Курсовая 2012-1. Изъятие земель (выкуп) для государственных и муниципальных нужд
 Скачать 194.5 Kb.
|
1. Понятие изъятия (выкуп) земель для государственныхи муниципальных нуждОдним из результатов правовой реформы XX – начала IX века (включая земельную реформу) стало изменение правового регулирование отношений собственности на земельные участки, повлекшее отмену монополии государственной собственности на землю. Данная перестройка коренных устоев общества и государства повлекла необходимость теоретического исследования особенностей и порядка осуществления функций государственного регулирования земельных отношений в новых условиях. Статья 35 Конституции РФ 1993 г. гласит: "Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения" (ч. 3).4 Данное конституционное положение содержит одну из важнейших "классических" (т.е. содержавшихся еще в первых конституциях) гарантий собственности в формулировке, восходящей к известным положениям французской Декларации прав человека и гражданина 1787 г. Реализация данного положения может осуществляться как публично-правовыми, так и частноправовыми средствами регулирования. Таким образом, указанные правовые акты послужили базой для правового регулирования изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд действующим на сегодняшний день законодательством. Анализ законодательства и правоприменительной практики позволяет полагать, что изъятие земельного участка путем выкупа для публичных нужд представляет процесс, элементами (стадиями) которого являются: - принятие решения об изъятии, его государственная регистрация; - уведомления об изъятии; - определение порядка выкупа и возмещения убытков; - оплата выкупной цены и предоставление компенсаций; - прекращение правообладателями соответствующих прав на земельный участок и расположенные на нем объекты недвижимого имущества5. Институт принудительного прекращения права собственности в пользу государства в гражданском законодательстве именуется как "выкуп" земельного участка для государственных и муниципальных нужд (ст. 279 ГК РФ).6 Так, в Гражданском кодексе содержаться общие положения о праве собственности и других вещных правах, основания и гражданско-правовые аспекты порядка прекращения права собственности (ст.235-243). В Земельном кодексе РФ это понятие сформулировано как "изъятие, в том числе выкуп" земельных участков для государственных и муниципальных нужд.7 Смысл последней формулировки можно расценивать как желание законодателя рассматривать случаи изъятия более широко, чем выкуп. Складывается впечатление, что может быть изъятие земельного участка без выкупа. Но порядок изъятия земельных участков не предусматривает возможность прекращения права частного собственника без условия возмещения его стоимости. С другой стороны, различие в формулировках лишь подчеркивает соответственно гражданско-правовую или административную природу этого института. Несмотря на различия в определениях понятий "изъятие" и "выкуп", содержание их идентично. В Федеральном законе от 21.12.2004 г. №172-ФЗ «О переводе земель земель из одной категории в другую» регулируются вопросы изъятия имущества для государственных нужд применительно к такому объекту права собственности, как земля.8 Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ в редакции от 31 декабря 2005 г. также содержит ст. 32 "Обеспечение жилищных прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд" с соответствующим содержанием.9 Т. е. все эти акты содержат положения о правах собственника после принятия решения государственными и муниципальными органами решения об изъятии. В юридической литературе существуют расхождения мнений авторов по поводу вопроса, связанного с определением правовой природы выкупа земельного участка для государственных и муниципальных нужд. Например, В.А. Евсегнеев считает, что с внешней (формальной) стороны принудительный (а тем более добровольный) выкуп земли у частного собственника может и должен быть осуществлен так же, как и обычная сделка купли-продажи земли. При этом, хотя передачу частной земли в публичную собственность в порядке ее принудительного выкупа нельзя признавать сделкой, но многие общие черты позволяют считать ее квазисделкой10. Аналогичной точки зрения придерживается и Д.Б. Горохов, который делает вывод, о том, что отношения по поводу изъятия земельного участка формально не считаются сделками, так как здесь нет "автономии воли" в смысле ст. 2 ГК РФ, но по существу это сделки (квазисделки). Государство (в лице органов власти) при принудительном изъятии земельных участков распоряжается частными землями. В этом случае оно действует не в качестве собственника, а как публичная власть11. Своеобразную позицию занимает Н.Г. Нарышева, которая признает целесообразным «принудительное изъятие земельного участка, за нарушение земельного законодательства как способ защиты публичных интересов и как способ обеспечения такого использования земельного участка, который бы не наносил ущерб окружающей среде и не нарушал права и законные интересы других иных лиц.12 Исходя из положений статей 279-283 ГК РФ, статей 45, 46, 49, 55, 63 ЗК РФ, выкуп земельного участка и расположенных на нем иных недвижимых объектов для государственных или муниципальных нужд представляет собой действия уполномоченного органа власти, направленные на прекращение прав на земельный участок у его собственника для удовлетворения возникших публичных нужд, и заключение соглашения с собственником о выкупной цене в соответствие со ст. 281 ГК РФ. Следовательно, выкуп одна из форм изъятия земельного участка, которая применяется только к собственнику земельного участка и находящихся на нем иных недвижимых объектов. Изъятие земельного участка, который принадлежит правообладателю на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного (наследуемого) владения или аренды – это действия уполномоченного органа власти, направленные на прекращение прав на земельный участок у его землевладельца, землепользователя, арендатора для удовлетворения возникших публичных нужд, и возмещение указанным лицам убытков в соответствие со ст. 283 ГК РФ и ст. 63 ЗК РФ. В случае если на земельном участке расположены иные недвижимые объекты, принадлежащие правообладателю на праве собственности, такие объекты выкупаются у собственника. Было бы логично различать выкуп как процесс, а соглашение о выкупе как двух- или многостороннюю сделку (договор). Договорные отношения, связанные с выкупом, могут строиться различно, в зависимости от согласия правообладателя на изъятие, вида вещных прав на земельный участок и расположенные на нем иные недвижимые объекты. В случае согласия собственника земельного участка на его изъятие, соглашение о выкупе может строиться по типу купли-продажи либо по типу договора мены земельными участками, если по желанию собственника ему взамен предоставляется равноценный земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену, а также путем заключения соглашения, содержащего условия, характерные для договора купли-продажи и договора мены (смешанное соглашение). Более сложные ситуации возникают при отсутствии согласия собственника земельного участка. Согласно ст. 282 ГК РФ при отсутствии согласия собственника на изъятие земельного участка либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления может предъявить иск о выкупе земельного участка в течение 3-х лет с момента направления собственнику участка уведомления об изъятии участка и находящихся на нем недвижимых объектов. В соответствии со статьей 282 Гражданского кодекса выкуп осуществляется по решению суда. Изъятие земельного участка может осуществляться и у лица, не являющегося его собственником. Статья 283 ГК РФ применительно к таким случаям не употребляет понятие "выкуп", а предусматривает прекращение прав владения и пользования на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного бессрочного пользования земельным участком, но применительно к правилам, предусмотренным для выкупа участка у собственника. Таким образом, соглашение о выкупе и соглашение о возмещении убытков – это гражданско-правовые сделки, которым предшествует принятие решения об изъятии земельного участка и (или) расположенных на них иных недвижимых объектов, принятое уполномоченным органом власти. В законодательстве присутствует пробел относительно урегулирования порядка подготовки и принятия решений об изъятии земельных участков для публичных нужд и определения федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, уполномоченных принимать такие решения. Можно сделать вывод, что текущее законодательство привязано к отраслям права и видам имущества, носит конкретизированный характер и ориентировано в основном на урегулирование вопросов возмещения вреда, наносимого принудительным изъятием имущества. Фактически гражданин поставлен перед фактом изъятия, он может оспорить только величину ущерба, нанесенного отчуждением имущества, что же касается оснований изъятия, то механизмы оспаривания здесь либо слабы, либо вообще отсутствуют. Кроме того, данные акты по ряду положений, нередко принципиального характера, изначально противоречили друг другу, некоторые противоречия сняты законодателем путем внесения изменений в акты, другие по-прежнему сохраняются. 2. Основания изъятия земель для государственных и муниципальных нужд. Первоначальным условием выкупа земельного участка согласно статье 279 ГК РФ является наличие государственных либо муниципальных нужд. Следует отметить, что действующее законодательство Российской Федерации для данного случая не содержит легального определения "государственных и муниципальных нужд". Земельный участок может быть изъят только для государственных и муниципальных нужд. Таким образом, российское законодательство критерий общеполезности устанавливает как нужды государственные или муниципальные. В зарубежном законодательстве этот критерий формулируется с некоторыми отличительными особенностями в конкретных государствах. Так, в Основном Законе ФРГ говорится об отчуждении "в целях общего блага" (ст. 14), в Декларации прав граждан и основных принципов устройства Сан-Марино 1974 г. "из соображений общественной пользы" (ст. 10), в Конституции Кипра 1962 г. "в общественных целях" (ст. 23), в Конституции Исландии 1944 г., Конституции Турции 1982 г., Конституции Португалии 1976 г. "в общественных интересах" (соответственно ст. 31, ст. 23 и ст. 62), в Конституции Лихтенштейна 1921 г. и Конституции Италии 1947 г. "в общих интересах" (соответственно ст. 35 и ст. 43), в Конституции Дании 1953 г., если этого требует "общественная необходимость" (разд. 73), в Конституции Испании 1978 г. "по оправданной причине, связанной с общественной целесообразностью или социальными интересами" (ст. 33), в Конституции Финляндии 1999 г. "общественные нужды" (§ 15) и т.д.13 Можно увидеть, что в основе изъятия лежит общественный, а не государственный интерес. Справедливо можно отметить на то, как точное определение критерия общеполезности имеет важное значение, потому что размытые формулировки позволяют трактовать их в ущерб частным собственникам. Вопрос об определении понятия "государственных и муниципальных нужд" и его соотношение с понятием "общественный интерес" широко обсуждается и в российской юридической литературе. Г.Н. Андреева отмечает, что изъятие имущества, не оправдываемое существенным общественным интересом, воспринимается обществом как произвол и создает общую атмосферу вседозволенности государственных органов, даже если последние руководствуются благими намерениями14. Н.А. Сыродоев считает, что целесообразно было бы вернуться к понятию "общественные нужды", так как понятие "государственные и муниципальные нужды" не всегда совпадают с действительными потребностями общества. Понятия "нужды" и "цели" часто употребляются в качестве синонимов, хотя это далеко не бесспорно. В ЗК РФ указываются такие цели использования земельных участков, как строительство дорог, разработка месторождений полезных ископаемых и т.д. Очень часто указанные виды деятельности осуществляются не государственными, а частными коммерческими организациями. Однако, вряд ли такие случаи правомерно подводить под государственные нужды15. По мнению В.А. Евсегнеева, понятие "государственные и муниципальные нужды" может включать не только публичные потребности, но и частно-хозяйственные интересы указанных органов как обычных собственников. Целью земельной операции могут быть денежные интересы соответствующего административно-территориального образования. Например, строительство кинотеатра или ипподрома для последующей сдачи его в аренду 16. Гражданский кодекс РФ, предусматривая публичные нужды в качестве оснований для изъятия земельных участков, не содержит перечня случаев, определяющих указанные нужды. Решение этих вопросов тнесено к федеральному земельному законодательству (абз. 2 п. 2 ст. 279 ГК РФ). Здесь особое значение приобретает перечень исключительных случаев, при которых возможно изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, закрепленный статьей 49 Земельного кодекса РФ. Исключительность случаев изъятия земель по рассматриваемому основанию обусловлена необходимостью сохранения стабильности земельных отношений, прав на землю, соблюдения законных интересов правообладателей. В частности, Земельный кодекс РФ определяет, что земельный участок может быть изъят в связи с выполнением международных обязательств Российской Федерации. Например, Правительство Москвы постановило изъять для государственных нужд у ЗАО "Росстройсервис" земельный участок по адресу: ул. Вильгельма Пика, вл. 14 площадью 23 523 кв. м с кадастровым номером 770218002001 для реализации международных договоренностей по созданию Китайского делового центра "Парк Хуамин. 17 Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд возможно в случае выполнения международных обязательств Российской Федерации, а также в случае размещения объектов государственного или муниципального значения. Чтобы избежать расширительного толкования, Земельный кодекс РФ устанавливает исчерпывающий перечень таких объектов:
Условием размещения данных объектов является отсутствие других вариантов возможного размещения. Таким образом, законодатель закрепляет принцип исключительности, которым необходимо руководствоваться при решении вопроса об изъятии, в том числе путем выкупа земельного участка для публичных нужд. Из анализа практики можно сделать вывод, что при изъятии земельных участков следует учитывать характер, функциональную направленность и размер объекта, для которого производится изъятие земельного участка, наличие свободного земельного фонда, категорию земель, из которых производится изъятие, кадастровую оценку участка, местоположение и другие заслуживающие внимания обстоятельства. Кроме того, как обоснованно отмечает Г.Н. Андреева принудительное изъятие имущества у членов этого местного самоуправляющегося сообщества противоречит его назначению, означает ограничения прав одних членов в пользу других только потому, что это нужно данному местному самоуправлению (нужды), что противоречит идее универсальности защиты прав в масштабах государства, создает разную защищенность в рамках каждой единицы местного самоуправления для разных групп населения.18 Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд может осуществляться в связи с иными обстоятельствами в установленных законами случаях, а применительно к изъятию земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности - в случаях установленных законами субъектов РФ. По моему мнению, указанное условие налагает на орган, принимающий решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, обязанность доказать отсутствие возможных вариантов размещения предполагаемого объекта, кроме как на данном земельном участке. Данный вывод подтверждается и судебной практикой. Так, Федеральным арбитражным судом (далее - ФАС) Центрального округа была рассмотрена кассационная жалоба на решение от 26.05.2005 г. и постановление апелляционной инстанции от 27.07.2005 г. Арбитражного суда Рязанской области по делу о признании недействительным постановления Губернатора Рязанской области от 28.12.2004 г. N 645-ПГ «Об изъятии земельного участка для государственных нужд Рязанской области»19. В ходе рассмотрения данного дела суд предложил Правительству Рязанской области, Губернатору Рязанской области, Управлению государственного имущества и земельных ресурсов Рязанской области представить документальное подтверждение наличия оснований для изъятия спорного земельного участка. Однако доказательств, истребованных судом, не было представлено. В силу ч. 5 ст. 200 АПК РФ, обязанность доказывания законности принятого оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения, возлагается на орган, принявший соответствующий акт. Поскольку доказательств необходимости строительства объектов для нужд Рязанской области в соответствии с генеральным планом, правилами землепользования и застройки, а также отсутствия других вариантов размещения не представлено, суд обоснованно признал ненормативный акт государственного органа недействительным. Суд оставил кассационную жалобу без удовлетворения. Аналогичные постановления ФАС Центрального округа принял 14.09.2005 г. по делу N КА-А41/8545-05 и от 12.12.2005 г. по делу N А54-1176/2005-С18. Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд может осуществляться в связи с иными обстоятельствами в установленных законами случаях, а применительно к изъятию земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности - в случаях установленных законами субъектов РФ. Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях"20 от 14 марта 1995 г. признает, что объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы допускается с изъятием занимаемых ими земельных участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков (п. 4 ст. 26). Анализ подпункта 3 пункта 1 статьи 49 Земельного кодекса21 позволяет прийти к выводу, что законами субъектов Российской Федерации могут быть установлены иные обстоятельства (не предусмотренные подпунктами 1 и 2), при которых возможно изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд, исключительно в отношении земель, находящихся в собственности субъектов РФ либо муниципальных образований, т.е. в отношении таких участков, которые предоставлены в пользование, пожизненное наследуемое владение либо в аренду гражданам или юридических лицам. Таким образом, дополнительные случаи изъятия земельного участка у его собственника могут устанавливаться исключительно федеральными законами, что является дополнительной гарантией соблюдения интересов собственника при изъятии земель для государственных или муниципальных нужд. Основаниями изъятия участка для государственных или муниципальных нужд могут быть создание и развитие объектов оборонного, природоохранного, историко-культурного назначения, объективно связанных с реализацией федеральных, межрегиональных, региональных и муниципальных программ.Таким образом, перечень случаев возможного изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд не является исчерпывающим, т.к. в него могут вноситься дополнительные основания путем принятия федеральных либо региональных законов. В связи с этим особую значимость приобретает законодательное регламентирование понятия "государственных и муниципальных нужд". Проанализировав действующее законодательство, а также существующие в юридической литературе суждения на этот счет, под государственными и муниципальными нуждами следует понимать объективно возникшую необходимость Российской Федерации, субъекта Российской Федерации либо муниципального образования в использовании объекта с целью обеспечения социально-значимых интересов и потребностей общества в целом, в связи с исполнением международных обязательств, размещением объектов государственного и муниципального значения и иными обстоятельствами, закрепленными действующим законодательством. В заключение хотелось бы отметить, что в российской правовой системе существует серьезная проблема в отношении регулирования публично-правовых аспектов отчуждения, из-за которой "страдает" и частноправовое регулирование, не имеющее четких ориентиров. Без этой части регулирования не обеспечивается полнота защиты права собственности. Поскольку основные направления регулирования в гражданском или земельном законодательстве иные, чем в конституционном (отраслевые нормы направлены на развитие института частной собственности и уточнение различных "параметров" отчуждения в связи с этим, а конституционно-правовые - на дополнительное гарантирование), возникает разрыв между этими направлениями регулирования. Законодателю предстоит как бы "остановиться и осмотреться", не уточнять и детализировать применительно к конкретным аспектам частноправового регулирования положения об отчуждении имущества для государственных нужд, а создать каркасную правовую структуру в виде комплексного федерального закона о порядке отчуждения имущества для государственных нужд, принципы которого впоследствии найдут отражение и в отраслевом законодательстве. |