Жукова В.И., Краснова Б.И. Общая и прикладная политология. Учебное пособие. М., 1997. 992 с. Жукова В.И., Краснова Б.И. Общая и прикладная политология. Учебн. I. общая политология раздел первый. Введение в политическую науку
 Скачать 5.58 Mb.
|
|
ГЛАВА XXX. БЮРОКРАТИЯ И БЮРОКРАТИЗМ Бюрократия – сложное социальное явление Ее роль в демократической системе неоднозначна. Бюрократия несет в себе угрозу демократической политической структуре и тем политическим деятелям, которые руководят ею. В то же время, могущественная и независимая бюрократия, необходима для предотвращения политической коррупции и для сохранения самих демократических процедур. [с.510] 1. Сущность бюрократии и бюрократизма Бюрократия (от франц. – канцелярия и греч. – власть), одна из форм осуществления властных функций в усложняющемся обществе, важный элемент механизма и социального регулирования в условиях экспансии публичной власти и роста численности управленческого аппарата. Феномен бюрократии был исследован в начале нашего века М. Вебером, в концепции которого эффективность бюрократии выступает ее сущностной характеристикой, а само это понятие приобретает позитивное значение. Идея Маркса о том, что бюрократия представляет интересы господствующего класса, не отражает всей полноты истины. Понятие “бюрократизм” может рассматриваться с трех позиции: а) как концентрация в своекорыстных целях реальных рычагов власти в руках работников специализированного аппарата; б) как бюрократическая система аппаратного властвования и управления; в) как стиль управления. Опасность бюрократического сопротивления реформам заключается в широких возможностях бюрократии тормозить процесс демократических преобразований в любом обществе. Очевидно, что ядро бюрократической системы ценностей образует карьера, с мыслью о которой сопоставляются все помыслы и ожидания, тесно связаны статус и престиж служащего. Другим важным элементом бюрократической системы ценностей выступает самоотождествление служащего с организацией, служение организации как средству достижения собственной выгоды. [с.510] Бюрократизм – это общественное отношение, присущее сфере управления и складывающееся между управленческими структурами и массами населения. Изучение бюрократизма предполагает анализ: а) противоречий, возникающих при реализации функций управления; 6) управления как процесса труда; в) интересов социальных групп, участвующих в бюрократических отношениях. Из массы противоречий, существующих в управлении, необходимо выделить главное: это – противоречие между объективно общественным характером управления (ибо в этот процесс включены, прямо зависят от результатов практически все члены общества) и субъективно-замкнутым способом его осуществления (так как в итоге управление, призванное отражать волю общества, осуществляется достаточно локальной социальной группой профессионалов-управленцев). Негативное содержание бюрократических отношений формирует прежде всего многочисленная группа противоречий, возникающих между различными объединениями, подразделениями и индивидами, составляющими аппарат управления. Бюрократическая иерархия порождает губительные для управления противоречия между желаемым и действительным в оценке объективной реальности, а следовательно, и между словом и делом, что в свою очередь является одной из важнейших характеристик бюрократизма в системе общественных отношений. В свою очередь, в процессе разделения и усложнения управленческого труда возникает противоречие между целостностью, взаимообязанностью, взаимозависимостью явлений объективной реальности, подлежащих управлению, и необходимостью расчленения, дробления процесса управления на множество отдельных направлений. Как в двигателе внутреннего сгорания есть потери мощности на трение, нагревание, износ поверхностей, так и в аппарате управления существуют потери эффективности из-за несогласованности, раздробленности его элементов. Отдельные чиновники – “винтики” огромной машины управления объективно не в состоянии осознать цели, задачи и масштабы целого. В этих условиях система может функционировать лишь на основе подробных инструкций, определяющих компетенцию того или иного чиновника. Система [с.511] инструкций изначально предполагает ограниченность действий чиновника определенными рамками. Отсюда важнейшим проявлением противоречий управления выступает бюрократический консерватизм (1). Поскольку инструкции создаются на базе прецедента, документы, отражающие прошлый человеческий опыт, становятся для бюрократов единственной универсальной мерой, под которую подгоняются текущие дела. Поэтому, даже ясная, как день, действительность, кажется чиновнику иллюзорной по сравнению с действительностью, засвидетельствованной в актах. Производными обозначенных выше противоречий являются такие характеризующие бюрократизм черты, как некомпетентность и бумажный фетишизм. Одной из существенных черт бюрократизма является стремление к монополии власти и управления. Не секрет, что решения различных звеньев управления отражаются в первую очередь на положении членов общества, которые их реализуют. Негативные социальные последствия неэффективных управленческих решений компенсируются также за счет масс, что встречает их естественное противодействие. Отсюда исконное стремление чиновничества не допустить реальных социальных оценок управления и вмешательства в эту сферу широких масс, так как это может привести к разрушению самой системы. Обозначенные выше противоречивость, внутренняя нестабильность процесса управления вообще, являются, по мере развития, нарастания того или иного противоречия источником повышенной конфликтности социального управления, его бюрократизации. Дальнейший продуктивный анализ бюрократических отношений в сфере управления предполагает рассмотрение труда чиновника – управленца. Результатом труда конкретного субъекта управления выступает управленческое решение, которое и является произведенным товаром (причем, одним из самых ценных). Поскольку бюрократизм отрицательно влияет на отношения общества и институтов социального управления, естественной тенденцией общественной жизни становится невостребованность обществом бюрократического управления, которое может быть ему только навязано. [с.512] Значит ли это, что бюрократическое управление представляет собой труд, не производящий товара. Может ли такое быть? Может, если, во-первых, в обществе отсутствуют рынок и товарные отношения, во-вторых, конкретный труд не создает потребительскую стоимость в виде эффективного управленческого решения Но если управление неэффективно, то оно и не целесообразно, ибо не может удовлетворить ни личных, ни общественных потребностей. Значит, это не труд, а нечто прямо противоположное, т.е. результаты этого действия в лучшем случае бесполезны, а чаще всего вредны. Так вырисовывается одна из важнейших характеристик бюрократизма как общественного отношения – его паразитическая сущность. Условия, предпосылки, возможности такого паразитирования с точки зрения управления как процесса труда кроются в его двойственном характере. Полезность субъекта управления для общества определяется по результатам его конкретного труда, а вознаграждается он обществом в соответствии с различными характеристиками абстрактного труда. Это результат углубления процесса разделения труда, усложнения социальных структур общества, управления. Итоги социального управления проявляются спустя какое-то время, деперсонифицируются, не поддаются прямой общественной оценке. Бюрократия стремится организовать условия для опосредованной оценки своего труда, что в свою очередь является одним из источников управленческого формализма. Невозможно понять суть бюрократических отношений без анализа интересов социальных групп, которые в них втянуты. Это весьма важно, так как сейчас (не без участия самой бюрократии) все чаще и чаще высказывается мысль об изначально субъективном характере бюрократических отношений и, следовательно, о том, что бюрократизм устраняется простой перестановкой кадров аппарата управления. Такая однобокая трактовка бюрократизма служит в конечном итоге защитой командно-административной системы управления, списывая ее негативные результаты на “субъективизм” и “некомпетентность” очередной “личности” или “старого аппарата”. В связи с этим необходимо хотя бы в общих чертах рассмотреть диалектику интересов непосредственных [с.513] участников управленческого процесса В сущности, социальные интересы людей достаточно однородны Их в какой-то мере можно назвать общечеловеческими Это прежде всего необходимость стабильности общества, его внутренней и внешней защищенности, возможность осуществления своих конституционных прав, доступность образования и достижений духовной культуры и многое другое К реализации этих интересов стремится подавляющее большинство членов общества вне зависимости от социального статуса Различия появляются в тот момент, когда ставится вопрос о возможности реализации интересов Именно тогда происходит формирование широкой гаммы социальных групп и слоев, определяющих многообразие человеческих общностей Сочетание самих интересов со способами их реализации и делает интересы социальных групп специфическими В идеале материальные блага в обществе должны распределяться в соответствии с количеством и качеством трудового вклада личности в общественное производство. На практике же рядом с этим механизмом объективно существует социальный механизм перераспределения материальных благ – т.е. распределение, не скорректированное участием личности в процессе общественного производства. Механизм перераспределения определяется в основном системой государственно-политического устройства общества. На наш взгляд, существуют два основных вида перераспределения материальных благ в обществе общественно-необходимое и принудительное Паразитический характер бюрократических отношений не оставляет сомнений в том, что интересы бюрократии удовлетворяются прежде всего в форме принудительного перераспределения материальных благ Здесь можно выделить два направления во-первых, присвоение чиновником авансированного обществом вознаграждения и, во-вторых, создание условий присвоения чиновничеством результатов чужого труда, используя особенности управленческой деятельности Идеал чиновничьего регулирования состоит в том, чтобы самим издавать нормативные акты, принуждать общество к их исполнению, не допуская над собой какого-либо контроля. Таким образом, основной политический интерес [с.514] бюрократии заключается в реализации и защите монопольного отправления ею властных функций в обществе. Любая система управления в той или иной степени несет в себе элементы бюрократических отношений Общие интересы бюрократов толкают их друг к другу, понуждая к сотрудничеству. В результате возникает бюрократическая система управления. В условиях, когда бюрократическим отношениям угрожает опасность, осознанный корпоративный интерес бюрократии принимает форму защиты бюрократической системы управления (например, методами активного и пассивного саботажа, прямого сопротивления, которые достаточно четко прослеживаются исторически, хотя бы на примерах Парижской коммуны, ряда стран Восточной Европы, Латинской Америки, нашей страны). До тех пор, пока существует государственная власть, будет существовать и бюрократизм. В этом нет ничего катастрофического, гак как в конечном счете фактором, определяющим жизнеспособность управленческой системы, является степень ее бюрократизации, а это величина непостоянная Исторический опыт развития государственно-политических систем показывает, что общество тяготеет к динамичным, подвижным формам управления не только противостоящим, но и сосуществующим с бюрократическим консерватизмом. В то же время история знает и многочисленные примеры, когда в силу обстоятельств, чаша весов склоняется в сторону тотального обюрокрачивания управленческого аппарата Подобные структуры управления нежизнеспособны, они коллапсируют, в них форма начинает главенствовать над содержанием деятельности, правила и задачи функционирования подчиняются целям их сохранения и укрепления. Начинает действовать “закон Паркинсона”, при котором любая контора, насчитывающая тысячу служащих, может быть административно самодостаточной. Этот специальный термин обозначает управление, которому не требуются ни объекты управления, ни другие ведомства для переписки, ни какие-либо внешние контакты Такая контора способна существовать за счет производимых ею служебных б) маг – начальники отделов полностью заняты тем, что читают отчеты, которые составляют друг для друга Ее штаты имеют тенденцию разбухать вне зависимости от количества работы, или [с.515] даже при полном отсутствии таковой. До тех пор, пока статус руководителя будет измеряться количеством его подчиненных, главная контора будет продолжать расти и разветвляться. Хотя данное высказывание иронично, фантастичность подобной ситуации только кажущаяся, примеров в окружающей действительности сколько угодно. Однако почему общество мирится с бюрократизмом и терпит его до последней возможности? Самый общий ответ на этот вопрос состоит в следующем: бюрократия в сознании миллионов людей отождествляется с “сильной властью”, которая воплощает в себе порядок и централизм, противопоставляющий организованность центробежным силам и анархии. Никто не хочет бессильной власти. Это и есть в самом общем виде источник влияния бюрократа как носителя власти (3). Кроме того, общество более или менее сознательно культивирует в механизме управления свою консервативную функцию. Кроме того, общество более или менее сознательно, культивирует в механизме управления консервативную функцию. Важно, чтобы государственное управление не реагировало на те, или иные социально-экономические процессы слишком резко. К примеру, если незначительное отклонение вправо находящейся в полете ракеты исправляют резким отклонением влево, то ракета не только не попадает в цель, но и вообще начнет кувыркаться. Следовательно нужен некий демпфер, отлаженный так, чтобы не было возможности слишком круто повернуть руль, но оставалось достаточно свободы для маневра. Бюрократия и призвана выполнять такую демпфирующую, консервативную функцию. Для сохранения статус-кво она вводит в действие соответствующие нормы, контролирует их выполнение, применяя и принуждение, во всех нововведениях бюрократ как носитель сохраняющих функций склонен видеть опасность существующему порядку. Длительный опыт борьбы с бюрократизмом, накопленный в нашей стране, показывает, что имели место многочисленные попытки улучшить бюрократизированное управление вместо того, чтобы его дебюрократизировать. Это самый простой, но малопродуктивный путь, ибо объявив несколько миллионов чиновников бюрократами и, воздействуя на них различными средствами, общество вряд ли покончит с бюрократизмом. Гораздо сложнее выработать политику, направленную на формирование [с.516] новых отношений между сферой управления и широкими массами трудящихся. В самом обобщенном виде система мер дебюрократизации включает восстановление и развитие основных функций саморегулирования общества. Это: • оптимально сбалансированное разгосударствление собственности, ее подлинное обобществление, а следовательно, и возвращение значительной части властных функций трудящимся; • внедрение рыночных регуляторов управления, что позволит начать поиск сочетания стихийного и сознательного в механизме управления, сообщение этой сфере устойчивых потенций саморегулирования; • демократизация всех сторон жизни общества; свободное волеизъявление социальных слоев и групп, возможность их участия в формировании концепции управления. Реализация этих дебюрократических мер не исключает и ряд специфических антибюрократических акций, при осуществлении которых нельзя, однако, допускать переноса центра тяжести борьбы с причин на следствие. Главным, первичным в борьбе с бюрократией является применение совокупности мер для постепенного уменьшения размаха бюрократических отношений, и вторичным – давление на бюрократа. И здесь необходим комплексный подход. Выделяя главное звено, нельзя забывать, что мероприятия антибюрократического характера должны вестись одновременно во всех сферах жизни общества, не оставляя “заповедников” бюрократизма, плацдармов для его возрождения. Таким образом, выявленные в ходе анализа наиболее характерные черты бюрократизма, позволяют определить его как антидемократическое, паразитическое, по сути, общественное отношение, воспроизводящееся в сфере управления на основе монополии на осуществление отчужденных от масс властных функций. [с.517] 2. Бюрократия как социальная группа Пожалуй, наиболее сложной проблемой практической борьбы с бюрократизмом является выделение собственно бюрократа из массы чиновников-управленцев. [с.517] Обвинение в бюрократизме требует веских доказательств. Это особенно важно в условиях реформирования всех сфер общественной жизни нашей страны, когда исчезают старые и возникают новые структуры управления. Исходным пунктом в рассуждениях о “лике бюрократа” должно, по-видимому, стать положение о том, что бюрократ не существует в чистом виде, в своей “абсолютной субстанции” Любой управленец сочетает в себе (конечно, в различных пропорциях) две функции: рациональную функцию управления и бюрократическую функцию антиуправления. Положение о двойственном характере бюрократии весьма важно – и как необходимое условие дальнейшего анализа, и с точки зрения социальной справедливости, ибо, как пишет американский политолог М Паренти, -”бюрократия – плохо ли, хорошо ли выполняет важнейшие и сложные задачи, которые невозможно осуществить без административной компетентности, являющейся основным критерием для современной организации. Высадка людей на Луну стала подвигом не только науки, но также и бюрократии” (5). Представляется, что самый надежный признак бюрократа – это низкий уровень общественной эффективности его деятельности. По мере замещения общественного интереса корпоративным, эффективность труда чиновника падает, им производится все меньше потребительских стоимостей в виде необходимых для общества управленческих решений. В то же время, бюрократия стремится полностью подчинить себе вопросы распоряжения средствами производства, так как это главное условие реализации властной функции в обществе. Однако, отчуждая эту функцию от трудящихся, чиновничество в силу иррациональности мира, в котором оно живет, не может стать истинным хозяином средств производства. Возникает бесхозяйственность, эффективность общественного производства падает. Это верный признак бюрократических извращений в управлении Отрывая функции распоряжения собственностью от реальностей ее существования, от экономической жизни, бюрократия делает хозяйственный процесс практически неуправляемым. Это провоцирует появление и развитие параллельных, компенсирующих механизмов хозяйственного [с.518] управления, чаще всего неподконтрольных бюрократии, постепенно занимающих ее политическую нишу в обществе. Обычно это удается сделать теневой экономике, наибольшая активность которой в борьбе за средства производства сопутствует, как правило, кризису бюрократической системы Управленческие структуры связаны ответственностью различных своих звеньев по отношению друг к другу, это ответственность бюрократическая – ответственность бюрократов друг перед другом. Управление в интересах общества подразумевает ответственность чиновника перед обществом. Бюрократическое же управление, как показывает опыт, характеризуется безответственностью по отношению к обществу. Как правило, развитые бюрократические институты управления формируют изощренные механизмы безответственности. Здесь и распыление полномочий, бесчисленные визирования, согласования как прямой результат превращения любого работника, даже самого высокого ранга, в послушного подчиненного. В этих условиях интересы чиновника все меньше и меньше зависят от общественной оценки и ответственности, а в обществе широкое распространение получают безответственность, формализм, администрирование, “непогрешимость” бюрократа Потенции такого управления ориентируются прежде всего на внутренние закономерности функционирования аппарата, далекие от реальной жизни. Бюрократия считает самое себя конечной целью. Как результат внутренней замкнутости процессов управления, обособленности бюрократа и структур управления, в общественной жизни утверждается ведомственность, местничество, личный протекционизм, взятка. Конкретизируя сказанное выше, по-видимому, можно выделить “вынужденный” (иногда его называют патерналистский) и “сознательный” бюрократизм. Вынужденный бюрократизм формируется помимо воли конкретного работника-управленца, когда имеются концептуальные изъяны в самой системе управления. Являясь частью такой системы, управленец, искренне желая принести пользу, не может этого сделать, даже будучи высококвалифицированным специалистом. Подобное положение определяет трагичность ситуации для [с.519] значительной части работников сферы управления в нашей стране. Осознанный бюрократизм возникает на основе специфических интересов чиновничества. Его носители знают, что делают и составляют на сегодняшний день грозную, хорошо организованную силу. Это и есть собственно бюрократия, деятельность которой во все времена и у всех народов оказывала разрушительное воздействие на общество. Вырисовывается следующий обобщенный социально-политический портрет бюрократа. Бюрократ специализируется на управлении, сосредоточивая в своих руках рычаги управления и принуждения, стремится к господству государственной формы управления, с которой себя отождествляет; подменяет общественно необходимое управление бюрократическим формализмом; занимает привилегированное положение в обществе, обособляется от масс, стоит над ними; реализует корпоративные интересы, не совпадающие с общественными и за счет общественных; стремится к монополизации функций распоряжения общественной собственностью и властных функций; организует условия собственной бесконтрольности со стороны общества; “генерирует” такие антиобщественные явления, как карьеризм, волюнтаризм, местничество, бумажный фетишизм, личный протекционизм, волокиту и др., чем резко снижает эффективность управления в целом. Таким образом, бюрократия – это особый замкнутый слой лиц, противопоставляющий себя обществу, занимающий в нем привилегированное положение, специализирующийся на управлении и монополизирующий с целью реализации своих корпоративных интересов властные функции в обществе. Дебюрократизация общества – трудный, порой мучительный процесс. Демонтаж экономических, политических и социальных основ бюрократической системы раскрепощает людей для творчества, производительного труда. В этом процессе не должно быть места конфронтации и антагонизмам. Не противопоставление интересов управляемых и управляющих, а кропотливая работа по их сближению, имея целью последовательное раскрытие возможностей демократического общества, создание достойного уровня жизни. [с.520] Глава XXX. Основные понятия: бюрократия, бюрократизм, бюрократические отношения, система управления, функции управления, противоречия системы управления, управленческое решение, чиновник, субъект управления. Вопросы для размышления и самоконтроля, учебные задания: 1. Что такое “бюрократия”? Необходима ли она обществу? Можно ли от нее избавиться? 2. Почему бюрократия связана с системой управления? Что такое “бюрократизм”, “бюрократические отношения”? 3. Прочитав главу XII учебника, составьте таблицу или схему “противоречия, присущие сфере управления: типы и виды”. 4. В чем особенности российской бюрократии как социальной группы? 5. Приведите примеры из собственной практики общения с чиновниками, сложившиеся при этом впечатления. Какой обобщенный социально-политический портрет бюрократа у Вас сложился? 6. Какие меры, на Ваш взгляд, могли бы ограничить бюрократизм? Литература: 1. Два измерения политики. Субъективное и объективное. // Политология на российском фоне. М., 1992. 2. Паркинсон С.Н. Законы Паркинсона. М., 1989. 3. Бурлацкий Ф.М. Вожди и советники. М., 1992. 4. Кермон Ж.-Л. Политизация государственной администрации или бюрократизация политики? // Зарубежная политическая наука. М., 1990. Вып. III. 5. Паренти М. Демократия. М., 1990. [с.521] ГЛАВА XXXI. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ И ПОЛИТИЧЕСКАЯ СТАБИЛЬНОСТЬ Обеспечение политической стабильности является важнейшей функцией политических институтов. В этих целях используются различные политические механизмы. Одним из них явилось, например, подписание “Договора об общественном согласии” (1993 г) Причина необходимости новой Конституции РФ (декабрь 1993 г) состояла и в том, чтобы обеспечить внутреннее спокойствие в стране Проблема “стабильность-нестабильность” была, есть и будет. Она вечна. Сегодня ученые-политологи заняты разработкой современной концепции стабильности Основные аспекты этой проблемы ниже и будут рассмотрены. [c.522] 1. Определение и объяснение политической стабильности Термин “стабильность” (от лат. stabilis – устойчивый, постоянный) означает упрочение, приведение в постоянное устойчивое состояние или поддержание этого состояния, например, обеспечение постоянства каких-либо процессов Известно, что любую систему можно представить как структуру, т.е. ряд единиц или компонентов со стабильными свойствами (которые, конечно, могут быть и отношенческими) Однако система – это и события и процессы, в ходе которых “нечто происходит”, изменяя некоторые свойства и отношения между единицами. Как показал Т.Парсонс, система стабильна или находится в относительном равновесии, если отношения между ее структурой и процессами, протекающими внутри нее, и между ней и окружением таково, что свойства и отношения, названные нами структурой, оказываются неизменными (1). Вообще говоря, в динамических системах такое поддержание равновесия всегда зависит от постоянно меняющихся процессов, “нейтрализующих” как экзогенное (вызванные внешними причинами), так и эндогенные (вызываемые внутренними причинами) изменения, которые, если они зашли слишком далеко, могут привести к изменению структуры. Применительно к политической системе слово “стабильность” означает ее устойчивое состояние, позволяющее [c.522] ей эффективно функционировать и развиваться в условиях внешних и внутренних изменений, сохраняя при этом свою структуру В соответствии с теорией стабильная политическая структура демонстрирует высокий уровень “поддержки” в отношении большей части общества, институтов управления обществом (режим) и в отношении тех, кто находится у власти Для стабильного государства характерны а) разделяемое чувство принадлежности к нации; б) преемственность форм управления; в) постепенная и упорядоченная смена правящих элит; г) наличие системы сдержек и противовесов для баланса властных структур, д) функционирование многопартийности, в рамках которой эффективно действует оппозиция; е) наличие многочисленного среднего класса. В России из перечисленных факторов устойчивости допустимо говорить (в 1996 г) лишь о наличии оппозиции, что при отсутствии остальных факторов явно недостаточно для достижения стабильности Все факторы политической стабильности аналитически разделимы. В то же время они взаимосвязаны в том смысле, что нестабильность одного фактора, может привести к нестабильности других. Например, действия и борьба регионального меньшинства за отделение могут привести к падению поддержки режима или, наоборот, могут быть вызваны падением поддержки в пользу конституционной системы Большинство ученых-политологов исходят из посылки, что стабильность более всего вероятна, если политические институты режима способны отзываться на пребывания его граждан (2). Эта отзывчивость рождает специфическую поддержку” режиму и его должностным лицам Чаще всего из всех требований граждан на первом месте стоят те, которые касаются их экономического благополучия. Волнения происходят тогда, когда народ считает, что его экономическое положение хуже, чем ему следует быть. В России многие люди испытывают острые экономические лишения, в то же время быстро растут надежды на улучшение Однако правительство не в силах проводить политику, откликающуюся на нужды народа В результате разочарование и возмущение неизбежны. Практика показывает, что растущие надежды часто сопровождаются [c.523] высоким уровнем политического участия населения. Ряд политологов считает, что широкое участие населения часто приводило к нестабильности из-за обострения группового конфликта и роста требований, завершавшихся крушением надежд, когда эти требования не удовлетворялись (3). Кроме того, нестабильность может и дальше углубляться из-за отсутствия развитой политической культуры, способствующей цивилизованному участию в делах страны. Для поддержания стабильности рекомендуется ограничить политическое участие до тех пор, пока политические институты не станут достаточно сильными, чтобы самим поддерживать высокие уровни участия. Однако в условиях быстрого перехода общества от одного состояния в другое, когда разрушаются кодексы поведения и возникает обстановка неповиновения закону, люди становятся более восприимчивыми к призывам харизматических лидеров присоединиться к массовым движениям, следствием чего и является нестабильность Отметим, что вообще все стремительные перемены в экономической, социальной, культурной областях и резкая смена правящей элиты негативно воздействуют на политическую стабильность Можно утверждать, что политические системы становятся нестабильными из-за глубокого раскола общества – экономического, этнического, регионального и идеологического, – когда политические институты просто не в состоянии перебросить мосты. При сравнительном анализе устойчивости (стабильности) различных политических систем должны учитываться также факторы, как длительность существования тех или иных организаций или процедур, их авторитет в общественном сознании, т.е. степень их институционализации Но наиболее важное значение имеет учет количества и частоты имевших место государственных кризисов и переворотов, а также число и интенсивность беспорядков и иных движений, направленных против существующего руководства и режима. Политическую нестабильность можно сглаживать при помощи политических институтов. [c.524] 2. Роль политических институтов в обеспечении политической стабильности В предыдущих темах были рассмотрены сущность и функционирование парламентских и президентских форм правления, тоталитарных, авторитарных и демократических политических режимов, многопартийных, двухпартийных и однопартийных политических систем. В данном разделе, используя метод сравнительного политического анализа, предстоит выяснить связь между формой правления, режимами и политической стабильностью. Многообразна роль законодательных учреждений в поддержании политической стабильности и препятствии ей. Известно, что законодатели подвергаются отбору через выборы, в которых участвует почти все взрослое население. Они надеются, что их избранники удовлетворят их требования Политические лидеры могут использовать свое положение в законодательных учреждениях с целью провоцирования народного недовольства режимом. Или другая ситуация Законодательные учреждения по своей природе работают медленно. В связи с этим они могут задерживать ответные меры государства на требования, инициаторами которых отчасти были сами в период выборов Если законодатели независимы от исполнительной власти (как это имеет место при президентской системе), процессу выработки политических решений свойственны институциональный конфликт и управленческая малоподвижность, которые создают трудности для государства оперативно реагировать на острые проблемы, стоящие перед обществом. Если парламентские системы как таковые имеют возможность выходить из тупиковых ситуаций, то даже эта возможность может оказаться нереализованной по причине фракционной раздробленности многопартийных систем, которым свойственна нестабильность кабинета. В свете этой перспективы сильное и эффективное управление требует ограничения полномочий законодателей и усиления исполнительной ветви власти. Третья ситуация. Поскольку законодатели связывают периферию страны с центром, они действуют в качестве проводников требований и жалоб народа и тем самым способствуют “отзывчивости” режима. Так, путем принятия законодательных мер они могут погасить недовольство, которое возникает у населения их избирательных округов в результате [c.525] действий центрального правительства. Представительство в законодательных учреждениях является своеобразной трибуной, где региональные, этнические и партийные меньшинства могут выражать свои мнения и тревоги Даже если политики не столь быстро реагируют на их требования, подобное представительство может способствовать тому, чтобы политические меньшинства видели в режиме законную власть Это в свою очередь может создать условия для распыленной поддержки режиму даже при отсутствии политических мер, которые повышают уровень специфической поддержки. Законодательные учреждения могут быть инструментом, заставляющим правящую элиту быть подответственной населению, что в свою очередь должно понизить вероятность использований элитой репрессивной тактики для подавления массового недовольства. Неподотчетность элиты и наличие репрессий прочно ассоциируются с политической нестабильностью. Некоторые западные политологи ссылаясь как на прототип на британскую политическую систему, утверждают, что парламентская модель ассоциируется с политической стабильностью, особенно тогда, когда это происходит в контексте сильной партийной политической системы, способной создавать надежное законодательное большинство для конкретного правительства. (4) В то же время в странах с многопартийной политической системой и нестабильным законодательным большинством парламентская система может порождать частые изменения как в составе правительства, так и в политике. Современная политическая система в Италии, а также Третья и Четвертая республики во Франции зачастую приводятся в качестве примеров подобной нестабильности парламентской системы Следует отметить, что различия в деятельности парламентских институтов Англии и Франции, принадлежащих к политическим системам одного и того же исторического типа, связаны не только с особенностями социально-экономического развития этих стран, с идеологическими нюансами в их подходах к решению актуальных внутренних и внешнеполитических проблем, с различными формами групп давления в политике, но и с историческими условиями их развития. [c.526] Так, например, особенности относительно стабильного функционирования политической системы Англии, коренятся в ее социальной и конституционной истории. Как известно, в результате “Компромиссов” 1689 и 1701 гг. и принятия “Билля о правах” власть короля была существенно ограничена в пользу парламента, а монарх мог править только через посредника, каковым с начала XVIII в. стал премьер-министр. Бурное развитие английской промышленности и усиление классовой борьбы вызвали к жизни ряд политических реформ, целью которых было приспособление политического механизма к сдвигам, происходившим в экономической и социальной структуре английского общества. В результате парламентских актов 1832, 1867, 1884, 1918 и 1928 г.г. избирательное право было предоставлено средней и мелкой буржуазии, рабочему классу, женщинам – всего 97% населения Англии в возрасте старше 20 лет Осуществленные в результате упорной борьбы трудящихся за свои права политические реформы юридически закрепили участие рабочего класса – в лице профсоюзов и опирающейся на них лейбористской партии – в политической жизни Англии в качестве влиятельной политической силы Они способствовали образованию относительно стабильной двухпартийной системы с ее современной организационной структурой и преобладанию палаты общин над палатой лордов В политической системе Франции есть своя специфика. В ней более резко выражены политические противоречия между противоборствующими политическими и религиозными интересами, концепциями власти и управления. Идея и институты “административного государства”, унаследованные от монархического “старого порядка”, сохранили свою жизнеспособность и после свержения монархии Великой французской революцией. Унаследованная и использованная республикой система “административного государства” была усовершенствована Наполеоном, укрепившим институт центральной администрации – элитарный разряд людей, специально подготовленных для управления государством. Эта система ассоциировалась с правлением одной личности и олицетворяла силы, связанные со “старым порядком” Она вступила в конфликт с политическими интересами французской буржуазии, выраженными в идее народного суверенитета, [c.527] равенства и индивидуализма. Политические противоречия обострились в результате развития французского капитализма, утраты буржуазией ее революционного характера и усиления классовой борьбы между ней и вышедшим на политическую сцену Франции в XIX в. пролетариатом. Политические институты, неоднократно подвергались серьезным ударам со стороны прибегавших к гражданскому неповиновению трудящихся Франции (1830, 1848, 1871 гг.). С другой стороны, церковь, аристократия и очень часто армия и чиновничество продолжали защищать идею реставрации монархии или бонапартизма (бонапартистский переворот 1852 г.). Политическая борьба усилилась в результате конфликта между католической церковью и Третьей республикой. После падения Парижской Коммуны рабочие создали свои профессиональные организации, постоянно выступавшие против буржуазии. После первой мировой войны противоборство политических сил приняло еще более острые формы. Это выразилось в следующем. Церковь требовала у республиканского правительства субсидий для католических школ, рабочие боролись за осуществление социальных реформ и многие из них примкнули к Коммунистической партии Франции, фермеры требовали субсидий и введения покровительственных пошлин, сторонники “административной” традиции желали урезать права Национального собрания, а многие консерваторы и правые профашистские элементы требовали установления режима личной власти. Это политические разногласия еще более ослабили государство. Другими словами, политические институты слабо реагировали на требования граждан, в результате они не получили с их стороны поддержки и государство оказалось неспособным объединить нацию перед лицом гитлеровского вторжения 1940 г. Ситуация мало изменилась и после окончания второй мировой войны Четвертая и Пятая республики столкнулись с теми же политическими проблемами. Серьезный раскол произошел между защитниками “сильного” государства и сторонниками буржуазно-республиканского правления. Первые, не отвергая республики, стали выступать за усиление исполнительной власти в лице президента или премьер-министра, а вторые [c.528] остались сторонниками верховенства законодательной власти над исполнительной. Историческое прошлое Франции объясняет и многопартийность ее политической системы. Причем противоборство политических сил во Франции олицетворяет собой существующие религиозные, и политические противоречия не только между политическими партиями, но и внутри них. Справедливости ради следует отметить, что Французская Четвертая республика, по мнению многих, является примером режима, установившего большую политическую стабильность путем учреждения сильного, независимого Президента, недосягаемого для меняющегося законодательного большинства. Сегодня многие аналитики ссылаясь и на успех американского опыта, в качестве лекарства от парламентской нестабильности предлагают именно президентство. В то же время следует учитывать тот факт, что парламентские модели хотя и могут быть неустойчивыми при слабых и разобщенных партийных структурах, как это часто имеет место вне западных стран, однако президентские системы обычно оказывались менее стабильными, если сравнивать две конституционные модели. В чем же причины. Их несколько. Президентство: а) ограничивает выбор имеющихся возможностей для решения проблем, создает безвыходные ситуации; б) не поощряет укрепление партийной организации и дисциплины; в) идет на риск, который провоцирует тупики, если парламент попадает в руки оппозиционной партии или партий; г) ограничивает гибкость правительств в реагировании на кризисы путем перемен в составе правительств и изменения политики. Однако, в чем же заключается секрет стабильности американской политической системы? Исследователи концентрируют свое внимание на характере американского народа, на действие культурных, социальных и экономических факторов (4). В то же время такой подход будет неполным, если не учитывать влияния конституционной структуры и особенно уникальной комбинации – сильный Конгресс и сильный Президент – на стабильность политической системы США. Вклад американских политических институтов в стабильность огромен. [c.529] Творцы Конституции США постоянно думали о политической стабильности. “Стабильность в управлении, -писал Дж Мэдисон, – является главным в национальном характере” Поэтому они остановили свой выбор на сбалансированной власти, когда законодателей сдерживают сильные исполнительные ведомства Говоря о законодательных учреждениях, “отцы-основатели” имели в виду всенародно избираемую Палату представителей. Двухпалатность Конгресса они считали еще одним средством против политической нестабильности. Поэтому они пред усмотрели косвенно избираемый Сенат, который разделял бы одинаковые законодательные полномочия с Палатой представителей, члены которой переизбираются каждые два года, а сенаторы – каждые шесть лет. Подобное устройство, заявлял Мэдисон, сохранит преемственность в связи с частым появлением новых членов. В результате “отцы-основатели” укрепили политические институты путем создания сильного национального правительства, наделенного широкими полномочиями особенно в таких важных сферах, как 1) налогообложение, 2) коммерция, 3) оборона и 4) внешняя политика. Чтобы обеспечить стабильность и предотвратить злоупотребление властью, они запретили Палате представителей предпринимать какие-либо действия без согласия Сената и Президента. Наконец, они ослабили давление народа на эти институты путем организации такого процесса избрания сенаторов, который отдалил их по крайней мере на один шаг от голосующей публики (непрямые выборы законодателями штатов), а также процесса избрания Президента (коллегия выборщиков), к которому народ имел бы наименьшее касательство. Двести лет спустя политические институты стали решительнее, прочнее и легитимнее. Это также в немалой степени способствует укреплению стабильности. Не исключено, что стабильность президентской системы США обусловлена уникальной законодательной структурой, составляющей сердцевину этой системы. Некоторые специфические качества Конгресса позволяют американской политической системе избегать нестабильности, которая присуща другим президентским системам. Более того, Конгресс может содействовать укреплению политической стабильности посредством сдерживания сил, требующих [c.530] изменений, путем поощрения политической отзывчивости” и расширения подотчетности исполнительной ветви власти, да и сам Конгресс может проявлять “отзывчивость” хотя бы чисто символически. Устойчивая стабильность президентской системы США вопреки частым тупиковым ситуациям является продуктом политической среды, характеризующейся, как и во времена после ратификации Конституции, слабым политическим участием и умеренными политическими требованиями Что же характерно для российской политической действительности с точки зрения рассматриваемой проблемы. Политическая стабильность прежде всего означает снижение социальной напряженности в обществе и достижение на основе компромисса интересов разных социальных групп национального согласия по вопросам выбора пути дальнейшего развития России и, в частности, по реформированию экономики и политической системы. Политическая нестабильность и некоторая дезорганизация общества первой половины 90-х годов – результат прежде всего радикальной политики правительства, ориентированной на внедрение рыночной экономики как единственного фактора, способного преобразовать всю совокупность сложных общественных отношений. В действительности же они поддаются целенаправленному видоизменению лишь в результате использования организационно-управленческих, научно-технических, финансово-экономических, духовно-нравственных мер. При этом государство не может уклониться от выполнения регулятивной функции не только в сфере экономики, но и всей системы общественных отношений. Установление политической стабильности и социального порядка требует реализации системы первоочередных мер, которые создали бы массовую поддержку реформам. Кризис российского общества во многом обусловлен тем, что необольшевистские методы реформирования деформировали прежнюю недостаточно эффективную, но все же дееспособную, обеспечивавшую определенное национальное согласие, социальную структуру, а взамен формируют, вопреки ожиданиям, малоэффективную, отягощенную криминальной патологией социальную структуру антагонистического характера. Такая деструктивная, по [с.531] своей природе, система отношений в обществе в принципе не может обеспечить ни политическую стабильность, ни социальный порядок, ни национальное согласие. В результате вся энергия реформ направлена не на качественную трансформацию собственности, а на перераспределение общенародных средств производства и материальных благ в пользу, прежде всего, дельцов теневой экономики и управленческо-бюрократической номенклатуры. Создана криминогенно больная модель социальной структуры, готовая сегодня уничтожить породившие ее реформы (5). Стабилизировать российское общество можно лишь при условии реализации комплекса политических, законодательных и административных шагов, имеющих в основе осмысленную систему целеполагания и практических действий. Социально-политическим императивом стратегической политики реформирования является максимальный учет интересов всех социальных слоев и групп населения, создание ядра солидарности вокруг идей реформ в обществе. На практике должна быть реализована идея гражданского, социального и национального согласия. Российские реформаторы лишь тогда получат поддержку своих граждан, когда цели и методы проводимых реформ укореняется в менталитете общества. А это возможно только при условии, что они не противоречат фундаментальным традициям российской цивилизации, отличной от западноевропейской с ее культом этики индивидуализма, и от азиатской с доминированием в ней этики кастовости. Исторически основой трудовой этики российского общества было и остается сочетание государственного патернализма и свободы личности, частного, группового и общественного интересов. В заключение темы отметим, что модель, связывающая политическую стабильность с политическими институтами не является сложной Политической стабильности грозит опасность когда недовольство граждан направляется против политических институтов и официальных лиц страны. Сильные и эффективные политические институты могут уладить недовольство прежде, чем это перерастет в политическую нестабильность. Слабые политические институты менее способны справляться с недовольством, результат чего – нестабильность. Законодательные [с.532] учреждения могут увеличить поток требований и поэтому обострить конфликт; и в том случае, когда законодатели независимы, как это имеет место в президентских системах, законодательный обструкционизм может завести в тупик и снизить вероятность эффективных действий правительства. Однако законодатели могут способствовать стабильности, сдерживая правящую элиту в достижении целей с помощью репрессивных средств. Индивидуальная деятельность законодателей, представляющих интересы своих избирателей, может содействовать повышению авторитета режима, поощряя или инициируя “отзывчивость” на требования или создавая впечатление у граждан, что их требования услышаны, и что принимаются меры к их реализации. [с.533] Глава XXXI. Основные понятия: стабильность, нестабильность, устойчивость, политическая стабильность, факторы стабильности, политический порядок, сохранение политической стабильности. Вопросы для размышления, самопроверки, учебные задания: 1. Дайте определение стабильности. 2. Объясните суть политической стабильности. 3. Раскройте модель связывающую политические институты и политическую стабильность. Законодатели и стабильность. 4. Конституция страны и политическая стабильность. 5. В чем суть стратегии стабильности и консолидации. 6. Назовите основные факторы политической нестабильности и раскройте их. Литература: 1. Американская социологическая мысль: тексты. М., 1994. С. 464 2. Разделенная демократия. Пер с англ М., 1994. С. 31; Постникова Л. Политическая стабильность. // Политолог: взгляды на современность. - Вып. 9. - М., 1996. 3. Анохин М.Г. Политическая стабильность: динамика, адаптация. // Анохин М.Г. Политические системы. - М., 1996. 4. Мези М. Конгресс в системе президентской власти США. // Разделенная демократия. Пер. с англ. М., 1994. С. 20. 5. Реформирование России: мифы и реальность. (1989-1994). Авторы-составители: Г.В.Осипов, В.Н.Иванов н др. - М., 1994 С. 227; Социальная и политическая стабильность. Авторский колл.: Иванов В.Н., Анохин М.Г. и др. М., 1994. [c.533] |