специальных правил по регламентации их труда. Педагогическим работникам предоставлены так называемы академические права и свободы. При исполнении профессиональных обязанностей они имеют право на свободу выбора и использования методик обучения и воспитания, учебных пособий и материалов, методов оценки знаний обучающихся, воспитанников. Это характеризует труд педагогов как творчество и еще раз подчеркивает его специфику. Работники из числа учебно-вспомогательного и технического персонала выполняют обязанности, направленные на обеспечение образовательного процесса в широком смысле слова. Их деятельность не связана непосредственно с процессом обучения и воспитания. Поэтому их труд регулируется общими нормами трудового права, а также некоторыми отраслевыми и локальными нормами. В дальнейшем речь пойдет о специальных правилах регулирования трудовых отношений педагогических работников. Именно так сформулированы соответствующие нормы в Трудовом кодексе РФ (глава 52) и в образовательном законодательстве. В первую очередь необходимо охарактеризовать порядок допуска к занятию педагогической деятельностью. Закон об образовании называет четыре его условия. Во-первых, наличие у лица образовательного ценза, определенного типовыми положениями об образовательных учреждениях или иными нормативными актами. Как правило, необходимо высшее или среднее профессиональное образование соответствующего профиля. Во-вторых, к педагогической деятельности не допускаются лица, которым она запрещена по медицинским показаниям, перечень которых устанавливается Правительством РФ. До внесения в Закон об образовании изменений от 25 июня 2002 г. перечень медицинских противопоказаний должен был утверждаться федеральным законом. Новая редакция п. 2 ст. 53 представляется более правильной. При этом соблюдается общее правило о соотношении законов и подзаконных нормативных актов. Закон содержит лишь общую норму, предусматривающую возможность правоограничений по медицинским показаниям. Сами эти противопоказания устанавливаются постановлением Правительства, которому делегированы соответствующие нормотворческие полномочия. На сегодняшний день такой перечень пока не принят, что существенно затрудняет работу по оптимизации кадрового состава учреждений образования. Логично предположить, что в перечень медицинских противопоказаний должны войти заболевания, представляющие опасность для окружающих (например, туберкулез в активной форме, кожные и венерические заболевания и ряд других). В-третьих, к педагогической деятельности не допускаются лица, которым она запрещена приговором суда. В соответствии со ст. 47 Уголовного кодекса РФ, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью устанавливается на срок от одного года до пяти лет в качестве основного вида наказания и на срок от шести месяцев до трех лет в качестве дополнительного. Лишение указанного права может назначаться в качестве дополнительного вида наказания и в случаях, когда оно не предусмотрено соответствующей статьей УК РФ, если с учетом характера и степени общественной опасности совершенного преступления и личности виновного суд признает невозможным сохранение за ним права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. В приговоре суда указываются, какими конкретно видами деятельности запрещено заниматься осужденному. Это может быть, например, деятельность, связанная с воспитанием детей. В-четвертых, к педагогической деятельности не допускаются лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость за умышленные тяжкие и особо тяжкие, предусмотренные УК РФ и УК РСФСР (п. 2 ст. 53 Закона об образовании в ред. от 25 июня 2002 г.). Новая редакция указанной нормы снимает проблемы, возникавшие при применении прежней редакции, по которой перечни соответствующих составов должны были устанавливаться специально принятым законом. Теперь при решении вопроса о допуске к преподаванию следует непосредственно руководствоваться уголовным законодательством. Тяжкими признаются преступления, за совершение которых максимальное наказание не превышает десяти лет лишения свободы, а особо тяжкими – за совершение которых может быть назначено наказание свыше десяти лет лишения свободы или более строгое наказание. Лицо, осужденное за совершение преступления, считается судимым со дня вступления обвинительного приговора суда в законную силу до момента погашения или снятия судимости. Судимость погашается в отношении различных категорий осужденных по истечении определенных сроков после отбытия наказания. Так, в отношении лиц, осужденных к лишению свободы за тяжкие преступления – по истечении шести, а осужденных за особо тяжкие преступления – восьми лет после отбытия наказания. Для педагогических работников образовательное учреждение является работодателем. Трудовые отношения между ними регулируются трудовым договором, который заключается в соответствии с требованиям законодательства о труде. Следует обратить внимание на то, что срочный трудовой договор может заключаться только с научно-педагогическими работниками высших учебных заведений (об этом подробнее в теме № 7). С работниками всех остальных образовательных учреждений срочный договор может заключаться только по общим правилам, закрепленным в ст. 59 Трудового кодекса РФ. Расторжение трудового договора с педагогическими работниками по инициативе работодателя возможно как по общим основаниям, так и по специальным, которые установлены в ст. 56 Закона об образовании. Два из них воспроизведены в ст. 336 Трудового кодекса РФ. Специальными основаниями увольнения являются:
В Законе об образовании в числе специальных оснований увольнения названо также появление на работе в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения. Данное основание на самом деле является общим. Оно закреплено в п. 6 ст. 81 ТК РФ среди других случаев однократного грубого нарушения работником трудовых обязанностей. В указанной статье, кроме того, содержится и такое основание увольнения по инициативе работодателя, как совершение работником, выполняющим воспитательные функции, аморального проступка, несовместимого с продолжением данной работы (п. 8 ст. 81 ТК РФ). Оно может быть отнесено к специальным основаниям увольнения педагогических работников. Условия и порядок осуществления увольнения по специальным основаниям подробно охарактеризованы в литературе. Так, В.И. Шкатулла отмечает, что для увольнения по подпункту 1 п. 3 ст. 56 Закона об образовании необходима совокупность следующих фактов. Перечень грубых нарушений должен быть закреплен в уставе образовательного учреждения. Педагогический работник в течение года, как минимум, дважды грубо нарушил устав образовательного учреждения. Годичный срок начинает течь со дня, следующего за днем, когда было допущено первое нарушение, за которое к работнику должно быть применено дисциплинарное взыскание по ст. 192 ТК РФ. От работника должно быть получено письменное объяснение по каждому случаю грубого нарушения устава (при отказе от дачи объяснения составляется соответствующий акт)128. Таким образом, данное нарушение должно быть виновным. Эта конструкция, представленная в законе как специальная, на самом деле аналогична общеприменимой конструкции увольнения за систематическое (по новому Трудовому кодексу – неоднократное) неисполнение работником без уважительных причин трудовых обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание. Поэтому работодатель может воспользоваться своим правом увольнения и в том случае, если работник (в том числе педагог) совершил не обязательно грубые, но и рядовые, менее значительные дисциплинарные проступки. Тогда специальная конструкция теряет смысл. На наш взгляд, применение дисциплинарного взыскания за первое нарушение не является обязательным. Главное – зафиксировать данное нарушение. Применение дисциплинарного взыскания – это не обязанность, а право администрации. Поэтому в п. 3 ст. 56 Закона об образовании ничего не сказано о том, что для увольнения по данному основанию необходимо наличие дисциплинарного взыскания. Эта норма подлежит буквальному, а не расширительному толкованию. Основная проблема, которая может возникнуть на практике при решении вопроса об увольнении педагогического работника по подпункту 2 п. 3 ст. 56 заключается в доказывании факта применения физического или психического насилия и в его правовой оценке. В.И. Шкатулла полагает, что «физическое насилие – это не только преднамеренное нанесение физических повреждений, но и применение физической силы. Оно распознается по внешнему виду или по психическому состоянию ребенка. Психическое насилие – это такое воздействие на обучающегося, которое причиняет ему душевное страдание. В частности, понижает его нравственный (духовный), социальный статус. Психическое насилие может привести к формированию у обучающегося патологических черт характера, затормозить развитие личности. Формы психического насилия: угрозы в адрес обучающегося, его преднамеренная изоляция; предъявление к обучающемуся чрезмерных требований, не соответствующих возрасту; оскорбление и унижение достоинства; систематическая необоснованная критика ребенка, выводящая его из душевного равновесия; постоянная негативная характеристика обучающегося; демонстративное негативное отношение к нему; запугивание ребенка; чрезмерное повышение голоса»129. Как видим, в приведенном перечне используются оценочные понятия, не имеющие четкого определения. Например, что означает чрезмерное повышение голоса или предъявление чрезмерных требований, не соответствующих возрасту? Важно и то, что каждый ребенок (а ведь речь идет в первую очередь о несовершеннолетних обучающихся, на защиту интересов которых направлена данная норма) по своему реагирует на действия учителя, предъявляемые требования, повышение голоса и т. п. Здесь имеет место ситуация, схожая с оценкой морального вреда. В законе названы лишь предельно общие характеристики морального вреда и критерии его оценки. Решающее слово должен сказать суд. Очевидно, именно такой подход должен применяться и в случае увольнения педагогического работника по указанным основаниям. Увольнение за совершение аморального проступка, несовместимого с продолжением работы, возможно лишь в отношении работников, которые осуществляют воспитательные функции, например, учителей, преподавателей учебных заведений, мастеров производственного обучения, воспитателей детских учреждений (п. 42 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 22 декабря 1992 г. «О некоторых вопросах применения судами РФ законодательства при разрешении трудовых споров»130). Аморальные проступки могут быть совершены указанными работниками как на работе, так и в быту, но в любом случае это должно быть доказано. Недопустимо увольнение на основании общей оценки поведения того или иного лица в коллективе и в быту, слухов и т. п. В качестве аморальных проступков, несовместимых с выполнением воспитательных функций, расцениваются распитие спиртных напитков или появление в состоянии опьянения в общественном месте, вовлечение несовершеннолетних в пьянство, доведение их до состояния опьянения и др.131 Увольнение по данному основанию не является дисциплинарным взысканием, поэтому формально работодатель не связан процедурными требованиями, установленными в ст. 193 ТК РФ. Однако суды при рассмотрении дел о восстановлении таких работников на работе принимают во внимание время, истекшее с момента совершения аморального проступка, последующее поведение работника и другие обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора. Педагогические работники могут допускать нарушения, которые рассматриваются как дисциплинарные проступки. В Законе об образовании говорится о нарушении норм профессионального поведения и (или) устава данного образовательного учреждения. Нормы профессионального поведения – это не что иное, как нормы профессиональной педагогической этики. Профессиональная этика представляет собой «совокупность правил поведения определенной социальной группы, обеспечивающая нравственный характер взаимоотношений, обусловленных или сопряженных с профессиональной деятельностью», «специфический нравственный кодекс людей определенной профессии»132. Она имеет значение в первую очередь для профессий, объектом которых является человек. «Там, где представители определенной профессии в силу ее специфики находятся в постоянном или даже непрерывном общении с другими людьми, связанном с воздействием на их внутренний мир, судьбу, с нравственными взаимоотношениями, существуют специфические «нравственные кодексы» людей этих профессий, специальностей», - отмечает А.С. Кобликов и подчеркивает, что «педагогическая этика обязывает уважать личность ученика и проявлять к нему должную требовательность, поддерживать собственную репутацию и репутацию своих коллег, заботиться о моральном доверии общества к учителю»133. Нарушение норм педагогической этики должны подвергаться дисциплинарному расследованию, основанием для проведения которого может служить только поступившая на данного работника письменная жалоба. Копия такой жалобы должна быть ему передана. При проведении дисциплинарного расследования тоже должны соблюдаться требования профессиональной педагогической этики. Ход дисциплинарного расследования и принятые по его результатам решения могут быть преданы гласности только с согласия заинтересованного педагогического работника образовательного учреждения. Исключение составляют случаи, ведущие к запрещению заниматься педагогической деятельностью, или связанные с необходимостью защиты интересов обучающихся, воспитанников. В.И. Шкатулла полагает, что дисциплинарное расследование представляет собой деятельность администрации по выяснению обстоятельств нарушения дисциплины и выбору меры воздействия на нарушителя. В ходе проведения такого расследования необходимо выяснить, имел ли место факт нарушения и есть ли вина педагога в случившемся; каковы обстоятельства нарушения и отношение к ним работника; каковы последствия нарушения и какая мера наказания соответствует содеянному134. Дисциплинарное расследование в такой трактовке ничем не отличается от общеустановленной процедуры применения дисциплинарного взыскания (ст. 193 ТК РФ). Возможно, дисциплинарное расследование нарушения педагогическим работником норм профессиональной этики должно быть более глубоким и проводиться с соблюдением определенных специальных правил. Иначе трудно объяснить, какими мотивами руководствовался законодатель, особо оговаривая его проведение и устанавливая некоторые специфические условия (например, конфиденциальность хода расследования и его результатов). Можно предположить, что в дисциплинарном расследовании должны принимать участие представители педагогического коллектива, психологи, а не только администрация образовательного учреждения. Порядок такого расследования можно более четко урегулировать локальными нормативными актами. Анализ правовых норм, устанавливающих дополнительные основания увольнения педагогических работников и дисциплинарное расследование нарушений норм профессионального поведения, позволяет сделать вывод об их взаимосвязи с нормами морали и профессиональной педагогической этики. Правовые нормы в данном случае не регулируют общественные отношения (и не могут их регулировать), а лишь охраняют. Они выполняют обеспечивающую, обслуживающую роль по отношению к нравственным нормам. В связи с этим представляется необходимым разработка и принятие Кодекса профессиональной педагогической этики, в котором должны быть четко регламентированы обязанности преподавателей по достойному отношению к личности обучающегося. Кроме того, необходимо формирование этических комиссий при органах управления образованием, а при необходимости в образовательных учреждениях. Их деятельность может регулироваться локальными нормативными актами, а решения должны носить рекомендательный характер для администрации учреждений. Необходимо также привлечение широкой преподавательской общественности (через профессиональные ассоциации, например) к рассмотрению дел о нарушении принципов педагогической этики во взаимоотношениях с обучающимися. В ст. 336 ТК РФ названо третье специальное основание увольнения педагогических работников. Оно касается руководящих работников вузов и их филиалов и будет проанализировано в следующей теме. При увольнении педагогов по инициативе работодателя по другим основаниям, которые не связаны с виновным поведением работника, (к примеру, в связи с сокращением штата, вызванным уменьшением нагрузки или числа обучающихся) применяется правило, согласно которому увольнение осуществляется по окончании учебного года. Такие нормы закреплены в некоторых Типовых положениях об образовательных учреждениях (начального профессионального образования, среднего профессионального образования, дополнительного профессионального образования специалистов). Оценка соответствия педагогического работника предъявляемым квалификационным требованиям осуществляется не только при приеме на работу, но и в процессе трудовой деятельности. Организационно-правовой формой такой проверки является аттестация. Положение о порядке |